IV SA/Wr 196/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wanda Wiatkowska-Ilków, po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w dniu 5 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi Międzyzakładowej Organizacji Związkowej NSZZ Solidarność przy Teatrze [...] we W. na uchwałę Zarządu Województwa D. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie powołania komisji konkursowej do przeprowadzenia konkursu na kandydata na stanowisko dyrektora Teatru [...] we W. postanawia: odrzucić skargę. Uchwałą nr [...] z dnia 25 marca 2019 r. Zarząd Województwa D. powołał komisję konkursową do przeprowadzenia konkursu na kandydata na stanowisko dyrektora Teatru [...] we W. W skład Komisji powołano: 1. przedstawiciela organizatora: a) A. D. - dyrektora Wydziału Kultury jako przewodniczącego Komisji; b) D. M. - Dyrektora Teatru Dramatycznego im. [...] w W. jako Zastępcę Przewodniczącego Komisji; c) dr hab. E. C. prof. AST - Prorektora ds. Filii we W. Akademii Sztuk Teatralnych im. [...] w K.; 2. przedstawicieli Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego: a) A. K. - dyrektora Departamentu Narodowych Instytucji Kultury, b) P. T.- dyrektora Teatru W. w S.; 3. przedstawicieli zakładowych organizacji związkowych działających w Teatrze [...]: a) D. B. - przedstawiciela Międzyzakładowej Organizacji Związkowej NSZZ Solidarność przy Teatrze [...]; b) I. K. - przedstawiciela Ogólnopolskiego Związku Zawodowego Inicjatywa Pracownicza przy Teatrze [...] we W.; 4. przedstawicieli stowarzyszeń zawodowych ub twórczych właściwych ze względu na zakres działania Teatru [...]: a) P. Ł. - dyrektora Teatru [...] w W., przedstawiciela Stowarzyszenia Dyrektorów Teatrów; b) E. L. - przedstawiciela ZASP - Stowarzyszenia Polskich Artystów Teatru. Filmu. Radia. Telewizji. Skargę do tutejszego Sądu wniosła Międzyzakładowa Organizacja Związkowa NSZZ Solidarność przy Teatrze [...], zarzucając: 1. naruszenie art. 16 ust. 4 pkt 3 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej w zw. z art. 253 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych poprzez powołanie w skład komisji konkursowej przedstawiciela zakładowej organizacji związkowej, która nie jest reprezentatywna w rozumieniu ustawy o związkach zawodowych; 2. naruszenie art. 16 ust. 4 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej poprzez powołanie w skład komisji konkursowej przedstawiciela Stowarzyszenia Dyrektorów Samorządowych Instytucji Kultury, które nie jest stowarzyszeniem właściwym ze względu na zakres działania instytucji kultury jaką jest Teatr [...] we W.; 3. naruszenie art. 16 ust. 7 pkt 2 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej poprzez dopuszczenie do prac komisji osoby, której bezstronność i obiektywizm wzbudzają uzasadnione wątpliwości. W związku z tym, strona skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały oraz o wstrzymanie jej wykonalności do czasu rozstrzygnięcia sprawy przez sąd administracyjny. W uzasadnieniu podała, że według niej OZZ Inicjatywa Pracownicza nie może być reprezentatywną organizacją związkową w rozumieniu ustawy o związkach zawodowych, bowiem OZZ Inicjatywa Pracownicza na dzień 31 grudnia 2018 r. zrzeszała 15 członków, tym samym więc nie spełniała dyspozycji art. 251 ust. 1 lub 2 ustawy o związkach zawodowych. Podstawą uznania obu reprezentacji za reprezentatywne w rozumieniu art. 251 ust. 1 lub 2 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1881 oraz z 2018 r. poz. 1608), dalej: ustawy o związkach zawodowych, było pismo p.o. dyrektora Teatru [...] we W. z 01 lutego 2019 r., w którym wskazał on, że z liczebności obu organizacji wynika, że są one reprezentatywne. Skarżąca na podstawie art. 251 ust. 7 w zw. z art. 253 ust. 8 ustawy o związkach zawodowych w dniu 26 marca 2019 r. zgłosiła zastrzeżenie co do reprezentatywności OZZ Inicjatywa Pracownicza z uwagi na uzasadnioną wątpliwość co do wymaganej przepisami. W takiej sytuacji, zgodnie z art. 251 ust. 8 ustawy o związkach zawodowych zakładowa organizacja związkowa, wobec której zostało zgłoszone zastrzeżenie, występuje do sądu rejonowego - sądu pracy właściwego ze względu na siedzibę pracodawcy z wnioskiem o ustalenie liczby członków na ostatni dzień danego półrocza. Zakładowa organizacja związkowa może również z własnej inicjatywy wystąpić z wnioskiem o ustalenie liczby członków. Zgodnie zaś z ust. 9 organizacji związkowej, która w terminie 30 dni od dnia zgłoszenia zastrzeżenia nie wystąpiła do sądu, nie przysługują uprawnienia zakładowej organizacji związkowej do czasu wykonania tego obowiązku. Stwierdzenie braku spełnienia wymogu reprezentatywności przez OZZ Inicjatywa Pracownicza skutkować zaś będzie, zdaniem skarżącego, stwierdzeniem nieważności podjętej uchwały, bowiem do komisji konkursowej powołany będzie członek niezgodnie z przepisami prawa. Niewstrzymanie wykonania zaskarżonej uchwały do czasu rozstrzygnięcia przez sąd powszechny statusu OZZ Inicjatywa Pracownicza spowoduje zaś wprowadzenie do obrotu prawnego decyzji obarczonej wadą prawną, co znacznie podważa zasadę zaufania obywateli do organu. Ponadto, skarżący podniósł, że jego zdaniem w stosunku do dr hab. E. C. pozostają uzasadnione wątpliwości co do jej bezstronności, ponieważ współpracuje ona na podstawie umów cywilnoprawnych z Teatrem [...] we W., a ponadto gra w sztukach wystawianych przez Teatr. Skarżący zarzucił też, że powołanie w skład komisji konkursowej przedstawiciela Stowarzyszenia Dyrektorów Samorządowych Instytucji Kultury, które jego zdaniem, nie jest stowarzyszeniem właściwym ze względu na zakres działania instytucji kultury jaką jest Teatr [...] we W., stanowi naruszenie przepisów prawa skutkujące nieważnością podjętej uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. sąd odrzuca skargę jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt. o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Oznacza to, że odrzucenie skargi na uchwały i akty. o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. nastąpi wówczas, gdy interes prawny lub uprawnienie skarżącego nie zostały naruszone. Przepisy szczególne, o których mowa w ww. przepisie to przede wszystkim art. 101 i art. 101 a u.s.g., art. 87 u.s.p. oraz art. 90 u.s.w. (zob. Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądami administracyjnymi, W. Chrościelewski, J.P. Tarno, P. Dańczak, Warszawa 2018; Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Warszawa 2016). W myśl natomiast art. 50 § 1 p.p.s.a., uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator. Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi (art. 50 § 2 p.p.s.a.). Przepis art. 50 § 1 p.p.s.a. jest przepisem statuującym legitymację czynną dotyczącą wnoszenia wszystkich skarg do sądu administracyjnego. Przepisy ustaw samorządowych, m.in. art. 90 ustawy o samorządzie województwa stanowią lex specialis w odniesieniu do ogólnej normy art. 50 p.p.s.a (zob. Komentarz do ustawy o samorządzie województwa, pod. red. P. Chmielnickiego, Warszawa 2005). W świetle 90 u.s.w. przed przystąpieniem do merytorycznej oceny zaskarżonej uchwały, Sąd obowiązany jest jeszcze zbadać, czy zaskarżona uchwała narusza interes prawny skarżącego, gdyż dopiero zaistnienie takiego naruszenia daje legitymację do wniesienia skargi. W przedmiotowej sprawie Międzyzakładowa Organizacja Związkowa NSZZ Solidarność przy Teatrze [...] legitymację procesową wyprowadziła z art. 90 ustawy o samorządzie województwa a także z art. 20 i 23 ust. 1 i 2 ustawy o związkach zawodowych. Zgodnie z art. 90 każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przepisem aktu prawa miejscowego, wydanym w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć przepis do sądu administracyjnego. Stanowisko skarżącego w tym zakresie jest błędne. Po pierwsze, w myśl wskazanego wyżej art. 90 ust. 1 u.s.w. wnoszący skargę musi wykazać się interesem prawnym, przez który należy rozumieć materialnoprawną podstawę, której "konkretne normy przy rozstrzyganiu sprawy indywidualnej nabierają cech uprawnień lub obowiązków strony" (wyr. NSA z dnia 03 czerwca 1996 r., II SA74/96). Interes prawny oznacza także, że podmiot działa we własnym imieniu, w obronie swoich praw lub zwolnienia z obowiązku oraz że posiada zobiektywizowaną, a jednocześnie zindywidualizowaną i skonkretyzowaną potrzebę ochrony prawnej, wynikającą z powszechnie obowiązującego przepisu prawa o charakterze materialnym. Mylnie więc Międzyzakładowa Organizacja Związkowa NSZZ Solidarność przy Teatrze [...] wyprowadza legitymację do wniesienia skargi do WSA na podstawie art. 90 ustawy o samorządzie województwa. Analiza tego przepisu sprowadza się bowiem do zaskarżania aktów prawa miejscowego, którym uchwała Zarządu Województwa D. w sprawie powołania komisji konkursowej do przeprowadzenia konkursu na kandydata na stanowisko dyrektora Teatru [...] we W. z całą pewnością nie jest. Art. 90 u.s.w. jest przedmiotowo węższy od art. 101 u.s.g. i art. 87 u.s.p., jako że dotyczy tylko aktów prawa miejscowego, podczas gdy powołane przepisy ustaw: gminnej i powiatowej odnoszą się do wszelkich uchwał i zarządzeń wydawanych przez organy gmin i powiatów (zob. Ustawa o samorządzie województwa. Komentarz, A. Szewc, Warszawa 2008). Sąd nie dopatrzył się w przedmiotowej sprawie interesu prawnego u wnoszącego skargę. Organizacja Związkowa posiada w tej sprawie interes faktyczny a nie prawny. Wnoszący skargę nie wykazał, że w konkretnym wypadku istnieje związek między jego własną, prawnie zagwarantowaną (a nie wyłącznie faktyczną) sytuacją a zaskarżoną przezeń uchwałą, to znaczy, iż zachodzi związek polegający na tym, że uchwała narusza (pozbawia lub ogranicza) jego interes prawny lub uprawnienie, albo jako indywidualnego podmiotu albo jako członka określonej wspólnoty samorządowej (Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz z odniesieniami do ustaw o samorządzie powiatowym i samorządzie województwa, red. R. Hauser, Z. Niewiadomski, Warszawa 2011). Aby wykazać posiadanie interesu prawnego osoba skarżąca uchwałę organu (np. województwa) musi wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a jej indywidualną sytuacją prawną. Innymi słowy, zmuszona jest udowodnić, że zaskarżona uchwała, naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na jej sferę prawnomaterialną, na przykład pozbawia ją pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Niespełnienie tej przesłanki winno natomiast skutkować odrzuceniem skargi - stosownie do art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. (tak też w wyroku WSA w Lublinie. II SA/Lu 170/17 czy w wyroku WSA w Krakowie, II SA/Kr 750/17). W ocenie tutejszego Sądu, również art. 20 i 23 ustawy o związkach zawodowych nie stanowi podstawy przyznania składającemu skargę interesu prawnego. Zgodnie bowiem z art. 20 ustawy o związkach zawodowych organizacja związkowa, reprezentatywna w rozumieniu ustawy o Radzie Dialogu Społecznego, ma prawo występowania z wnioskami o wydanie lub zmianę ustawy albo innego aktu prawnego w zakresie spraw objętych zadaniami związku zawodowego. Wnioski dotyczące ustaw związek kieruje do posłów lub organów mających prawo inicjatywy ustawodawczej. W przypadku aktów prawnych niższego rzędu wnioski kieruje się do organów uprawnionych do ich wydania. Przepis ten odnosi się do wydawania bądź zmiany aktów prawnych przez, nie kreuje bądź nie uzasadnia interesu prawnego wnoszącego skargę do sądu administracyjnego. Również treść przepisu art. 23 ust. 1 i 2 ustawy o związkach zawodowych nie stanowi materialnoprawnej podstawy uzasadniającej posiadanie interesu prawnego. Wręcz przeciwnie, przepis ten formułuje tryb postępowania w przypadku, gdy zdaniem organizacji zawodowej organ administracji publicznej lub pracodawca narusza prawo lub zasady sprawiedliwości. Na marginesie Sąd pragnie również zauważyć, że procedura konkursowa powołania dyrektora teatru nie może być kwestionowana na etapie poszczególnych etapów pracy komisji do sądu administracyjnego. Konkurs przeprowadzany na podstawie art, 16 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej nie przewiduje bowiem takiego trybu (podobnie jak np. w przypadku procedury konkursowej na stanowisko dyrektora szkoły). Międzyzakładowa Organizacja Związkowa NSZZ Solidarność przy Teatrze [...] stoi na straży praw osób zrzeszonych w organizacji lecz nawet pomimo naruszeń prawa składający skargę nie mając interesu prawnego, nie może występować ze skargą do sądu administracyjnego. W związku z powyższym. Sąd uznał, że wnoszący skargę nie posiada interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały Zarządu Województwa D., w związku z czym na podstawie art. 58 § 5a p.p.s.a skargę odrzucił.