VIII SA/Wa 361/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kobylski (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Fularski Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 6 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi M. Z. na postanowienie Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w [...] z dnia [...]lutego 2019 r. znak: [...] w przedmiocie kontynuowania czynności kontrolnych 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w [...]na rzecz skarżącego M. Z. kwotę [...]zł ([...]złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego. Przedmiotem wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargi M. Z. (dalej: "płatnik składek" lub "skarżący") jest postanowienie Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] lutego 2019 r., znak: [...], utrzymujące w mocy postanowienie Dyrektora Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w R. z [...] stycznia 2019 r. znak [...] o kontynuowaniu czynności kontrolnych. Zaskarżone postanowienie zapadło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Oddział ZUS w R. [...] stycznia 2019 r. wszczął kontrolę płatnika składek - PPUH "[...]" M. Z. poprzez doręczenie upoważnienia do przeprowadzenia kontroli nr [...] z [...]listopada 2018 r. Płatnik składek - [...] stycznia 2019 r. wyraził zgodę na wszczęcie kontroli przed upływem 7 dni od dnia doręczenia zawiadomienia o zamiarze wszczęcia kontroli z [...] listopada 2018 r, które nastąpiło [...]stycznia 2019 r. Pismem z [...] stycznia 2019 r. inspektor kontroli Zakładu wezwał płatnika składek do przedłożenia w terminie do [...] stycznia 2019 r.: - wydruków kosztów wynagrodzeń za lata 2014-2018; - danych identyfikacyjnych (nr PESEL) osób zatrudnionych na podstawie umów cywilnoprawnych; - wydruków informacji PIT-11 za lata 2014-2018; - brakujących umów cywilnoprawnych wraz z rachunkami. Inspektor kontroli Zakładu [...] stycznia 2019 r. sporządził protokół z wydania/zwrotu umów cywilnoprawnych (umowy zlecenia, umowy o dzieło) za lata 2014 -2018 oraz rachunków do umów cywilnoprawnych za lata 2014-2018. Płatnik składek [...] stycznia 2019 r. złożył wniosek o przerwanie wykonywania czynności kontrolnych w związku z przygotowaniem dokumentów niezbędnych do prowadzenia czynności kontrolnych. Pismem z [...] stycznia 2019 r. inspektor kontroli Zakładu poinformował płatnika składek o przerwaniu czynności kontrolnych w okresie od [...] stycznia 2019 r. do [...] stycznia 2019 r. W piśmie tym została zawarta informacja, że do czasu trwania kontroli nie będzie wliczany ww. okres przerwy w wykonywaniu czynności kontrolnych. Inspektor kontroli Zakładu [...] stycznia 2019 r. doręczył płatnikowi składek upoważnienie nr [...] z [...] stycznia 2019 r. do przeprowadzenia kontroli płatnika składek. Pismem z [...] stycznia 2019 r. płatnik składek wniósł sprzeciw wobec podjęcia i wykonywania czynności kontrolnych. Podniósł, iż z dokumentacji przedstawionej przez inspektora nie wynika za jaki czasookres prowadzona ma być kontrola, co skutkuje dowolnym jego ustaleniem i każdorazowo poszerzaniem zakresu kontroli w sposób nieuprawniony. Postanowieniem z [...] stycznia 2019 r. znak: [...] Dyrektor Oddziału ZUS w R., działając na podstawie art. 68 ust. 1 pkt 6 oraz art. 92a ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1778, ze zm.; dalej: "u.s.u.s."), w związku z art. 59 ust. 7 pkt 2 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (Dz. U. z 2018 r. poz. 646; dalej: "Prawo przedsiębiorców") oraz art. 124 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, ze zm.; dalej: "k.p.a."), orzekł o kontynuowaniu czynności kontrolnych. Postanowienie płatnik składek odebrał [...] stycznia 2019 r. Pismem z [...] lutego 2019 r. (nadanym w UP dnia [...] lutego 2019 r.) płatnik składek wniósł zażalenie na ww. postanowienie Dyrektora Oddziału ZUS w R.. Wystąpił o jego uchylenie i odstąpienie od czynności kontrolnych. W zażaleniu płatnik składek zarzucił naruszenie przepisów poprzez niewskazanie w zakresie przedmiotowym kontroli, jakiego okresu dotyczy kontrola. Ponadto zarzucił naruszenie art. 48 ust. 2 ustawy - Prawo przedsiębiorców polegające na wszczęciu kontroli przed upływem 7 dni od dnia doręczenia zawiadomienia o zamiarze wszczęcia kontroli. Wskazanym na wstępie postanowieniem z [...] lutego 2019 r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, działając na podstawie art. 138 § 1 k.p.a., w związku z art. 59 ust. 9 pkt 1 Prawo przedsiębiorców oraz art. 66 ust. 5 i art. 123 u.s.u.s., utrzymał w mocy postanowienie Dyrektora Oddziału ZUS w R. o kontynuowaniu czynności kontrolnych. W uzasadnieniu postanowienia Prezes ZUS wskazał m.in., że postępowanie odwoławcze nie wykazało nieprawidłowości dotyczących naruszenia przepisów wskazanych w zażaleniu. Wyjaśnił, iż zarówno w zawiadomieniu o zamiarze wszczęcia kontroli oraz upoważnieniu do przeprowadzenia kontroli płatnika składek wskazany został taki sam zakres przedmiotowy kontroli, który obejmował prawidłowość i rzetelność obliczania składek na ubezpieczenia społeczne oraz innych składek, do których pobierania zobowiązany jest Zakład oraz zgłaszanie do ubezpieczeń społecznych oraz ubezpieczenia zdrowotnego, ustalanie uprawnień do świadczeń z ubezpieczeń społecznych i wpłacania tych świadczeń oraz dokonywanie rozliczeń z tego tytułu, prawidłowość i terminowość opracowywania wniosków o świadczenia emerytalne i rentowe, wystawianie zaświadczeń lub zgłaszanie danych dla celów ubezpieczeń społecznych. Nadto zauważył, iż zakres przedmiotowy kontroli wynika z przepisów ustawy systemowej, cytując art. 86 ust. 2 u.s.u.s. Zdaniem Prezesa ZUS zarówno art. 48 ust. 3 Prawa przedsiębiorców oraz art. 86 ust. 2 u.s.u.s., nie zobowiązują organu kontroli do wskazywania w zawiadomieniu o zamiarze wszczęcia kontroli, za jaki okres przedsiębiorca ma być kontrolowany. Od wydanego postanowienia Prezesa ZUS profesjonalny pełnomocnik reprezentujący M. Za. (dalej: "skarżący") pismem z [...] kwietnia 2019 r. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Autor skargi zarzucił naruszenie przepisów prawa tj.: - art. 6 k.p.a. poprzez podejmowanie przez organ działań w sposób sprzeczny z obowiązującymi przepisami prawa, którego to naruszania skarżący dopatruje się w uchybieniu przez organ wskazania w zawiadomieniu o zamiarze wszczęcia kontroli oraz w upoważnieniach do przeprowadzenia kontroli w ramach wskazania "zakresu przedmiotowego kontroli" okresu objętego kontrolą, tj. okresu za jaki skarżący miał być kontrolowany; - art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania jego uczestników do władzy publiczne, którego to naruszania skarżący dopatruje się w uchybieniu przez organ wskazania w zawiadomieniu o zamiarze wszczęcia kontroli oraz w upoważnieniach do przeprowadzenia kontroli w ramach wskazania "zakresu przedmiotowego kontroli" okresu objętego kontrolą, tj. okresu za jaki skarżący miał być kontrolowany; - art. 138 k.p.a. poprzez utrzymanie przez Organ ll instancji błędnej decyzji Organu l instancji, mimo iż istniały podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji Organu I instancji i odstąpienia od czynności kontrolnych; - art. 48 ust. 3 Prawa Przedsiębiorców w zw. z art. 92a u.s.u.s. poprzez jego błędną wykładnie i uznanie, że organ kontroli nie był zobowiązany do wskazania w zawiadomieniu o zamiarze wszczęcia kontroli w ramach wskazania "zakresu przedmiotowego kontroli" okresu objętego kontrolą, tj. okresu za jaki skarżący miał być kontrolowany, co w konsekwencji skutkowało błędnym uznaniem przez organ, że organ kontroli w sposób prawidłowy wskazał "zakres przedmiotowy kontroli" w zawiadomieniu o zamiarze wszczęcia kontroli; - art. 49 ust. 7 Prawa Przedsiębiorców w zw. z art. 92a u.s.u.s. poprzez jego błędną wykładnie i uznanie, że organ kontroli nie był zobowiązany do wskazania w upoważnieniach do przeprowadzenia kontroli w ramach wskazania "zakresu przedmiotowego kontroli" okresu objętego kontrolą, tj. okresu za jaki Skarżący miał być kontrolowany, co w konsekwencji skutkowało błędnym uznaniem przez Organ, że organ kontroli w sposób prawidłowy wskazał "zakres przedmiotowy kontroli" w upoważnieniach do przeprowadzenia kontroli z dnia [...] listopada 2018r., [...] stycznia 2019 r., [...] stycznia 2019 r.; - art. 89 ust. 1a u.s.u.s. poprzez jego błędną wykładnie i uznanie, że organ kontroli nie był zobowiązany do wskazania w upoważnieniach do przeprowadzenia kontroli w ramach wskazania "zakresu przedmiotowego kontroli" okresu objętego kontrolą, tj. okresu za jaki Skarżący miał być kontrolowany, co w konsekwencji skutkowało błędnym uznaniem przez Organ, że organ kontroli w sposób prawidłowy wskazał "zakres przedmiotowy kontroli" w upoważnieniach do przeprowadzenia kontroli z dnia [...] listopada 2018 r., [...] stycznia 2019 r., [...] stycznia 2019 r.; - § 1 ust. 1 rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 grudnia 1998 roku w sprawie szczegółowych zasad i trybu przeprowadzania kontroli płatników składek (Dz. U. z 1998 r. nr 164, poz. 1165) w zw. z art. 24 ust. 4 u.s.u.s. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie przez Organ, że naruszone przepisy stanowią podstawę ustalenia okresu jaki obejmowany jest kontrolą. W odpowiedzi na skargę Prezes ZUS wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uprawnienia Sądu określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Decyzja (postanowienie) jest zgodna z prawem, jeżeli odpowiada przepisom postępowania administracyjnego, jak również uregulowaniom prawa materialnego (por. wyrok NSA z 7 października 2002 r., sygn. akt II SA 2554/04). Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kierując się wskazanymi przesłankami i badając zaskarżone postanowienie w granicach określonych przepisami powołanych ustaw, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, niezależnie od treści zarzutów skargi. Sąd z urzędu stwierdza, że zaskarżone postanowienie zapadło z mającym istotny wpływ na wynik sprawy naruszeniem przepisów postępowania, a mianowicie art. 59 ust. 1 pkt 9 i 10 Prawa przedsiębiorców, co obligowało Sąd, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a., do wydania wyroku kasatoryjnego. Zgodnie z art. 59 ust. 1 Prawa przedsiębiorców, przedsiębiorca może wnieść sprzeciw wobec podjęcia i wykonywania przez organ kontroli czynności z naruszeniem przepisów art. 48, art. 49, art. 50 ust. 1 i 5, art. 51 ust. 1, art. 54 ust. 1, art. 55 ust. 1 i 2 oraz art. 58. Sprzeciw wymaga uzasadnienia. Zgodnie z art. 59 ust. 3 i 4 Prawa przedsiębiorców sprzeciw przedsiębiorca wnosi na piśmie do organu kontroli, którego czynności sprzeciw dotyczy. O wniesieniu sprzeciwu przedsiębiorca zawiadamia na piśmie kontrolującego. Sprzeciw wnosi się w terminie 3 dni roboczych od dnia wszczęcia kontroli przez organ kontroli lub wystąpienia przesłanki do wniesienia sprzeciwu. Art. 59 ust. 7 Prawa przedsiębiorców stanowi, że organ kontroli w terminie 3 dni roboczych od dnia otrzymania sprzeciwu rozpatruje sprzeciw oraz wydaje postanowienie o: 1) odstąpieniu od czynności kontrolnych; 2) kontynuowaniu czynności kontrolnych. Co istotne, nierozpatrzenie sprzeciwu w terminie, o którym mowa w ust. 7, jest równoznaczne w skutkach z wydaniem przez organ właściwy postanowienia o odstąpieniu od czynności kontrolnych (art. 59 ust. 8 Prawa przedsiębiorców). Jak wynika z art. 59 ust. 9 Prawa przedsiębiorców na postanowienie, o którym mowa w ust. 7 pkt 2 (a więc jak w niniejszej sprawie – o kontynuowaniu czynności kontrolnych), przedsiębiorcy przysługuje zażalenie w terminie 3 dni od dnia doręczenia postanowienia. Właściwy organ rozpatruje zażalenie w terminie 7 dni od dnia jego wniesienia oraz wydaje postanowienie o: 1) utrzymaniu w mocy zaskarżonego postanowienia; 2) uchyleniu zaskarżonego postanowienia i odstąpieniu od czynności kontrolnych. Z kolei zgodnie z art. 59 ust. 10 Prawa przedsiębiorców nierozpatrzenie zażalenia w terminie, o którym mowa w ust. 9, jest równoznaczne w skutkach z wydaniem postanowienia o uchyleniu zaskarżonego postanowienia i odstąpieniu od czynności kontrolnych. Wreszcie jak wynika z art. 59 ust. 16 Prawa przedsiębiorców do postępowań, o których mowa w ust. 6, 7 i 9, w zakresie nieuregulowanym stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Zdaniem Sądu w świetle powyższych regulacji, w sprawie ma zastosowanie art. 129 § 1 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a., co oznacza, że zażalenie wnosi się do właściwego organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał zażalenie. W realiach kontrolowanej sprawy zażalenie na postanowienie Dyrektora Oddziału ZUS w R. z [...] stycznia 2019 r. o kontynuowaniu czynności kontrolnych zostało nadane w UP do organu I instancji [...] lutego 2019 r. Rozpatrując zażalenie dopiero [...] lutego 2019 r. (po upływie wynikającego z art. 59 ust. 9 Prawa przedsiębiorców siedmiodniowego terminu) i w takiej sytuacji utrzymując w mocy postanowienie o kontynuacji czynności kontrolnych, Prezes ZUS działał z obrazą art. 59 ust. 9 i ust. 10 Prawo przedsiębiorców. Sąd podkreśla przy tym, że wskazany w art. 59 ust. 9 Prawo przedsiębiorców siedmiodniowy termin rozpatrzenia przez właściwy organ zażalenia liczony jest od terminu jego "wniesienia", rozumianego zgodnie z przepisami k.p.a. (a więc wniesienia do organu I instancji lub np. nadania na poczcie). Wynika to wprost z zawartego w art. 59 ust. 16 Prawo przedsiębiorców odesłania do k.p.a. Niedopuszczalne przy tym byłoby interpretowanie przepisu art. 59 ust. 9 w taki sposób, że termin ten miałby być liczony od daty przekazania zażalenia organowi odwoławczemu. Taki zabieg interpretacyjny stałby w sprzeczności nie tylko ze stosowanymi w tym zakresie wprost przepisami k.p.a., ale - co istotne - z wykładnią celowościową tej regulacji. Ma ona przecież w oczywisty sposób charakter gwarancyjny i ma zapewnić przedsiębiorcy sprawne rozpoznanie wniesionego zażalenia. Jego sprawne przekazanie właściwemu organowi odwoławczemu, w terminie umożliwiającym rozpatrzenie zażalenia, nie powinno przy tym nastręczać trudności w dobie informatyzacji administracji publicznej i pocztowego operatora wyznaczonego. Skoro Prezes ZUS nie rozpoznał zażalenia w terminie 7 dni od jego wniesienia, postanowienie organu I instancji o kontynuacji czynności kontrolnych z mocy prawa upadło i zostało wyeliminowane z obrotu prawnego. Wynika to wprost z treści art. 59 ust. 10 Prawa przedsiębiorców, który stanowi, że nierozpatrzenie zażalenia w terminie, o którym mowa w ust. 9, jest równoznaczne w skutkach z wydaniem postanowienia o uchyleniu zaskarżonego postanowienia i odstąpieniu od czynności kontrolnych. Tym samym oczywiście wadliwe było działanie Prezesa ZUS, który po upływie wspomnianego terminu utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie o kontynuacji czynności kontrolnych. Z tej przyczyny rozstrzygnięcie Prezesa ZUS, jako wydane z mającym wpływ na wynik sprawy naruszeniem art. 59 ust. 1 pkt 9 i 10 Prawa przedsiębiorców zostało wyeliminowane z obrotu prawnego. Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w punkcie 1 wyroku uchylił zaskarżone postanowienie. O kosztach postępowania orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. (punkt 2 wyroku). Końcowo Sąd wyjaśnia, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym (art. 119 pkt 3 i art. 120 p.p.s.a.).