IV SA/Wa 615/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Joanna Borkowska Sędziowie: Sędzia WSA Tomasz Wykowski Sędzia WSA Jarosław Łuczaj (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 6 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi R. K. na postanowienie Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych z dnia [...] grudnia 2018 r., nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2018 r., nr [...], Dyrektor Generalny Lasów Państwowych utrzymał w mocy postanowienie Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w [...] (zwanego dalej Dyrektorem RDLP) z dnia [...] września 2017 r., nr [...], odmawiające uzgodnienia w zakresie ochrony gruntów leśnych, projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie wolnostojącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem wraz z urządzeniami technicznymi niezbędnymi do obsługi inwestycji i podłączeniem sieci miejskich na działkach o numerach ewidencyjnych [...], [...], [...] i [...] w obrębie [...] przy ul. [...] na terenie [...]. Stan sprawy przedstawiał się następująco: Postanowieniem z dnia [...] września 2017 r., nr [...], Dyrektor RDLP odmówił uzgodnienia w zakresie ochrony gruntów leśnych, projektu decyzji o warunkach zabudowy dla opisanej wyżej inwestycji. W uzasadnieniu wskazano, że dla terenu, na którym planowana jest inwestycja nie nastąpiła zmiana przeznaczenia na cele nieleśne z uwagi na brak pozbawienia terenu statusu ochronności, dlatego nie został spełniony warunek zawarty w art. 61 ust. 1 pkt. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. R. K., niezadowolony z postanowienia Dyrektora RDLP, wniósł na nie zażalenie, wskazując w uzasadnieniu m.in., że dla terenu uzyskano już decyzję o warunkach zabudowy (decyzja z [...] września 2007 r., znak: [...]), w związku z tym nie było podstaw do ponownego uzgadniania decyzji. Ponadto wskazał, że las na działkach o numerach ewidencyjnych [...], [...], [...] i [...] nie ma charakteru ochronnego (nie ma dokumentu potwierdzającego taki status), ponieważ teren był terenem rolnym. Organ zażaleniowy zauważył, że w trakcie postępowania wyjaśniono, iż decyzja o warunkach zabudowy z dnia [...] września 2007 r., znak: [...], dotyczyła innej inwestycji, innego obszaru, oraz nie miała związku z aktualnie prowadzonym postępowaniem, w związku z tym zawarte w niej ustalenia nie mają wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. Dalej stwierdził także, że w aktach sprawy znajdują się dokumenty potwierdzające, iż teren planowany do inwestycji w czasie obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowił użytki rolne. Zmiana użytków z rolnych na Ls nastąpiła w późniejszym okresie. W związku z tym oczywiste jest, że dla terenu nie uzyskano zgody na zmianę przeznaczenia gruntu leśnego na cele nierolnicze i nieleśne (nie było takiej możliwości skoro grunt nie był lasem). Następnie stwierdzono, że organy właściwe w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych uzgadniają decyzje o warunkach zabudowy w zakresie przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1. Przesłanka ta odwołuje się do konkretnych okoliczności faktycznych i prawnych, których wystąpienie obliguje do pozytywnego uzgodnienia decyzji, a ich brak - do odmowy uzgodnienia. Pierwsza z tych okoliczności (teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne) zachodzi wtedy, gdy inwestycja ma przeznaczenie leśne, np. budynek wykorzystywany dla potrzeb gospodarki leśnej. Natomiast druga z okoliczności wskazanych w art. 61 ust. 1 pkt 4 (teren jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc) zachodzi wtedy, gdy została wydana zgoda na zmianę przeznaczenia gruntów, a następnie w planie miejscowym dokonano tej zmiany. Fakt wydania zgody na zmianę przeznaczenia można domniemywać z zapisów planu, w którym dokonano takiej zmiany, o ile nie zostanie udowodniony fakt przeciwny, tj. fakt niewydania zgody. Biorąc pod uwagę, że w postępowaniu jednoznacznie ustalono, iż dla terenu położonego na działkach [...], [...], [...] i [...] w obrębie [...] przy ul. [...] na terenie [...] nie uzyskano zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, organ stwierdził, że w tym przypadku nie został spełniony warunek zawarty w art. 61 ust. 1 pkt. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W związku z tym zaistniały przesłanki, by utrzymać w mocy postanowienie Dyrektora RDLP z dnia [...] września 2017 r., nr [...], odmawiające uzgodnienia w zakresie ochrony gruntów leśnych, projektu decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Biorąc powyższe pod uwagę, organ zażaleniowy orzekł o utrzymaniu w mocy postanowienia organu I instancji. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych z dnia [...] grudnia 2018 r., nr [...], wniósł R. K., zarzucając mu: 1. wydanie z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa), polegającym na utrzymaniu w mocy postanowienia z dnia [...] września 2017 r., nr [...], wydanego bez podstawy prawnej (gdyż przedmiotowy projekt decyzji o warunkach zabudowy nie podlega uzgodnieniu z organem właściwym do spraw ochrony gruntów leśnych, jako objęty ostateczną decyzją o warunkach zabudowy, wydaną dla tego samego obszaru, lecz dla innej inwestycji); 2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa, przez niestaranną analizę materiału dowodowego i wyprowadzenie na jego podstawie błędnego (dowolnego) wniosku, że "decyzja o warunkach zabudowy z dnia [...] września 2007 r., znak: [...] dotyczyła innej inwestycji, innego obszaru, oraz nie miała związku z aktualnie prowadzonym postępowaniem"; b. art. 10 § 1 oraz art. 81 kpa, przez niezawiadomienie strony o uzupełnieniu materiału dowodowego, które skutkowało - zdaniem organu centralnego - ustaleniem, że: "decyzja o warunkach zabudowy z dnia [...] września 2007 r., znak: [...] dotyczyła innej inwestycji, innego obszaru, oraz nie miała związku z aktualnie prowadzonym postępowaniem, w związku z tym zawarte w niej ustalenia nie mają wpływu na rozstrzygnięcie sprawy", czego wynikiem był brak możliwości wypowiedzenia się strony co do przeprowadzonych dowodów; c. art. 107 § 3 kpa, przez sformułowanie w skarżonym postanowieniu kluczowej dla sprawy tezy, tj. że "decyzja o warunkach zabudowy z dnia [...] września 2007 r., znak: [...] dotyczyła innej inwestycji, innego obszaru, oraz nie miała związku z aktualnie prowadzonym postępowaniem", bez jakiegokolwiek uzasadnienia, w tym bez wskazania dowodów, na których organ się opierał. Wskazując na powyższe skarżący wniósł o: 1. dopuszczenie dowodu z kserokopii decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] września 2007 r.; 2. stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia z [...] grudnia 2018 r., nr [...], oraz poprzedzającego je postanowienia Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w [...] z dnia [...] września 2017 r., nr [...]; 3. zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych; 4. stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia oraz ww. postanowienia z [...] września 2017 r. na posiedzeniu niejawnym, a w przypadku stwierdzenia braku podstaw do stwierdzenia nieważności – rozpoznanie sprawy na rozprawie. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Generalny Lasów Państwowych wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej: ppsa), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Kierując się powyższymi kryteriami Sąd uznał, iż skarga jest bezzasadna. Na podstawie art. 119 pkt 3 ppsa sprawa została rozpoznania w trybie uproszczonym. Na wstępie podkreślić należy, że Sąd w całości podziela ustalenia dokonane przez organy obu instancji i dokonaną przez nie ocenę stanu faktycznego, stąd nie ma potrzeby ich powtarzania. Przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu było postanowienie Dyrektor Generalny Lasów Państwowych utrzymujące w mocy postanowienie Dyrektora RDLP w [...], odmawiające uzgodnienia w zakresie ochrony gruntów leśnych, projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie wolnostojącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem wraz z urządzeniami technicznymi niezbędnymi do obsługi inwestycji i podłączeniem sieci miejskich na działkach o numerach ewidencyjnych [...], [...], [...] i [...] w obrębie [...] przy ul. [...] na terenie [...]. Zgodnie z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945 ze zm.; dalej: upzp), decyzję o warunkach zabudowy wydaje właściwy organ po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 (w związku z art. 64 ust. 1), w tym z właściwym miejscowo dyrektorem regionalnej dyrekcji Lasów Państwowych - w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele leśne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami (pkt 6). Z art. 92 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 2204 ze zm.; dalej: ugn), za nieruchomości wykorzystywane na cele leśne uznaje się nieruchomości wykazane w katastrze nieruchomości jako grunty leśne oraz zadrzewione i zakrzewione. Bezsprzecznie organy obu instancji ustaliły, że działki o numerach ewidencyjnych [...], [...], [...] i [...] w obrębie [...] przy ul. [...] na terenie [...] stanowią lasy oznaczone symbolem LsVI. Ustalenia tego skarżący nie kwestionuje. Słusznie więc w toku postępowania administracyjnego ustalono, że planowana inwestycja nie spełnia warunków opisanych w art. 61 ust. 1 pkt 4 upzp. W planie zagospodarowania przestrzennego z dnia 28 września 1992 r. przedmiotowe działki położone były na terenie przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniowo-usługową na działkach leśnych ([...]), jednak dopuszczenie zabudowy uzależnione było od pozbawienia terenu statusu lasu ochronnego, a z zebranych dokumentów wynika, że lasy ochronne objęte tym planem zagospodarowania nie zostały pozbawione tego statusu. Wynika to wprost z treści projektu decyzji o warunkach zabudowy oraz z uzupełniających wyjaśnień udzielonych przez Urząd [...] pismem z [...] września 2017 r.. Z wyjaśnień tych wynika również, że w czasie obowiązywania tego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, teren planowany pod inwestycję stanowił użytki rolne, a ich przekwalifikowanie na kategorię Ls nastąpiło w późniejszym okresie. Na tej podstawie organ stwierdził, że dla przedmiotowego terenu nie uzyskano zgody na zmianę przeznaczenia gruntu na cele nieleśne. Strona oparła zarzuty skargi o istnienie w obrocie decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] września 2007 r., nr [...], która ustala warunki zabudowy na działce nr [...], z której następnie po podziale nieruchomości wydzielono m.in. działki [...], [...], [...] i [...], będące przedmiotem niniejszego postępowania. W związku z tym, zdaniem skarżącego, Prezydent [...] nie miał podstaw do wystąpienia o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy na tym samym terenie, a w konsekwencji zaskarżone postanowienie i utrzymane nim w mocy postanowienie Dyrektora RDLP w [...] - wydane zostały bez podstawy prawnej. W ślad za organem, z takim stanowiskiem nie można się zgodzić. Wydanie postanowienia w trybie art. 106 kpa jest obowiązkiem organu uzgadniającego, jeżeli otrzymał od organu prowadzącego postępowanie główne wniosek o uzgodnienie projektu decyzji w ramach swojej właściwości. W tym przypadku Urząd [...] na wniosek inwestora przygotował projekt decyzji o warunkach zabudowy na gruntach, które w ewidencji gruntów sklasyfikowane są jako las. Przesłanie tego projektu do zaopiniowania organowi właściwemu w sprawach ochrony gruntów leśnych było więc obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie główne, wynikającym z art. 53 ust. 4 pkt 6 i art. 60 ust. 1 upzp. Obowiązkiem organów obu instancji było wydanie postanowienia zawierającego opinię o prawidłowości ustaleń podjętych w przedstawionym projekcie decyzji o warunkach zabudowy. Brak więc podstaw do twierdzenia, że zaskarżone postanowienia wydane zostały bez podstawy prawnej, a tym samym niezasadny był zarzut wydania go z rażącym naruszeniem prawa. Decyzja Prezydenta [...] z [...] września 2007 r., nr [...], na którą powołuje się skarżący, nie jest tożsama przedmiotowo z projektem decyzji opiniowanej w niniejszej sprawie, gdyż pierwsza ustala warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych typu bliźniak (każdy po dwa segmenty) na działce nr [...], natomiast opiniowany projekt dotyczy warunków zabudowy dla jednego wolnostojącego budynku jednorodzinnego na działkach o numerach [...], [...], [...] i [...]. Wprawdzie działki wymienione w projektowanej decyzji powstały z podziału działki nr [...] , której dotyczy decyzja z 2007 r., jednak w obu przypadkach nie wskazano dokładnego usytuowania na gruncie planowanych inwestycji, co wyklucza stawianą przez skarżącego tezę o tożsamości uzgadnianych warunków zabudowy. Ponadto czym innym jest budowa jednego wolnostojącego budynku jednorodzinnego, a czym innym budowa dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych typu bliźniak (każdy po dwa segmenty). Słusznie też organ podkreślił, że decyzja z 2007 r. uzgadniała warunki zabudowy na gruntach stanowiących wówczas kategorie RV, natomiast jak już wskazano powyżej - obecnie obszar ten stanowi grunt leśny. Wnioskowany przez skarżącego do zabudowy grunt sklasyfikowany jest w ewidencji gruntów i budynków w całości jako LsVI, co potwierdza treść uzgadnianego projektu decyzji o warunkach zabudowy oraz wyjaśnienia Urzędu [...] w piśmie z [...] września 2017 r. oraz informacja z rejestru gruntów. Skarżący w uzasadnieniu skargi twierdzi, że skoro teren został objęty decyzją [...] września 2007 r. o warunkach zabudowy, to nie jest on wykorzystywany na cele leśne w rozumieniu art. 92 ust. 2 ugn, a w tym samym nie wymaga uzgodnienia z organem właściwym w sprawach ochrony gruntów leśnych. Wnioskowanie takie jest błędne i bezpodstawne. Pozostawanie w obrocie decyzji o warunkach zabudowy z 2007 r. nie oznacza, że planowana inwestycja została zrealizowana, a grunt jest użytkowany na cele nieleśne. W treści projektu decyzji o warunkach zabudowy organ prowadzący postępowanie główne zawarł informację o istnieniu decyzji z [...] września 2007 r. i potwierdził, że inwestor na podstawie tej decyzji dokonał jedynie podziału nieruchomości. Jednocześnie jednak stwierdził, że teren ten w powszechnej ewidencji gruntów został przekwalifikowany i obecnie stanowi grunt leśny. Brak więc podstaw do twierdzenia, że grunt, do którego odnosi się opiniowany projekt decyzji o warunkach zabudowy ma charakter inny niż leśny. Zważywszy na powyższe, bezprzedmiotowy był zawarty w skardze wniosek dowodowy, bowiem powołany w nim dokument był znany już organowi I instancji i został przez niego wzięty pod uwagę przy wydawaniu postanowienia z dnia [...] września 2017 r.. Niezależnie od przyczyn, dla których nastąpiła zmiana kwalifikacji gruntów, organ właściwy do uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy jest związany treścią tego projektu oraz ustaleniami wynikającymi z aktualnego wpisu do powszechnej ewidencji gruntów i budynków. Ewentualne zastrzeżenia skarżącego, co do przyczyn i podstaw zmiany kwalifikacji gruntów nie mogą być rozstrzygane w toku postępowania o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy, gdyż należą do właściwości innych organów. Zasadnie skarżący podniósł naruszenie przez organ II instancji art. 10 § 1 kpa, jednak w żaden sposób nie wykazał, iż uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy zwłaszcza, że wbrew twierdzeniom skargi organ ten nie uzupełniał materiału dowodowego, opierając się w całości na materiale zgromadzonym przez organ I instancji. W sprawie nie doszło zaś do pozostałych przedstawionych w skardze naruszeń prawa procesowego, które miałyby wpływ na zasadność podjętego ostatecznie rozstrzygnięcia. Wbrew twierdzeniom skarżącego, w aktach postępowania wszystkie dokumenty zostały zgromadzone przed wniesieniem zażalenia na postanowienie Dyrektora RDLP w [...]. Jak już zaznaczono wyżej, na etapie postępowania zażaleniowego organ II instancji oparł się o wyłącznie na ustaleniach i dokumentach zgromadzonych przez organ I instancji i nie gromadził żadnych nowych dowodów. Zatem cały materiał zgromadzony w aktach był znany skarżącemu i brak formalnego powiadomienia w trybie art. 10 § 1 kpa nie naruszył jego interesu. Podkreślić też trzeba że skarżący nie zgłosił żadnych nowych dowodów, poza kopią decyzji z [...] września 2007 r., nr [...], której treść była jednak znana i omawiana w projekcie opiniowanej decyzji warunkach zabudowy, a następnie w piśmie wyjaśniającym Urzędu [...] z [...] września 2017 r. oraz w uzasadnieniu postanowienia organu I instancji. W tej sytuacji skrótowe powołanie się przez Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych na znane już skarżącemu ustalenia nie naruszyło jego interesów, a także nie wpłynęło na sposób rozstrzygnięcia sprawy. Zauważyć należy, że przedmiotem postępowania uzgodnieniowego jest konkretny projekt decyzji o warunkach zabudowy, a organ współdziałający ma obowiązek zbadania sprawy pod określonym kątem i wyrażenia w wiążącej formie swojego stanowiska. Podejmuje on czynności w ramach swojej właściwości, uczestnicząc w czynnościach już prowadzonego postępowania w sprawie zawisłej przed innym organem. Przy tym działając w zakresie własnych kompetencji i powierzonych przez ustawę zadań, nie może wkraczać w kompetencje organu właściwego do wydania decyzji. Organ właściwy w sprawach ochrony gruntów leśnych zobligowany jest zatem ocenić pod kątem ochrony gruntów leśnych przedłożony przez organ główny projekt decyzji o warunkach zabudowy i uzgodnić ten projekt albo odmówić jego uzgodnienia – w tym przypadku z uwagi na niespełnienie przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 4 upzp, tj. nieuzyskanie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne i nieobjęcie zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowego planu, który utracił moc. Skoro więc planowana inwestycja nie czyni zadość przepisom o ochronie gruntów leśnych, to zasadnie odmówiono uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy. Zdaniem Sądu, organy podjęły wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes strony, w sposób wyczerpujący zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy, nie naruszając zasady swobodnej oceny dowodów. W sprawie nie doszło więc do naruszenia zasady legalizmu, a zaskarżona decyzja została uzasadniono w sposób odpowiadający wymogom art. 107 § 3 kpa. Na zakończenie wskazać trzeba, że poza zarzuconymi w skardze, Sąd nie dopatrzył się innych naruszeń prawa, które skutkowałyby koniecznością wyeliminowania z obrotu zaskarżonego postanowienia. Z tych wszystkich względów skarga podlegała oddaleniu, o czym Sąd orzekł w sentencji na podstawie art. 151 ppsa.