I OSK 2497/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie Sędzia NSA Mirosław Wincenciak (spr.) Sędzia del. WSA Jakub Zieliński po rozpoznaniu w dniu 20 listopada 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 6 czerwca 2019 r., sygn. akt III SA/Lu 123/19 w sprawie ze skargi G.R. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] z dnia [...] stycznia 2019 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu kosztów postępowania dyscyplinarnego oddala skargę kasacyjną Zaskarżonym wyrokiem z 6 czerwca 2019 r., sygn. akt III SA/Lu 123/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie po rozpoznaniu sprawy ze skargi G.R. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu kosztów postępowania dyscyplinarnego, uchylił zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Naczelnika [...] Urzędu Celno-Skarbowego w [...] z dnia [...] lipca 2018 r., nr [...] oraz zasądził od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] na rzecz G.R. kwotę 497 zł z tytułu zwrotu kosztów postępowania. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...], dalej również jako "DIAS", zaskarżając go w całości, zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", w zw. z art 275 i art. 273 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. z 2016 r., poz. 1947), dalej jako "ustawa o KAS" poprzez uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonego postanowienia na skutek błędnej wykładni polegającej na przyjęciu, że ustawa o KAS w sposób wyczerpujący nie uregulowała kwestii zwrotu dla funkcjonariusza kosztów ustanowienia obrońcy poniesionych w postępowaniu dyscyplinarnym, a więc w postępowaniu dyscyplinarnym w tym zakresie mogą mieć odpowiednie zastosowanie przepisy ustawy z 6 czerwca 1997 r. Kodeksu postępowania karnego (Dz.U z 2017 r., poz. 1904 ze zm.), dalej jako "k.p.k.," w szczególności art. 616 § 1, art. 626 § 1 i § 2 i art. 632 pkt 2 k.p.k.; Zdaniem DIAS-a, prawidłowa wykładnia art. 273 i art. 275 ustawy o KAS prowadzi do wniosku że ustawodawca nie przyznał dla obwinionego prawa do zwrotu kosztów obrony w postępowaniu dyscyplinarnym ponieważ wskazał, że w tym postępowaniu tylko koszty biegłych oraz koszty ekspertyz są pokrywane z budżetu państwa; 2) art. 211 ust. 1 ustawy o KAS poprzez błędną wykładnię sprowadzająca się do przyjęcia że przepis ten (przyznający prawo do zwrotu kosztów obrony w postępowaniu karnym) jest tylko jednym z wielu uprawnień funkcjonariuszy i że nie wyłącza on prawa żądania zwrotu kosztów obrony w postępowaniu dyscyplinarnym dla funkcjonariusza; Zdaniem DIAS-a, prawidłowa wykładnia art. 211 ustawy o KAS prowadzi do przyjęcia, że w ustawie o KAS przyznano prawo do zwrotu kosztów obrony tylko w postępowaniu karnym, a nie dyscyplinarnym. Tym samym biorąc pod uwagę ten przepis oraz art. 273 ustawy o KAS prawidłowe jest stanowisko, że regulacja w zakresie zwrotu kosztów obrony jest w ustawie o KAS zupełna oraz że nie zachodzą podstawy do odpowiedniego stosowania przepisów k.p.k. tym zakresie. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Lublinie, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi. Ponadto wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz rozpoznanie skargi na posiedzeniu niejawnym. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ podniósł, że art. 273 ustawy o KAS reguluje kwestię pokrywania kosztów postępowania dyscyplinarnego jedynie w zakresie kosztów biegłych i zleconych ekspertyz. Co prawda art. 275 tej ustawy w sprawach nieuregulowanych odsyła do przepisów k.p.k., jednakże prawidłowa wykładnia tych przepisów prowadzi do wniosku, że ustawodawca nie przyznał dla obwinionego prawa do zwrotu kosztów obrony w postępowaniu dyscyplinarnym oraz, że w postępowaniu dyscyplinarnym w zakresie zwrotu kosztów obrony nie mają odpowiedniego zastosowania przepisy kodeksu postępowania karnego, w szczególności art. 632 pkt 2 w zw. z art. 616 § 1 k.p.k. Dodatkowo wskazał, że art. 211 ust. 1 ustawy o KAS dotyczy wyłącznie poniesionych kosztów obrony w postępowaniu karnym wszczętym przeciwko funkcjonariuszowi o przestępstwo popełnione w związku z wykonywaniem czynności służbowych i również nie obejmuje swym zakresem postępowania dyscyplinarnego. Zdaniem DIAS-a brak odesłania do postępowania dyscyplinarnego w art. 211 ustawy o KAS wskazuje na świadome działanie ustawodawcy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Odpowiedzialność dyscyplinarna funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej uregulowana została w przepisach art. 254 - 275 ustawy o KAS. Przepisy te określają rodzaje przewinień dyscyplinarnych, rodzaje kar, organy dyscyplinarne, przebieg postępowania dyscyplinarnego, tryb zaskarżania rozstrzygnięć, wykonanie kary dyscyplinarnej i jej zatarcie. Kosztów postępowania dyscyplinarnego dotyczy tylko jeden przepis - art. 273, który stanowi, że koszty biegłych powołanych przez organ dyscyplinarny i koszty zleconych przez organ dyscyplinarny ekspertyz są pokrywane z budżetu państwa. Przepis ten odnosi się wyłącznie do kosztów biegłych i ekspertyz zleconych przez organ i pomija problem ponoszenia innych kosztów, które w sprawie dyscyplinarnej mogą wystąpić. Kwestii kosztów postępowania dyscyplinarnego nie reguluje również wydane na podstawie art. 274 ustawy o KAS rozporządzenie Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 7 grudnia 2017 r. w sprawie postępowania wyjaśniającego i dyscyplinarnego w stosunku do funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej (Dz. U. Nr 2018 r., poz. 115). Przepisy tego rozporządzenia odnoszą się jedynie do określenia w sposób szczegółowy postępowania wyjaśniającego, dyscyplinarnego i odwoławczego oraz orzekania kar dyscyplinarnych i ich wykonywania. Zgodnie z art. 275 ustawy o KAS, w sprawach nieuregulowanych w ustawie oraz rozporządzeniu zastosowanie mają przepisy Kodeksu postępowania karnego, które stosuje się odpowiednio. Odesłanie do przepisów k.p.k. oznacza, że ustawodawca świadomie nie uregulował w ustawie o KAS wszystkich kwestii związanych z postępowaniem dyscyplinarnym. W szczególności zaś dotyczy to kosztów postępowania dyscyplinarnego, które uregulowane zostały tylko w niewielkiej części, w zakresie kosztów opinii biegłych i ekspertyz. Rację ma Sąd I instancji twierdząc, że przepis art. 273 ustawy o KAS wskazujący, iż budżet państwa pokrywa koszty biegłych i koszty ekspertyz nie jest regulacją kompletną w zakresie kosztów postępowania dyscyplinarnego, bowiem nie można uznać za kompletne unormowania, które odnosi się tylko do jednego rodzaju kosztów, jakie powstać mogą w toku postępowania dyscyplinarnego. Z przepisu art. 273 nie wynika, by uwzględnieniu i rozliczeniu w postępowaniu dyscyplinarnym podlegały tylko koszty biegłych i ekspertyz. Z brzmienia przepisu nie wynika również, by koszty biegłych i ekspertyz były jedynymi kosztami pokrywanymi z budżetu państwa. Przepis ten odnosi się tylko do kosztów biegłych i ekspertyz i wskazuje wyraźnie, z której części budżetu koszty te mają być pokrywane. Nie wyłącza natomiast pokrywania z budżetu państwa także innych kosztów przez odpowiednie zastosowanie przepisów Kodeksu postępowania karnego. W konsekwencji przyjąć należy, że odesłanie do przepisów k.p.k. dotyczy także kosztów postępowania dyscyplinarnego, co oznacza stosowanie odpowiednio art. 616 i nast. k.p.k. Przepis art. 275 odsyła do stosowania przepisów k.p.k. we sprawach nieuregulowanych w ustawie o KAS i nie przewiduje w tym zakresie żadnych wyłączeń. Obejmuje więc także koszty postępowania dyscyplinarnego. Gdyby ustawodawca zamierzał wyłączyć stosowanie przepisów k.p.k. w zakresie kosztów postępowania dyscyplinarnego, zawarłby w przepisie art. 275 ustawy o KAS takie wyłączenie. W myśl art. 264 ustawy o KAS, obwiniony ma prawo do obrony, w szczególności może wybrać obrońcę spośród funkcjonariuszy lub ustanowić swoim obrońcą radcę prawnego lub adwokata. Obrońca jest uprawniony do reprezentowania obwinionego w granicach udzielonego na piśmie pełnomocnictwa. Zatem obwiniony funkcjonariusz celno-skarbowy, wobec którego wydano postanowienie o wszczęciu postępowania dyscyplinarnego, ma prawo ustanowić profesjonalnego obrońcę (radcę prawnego lub adwokata) w celu realizacji swojego prawa do obrony. Przepisy ustawy o KAS nie określają konkretnie praw i obowiązków, jakie przysługują obrońcy obwinionego w postępowaniu dyscyplinarnym. Stosując jednak odpowiednio przepis art. 84 § 1 k.p.k. należy przyjąć, że obrońcy przysługuje prawo do działania w toku całego postępowania dyscyplinarnego. Do uprawnień obrońcy będzie więc należała możliwość zapoznania się z materiałem dowodowym, udział w składaniu wyjaśnień, składanie pism w toku postępowania, zaskarżanie orzeczeń organu dyscyplinarnego pierwszej instancji. W orzecznictwie TK wielokrotnie wyrażano pogląd, że prawo do obrony odnosi się nie tylko do odpowiedzialności stricte karnej, ale do wszelkiej odpowiedzialności o charakterze represyjnym, a więc również dyscyplinarnej. Nadto jako podstawowy standard demokratycznego państwa prawnego prawo do obrony przysługuje na każdym etapie postępowania o charakterze represyjnym, a pod względem formalnym musi gwarantować możliwość wyboru pełnomocnika procesowego. Ustawodawca ma zaś obowiązek ukształtowania wszelkiego rodzaju przepisów regulujących postępowania dyscyplinarne w taki sposób, aby zapewniały odpowiedni poziom prawa do obrony w sensie materialnym i formalnym. Przyjęcie za prawidłowe stanowiska, że osobie uniewinnionej (czy też w stosunku do której umorzono postępowanie) nie należy się zwrot kosztów ustanowienia obrońcy z wyboru, prowadzi do ponoszenia przez nią dodatkowych, finansowych kosztów niesłusznego oskarżenia czy obwinienia (wyrok TK z dnia 26 lipca 2006 r., sygn. akt SK 21/04, publik. OTK-A 2006 nr 7, poz. 88, wyrok TK z dnia 18 października 2011 r., sygn. akt SK 39/09, publik. OTK-A 2011, nr 8, poz. 84). W rozpoznawanej sprawie nie może być zatem kwestionowane, że obwinionemu funkcjonariuszowi przysługiwało przyznane ustawą prawo do skorzystania w postępowaniu dyscyplinarnym z pomocy profesjonalnego obrońcy (adwokata lub radcy prawnego). Wydatki związane z ustanowieniem obrońcy z wyboru, pokrywa na wstępie obwiniony funkcjonariusz (art. 620 k.p.k. w zw. z art. 275 ustawy o KAS). Później stają się one częścią kosztów postępowania w sprawie dyscyplinarnej (art. 616 § 1pkt 2 k.p.k. w zw. z art. 275 ustawy o KAS). Od końcowego wyniku sprawy jest uzależnione, kto ostatecznie poniesie te wydatki, a orzekanie w tym względzie podlega przepisom rozdziału 70 k.p.k. Zgodzić się należy z poglądem Sądu I instancji, że prawo obwinionego do obrony i skorzystania z pomocy profesjonalnego pełnomocnika, o którym mowa w art. 264 ustawy o KAS, byłoby prawem iluzorycznym, gdyby nie towarzyszyło mu uprawnienie do zwrotu kosztów ustanowienia obrońcy z wyboru w przypadku uniewinnienia, bądź umorzenia postępowania dyscyplinarnego. Przejęcie instytucji wywodzących się z procedury karnej do postępowania dyscyplinarnego służy celom ochronnym i gwarancjom wynikającym z zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej) i zasady prawa do obrony (art.42 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). Ustawodawca, biorąc pod uwagę represyjność postępowania dyscyplinarnego, uznał za prawidłowe i zasadne sięgnięcie do tych instytucji, o których mowa w Kodeksie postępowania karnego, stwarzających możliwość pełnego zabezpieczenia praw obwinionego. Celem regulacji z art. 275 ustawy o KAS nie jest nadanie postępowaniu dyscyplinarnemu cech postępowania karnego, ale zapewnienie obwinionemu funkcjonariuszowi praw i gwarancji służących zabezpieczeniu jej interesów w postępowaniu dyscyplinarnym. Odpowiednie stosowanie przepisów k.p.k. należy rozumieć jako stosowanie z uwzględnieniem cech właściwych materii uregulowanej w Dziale VII ustawy o KAS, normującym odpowiedzialność dyscyplinarną funkcjonariuszy celno-skarbowych. Oznacza to, że niektóre przepisy k.p.k. należy stosować wprost, inne z pewnymi modyfikacjami, a jeszcze inne nie będą miały w ogóle zastosowania. Organ dyscyplinarny stosujący w sprawie dyscyplinarnej przepisy Kodeksu postępowania karnego powinien więc za każdym razem badać, czy i w jaki sposób stosować te przepisy, aby ich zastosowanie było zgodne ze specyfiką postępowania dyscyplinarnego uregulowanego w ustawie o KAS. Jeśli chodzi o koszty biegłych powołanych przez organ dyscyplinarny czy koszty ekspertyz, to zgodnie z art. 273 ustawy o KAS, są one pokrywane przez budżet państwa, nie można więc do tych kosztów stosować przepisów Kodeksu postępowania karnego. Natomiast odpowiednie stosowanie przepisów Kodeksu postępowania karnego w zakresie pozostałych kosztów, niewymienionych w ustawie o KAS, w tym kosztów obrońcy z wyboru, wskazuje, że należy stosować reguły ogólne określone w k.p.k. Nie można podzielić argumentacji organu, że w postępowaniu dyscyplinarnym nie przysługuje funkcjonariuszowi zwrot kosztów, ponieważ zgodnie z art. 211 ust. 1 ustawy o KAS, funkcjonariuszowi przysługuje jedynie prawo żądania zwrotu kosztów obrony w postępowaniu karnym, jeżeli postępowanie karne wszczęte przeciwko niemu o przestępstwo popełnione w związku z wykonywaniem czynności służbowych zostanie zakończone prawomocnym orzeczeniem o umorzeniu postępowania wobec braku ustawowych znamion czynu zabronionego lub niepopełnienia przestępstwa albo wyrokiem uniewinniającym. Należy przede wszystkim zauważyć, że przepis art. 211 ustawy o KAS nie jest przepisem zawartym w Dziale VII ustawy, zatytułowanym "Odpowiedzialność dyscyplinarna", lecz w Rozdziale 5 Działu VI, zatytułowanym "Obowiązki i prawa funkcjonariuszy". Jest to zatem jedno z uprawnień funkcjonariusza, związanych z pełnioną służbą, które jednak nie wyłącza prawa żądania zwrotu kosztów obrony w postępowaniu dyscyplinarnym. Przepis art. 211 przyznaje funkcjonariuszowi roszczenie o zwrot kosztów, które funkcjonariusz poniósł w postępowaniu niezależnym od postępowania dyscyplinarnego. Przepis ten ma zatem inny przedmiot i zakres zastosowania. Argumentacja organu sprowadzająca się do twierdzenia, że skoro art. 211 ustawy o KAS zawiera regulację o kosztach obrony w postępowaniu karnym, to brak takiej regulacji przepisach dotyczących postępowania dyscyplinarnego oznacza niemożność określenia tych kosztów w postępowaniu dyscyplinarnym, nie jest trafna Niewątpliwie wnioskowanie per analogiam mogłoby uprawniać przyjęcie takiego poglądu. Jednakże poprzestanie tylko na porównaniu owych regulacji, w ocenie NSA nie jest wystarczające w procesie wykładni prawa omawianych przepisów. Odwołać się bowiem należy do wspominanych już podobieństw postępowania karnego i postępowania dyscyplinarnego względem funkcjonariuszy służby celno-skarbowej. Oba mają charakter punitywny, oba są inicjowane z urzędu i w interesie publicznym. Nie zatem ma podstaw aksjologicznych by różnicować sytuację prawną funkcjonariuszy w tych postępowaniach. Przysługujące funkcjonariuszowi prawo do obrony należy zatem rozumieć jako także prawo do zwrotu poniesionych kosztów prowadzonego postępowania dyscyplinarnego. Rację ma też Sąd I instancji twierdząc, że przeszkodą w orzekaniu o zwrocie kosztów ustanowienia obrońcy z wyboru, nie może być również brak przepisów określających, jak należy ustalać koszty postępowania dyscyplinarnego i w oparciu o jakie kryteria miarkować ich wysokość. Wprawdzie rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 z późn. zm.) nie stanowi bezpośrednio o kosztach postępowania dyscyplinarnego i nie określa stawek wynagrodzenia za prowadzenie spraw dyscyplinarnych, to ów brak nie może to być jednak barierą w dochodzeniu słusznych roszczeń. Zauważyć bowiem należy, że przepis § 20 tego rozporządzenia przewiduje, że wysokość stawek minimalnych w sprawach nieokreślonych w rozporządzeniu ustala się, przyjmując za podstawę stawkę w sprawach o najbardziej zbliżonym rodzaju. Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.