II SA/Sz 98/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Maria Mysiak,, Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska, Protokolant starszy sekretarz sądowy Alicja Poznańska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 czerwca 2019 r. sprawy ze sprzeciwu A. G. i M. G. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala sprzeciw. Decyzją wydaną w dniu [...] nr [...], na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257, ze zm.) dalej "k.p.a." i art. 48 ust. 1, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r., poz. 1202, ze zm.), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. (PINB) nakazał A. G. i M. G. rozbiórkę samowolnie wybudowanego domku holenderskiego (nr [...] – oznaczenie organu) na terenie [...] przy ul. [...] na działce nr [...] w obrębie ewidencyjnym J., gmina P.. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ powiatowy podał, że w trakcie postępowania wyjaśniającego w sprawie postawionych 9 domków holenderskich na działkach nr [...] i [...] przy ul. [...] w J., gmina P. ustalono, że strony nie posiadają żadnych wymaganych prawem dokumentów na postawienie domków typu holenderskiego (brak pozwolenia na budowę lub zgłoszenia). Nadto w toku kontroli stwierdzono, że domki te o wymiarach około 8,50 x 2,80 x 2,30 metra postawiono na działkach nr [...] i [...] w latach 2012-2014 oraz, że są one wyposażone w instalację wodno-kanalizacyjną i elektryczną; w kuchni znajduje się butla gazowa. Odległość od działek sąsiednich wynosi od 0,50 do 5,75 metra. Postanowieniem z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. nałożył na inwestorów obowiązek wykonania określonej dokumentacji w terminie do dnia 31 grudnia 2015 r., w celu doprowadzenia samowoli budowlanej do stanu zgodnego z prawem. Strony przedłożyły część dokumentacji w dniach 30 grudnia 2015 r. i 28 maja 2018 r. Podczas kontroli przeprowadzonej w dniu 26 czerwca 2018 r. stwierdzono, że stan faktyczny nie uległ zmianie, natomiast w trakcie kontroli z udziałem inwestorów i pełnomocnika w dniu 6 sierpnia 2018 r. ustalono, że na działce nr [...] na kostce typu polbruk, bloczkach betonowych oraz belkach drewnianych posadowiono domek typu holenderskiego ([...]) o wymiarach ok. 3,10 x 8,80 x 2,90 metra, w odległości ok. 5,20 metra od ogrodzenia (granicy). Pod obiektem widoczne są instalacje zewnętrzne (wodno-kanalizacyjna i elektryczna) oraz koła. W środku znajduje się salon z aneksem kuchennym, łazienka, WC oraz dwa pokoje, ponadto butla gazowa podłączona do kuchenki, grzejniki i kominek. Przy obiekcie jest taras z kostki brukowej z drewnianą balustradą wykonane na podstawie zgłoszenia z dnia 8 sierpnia 2014 r. W oparciu o przeprowadzone postępowanie wyjaśniające organ stwierdził, że działka przeznaczona jest pod zabudowę typu letniskowego, a lokalizacja obiektów rekreacji indywidualnej będzie zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego J., pod warunkiem spełnienia wszystkich ustaleń określonych w rozdziale II i III tej uchwały. W dalszej kolejności organ wskazał, że brak było podstaw do zawieszenia postępowania na wniosek strony z uwagi na toczące się postępowanie o ustalenie przebiegu granic, albowiem ma ono charakter czynności technicznej dokonywanej na zlecenie. Przeprowadzenia tej czynności nie dokonuje się w trybie administracyjnym. Organ uznał również, że przedmiotowy domek nie jest przyczepą campingową, ponieważ nie podlega rejestracji, badaniom technicznym oraz nie jest dopuszczony do ruchu. Domek holenderski zwolniony byłby z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę tylko w sytuacji, gdyby można byłoby go potraktować jako obiekt tymczasowy. W tym przypadku w obiekcie prowadzona jest działalność w postaci wynajmu dla wczasowiczów w okresie letnim. Nadto nie zostały spełnione warunki techniczne – odległość od działek sąsiednich oraz nie dopełniono obowiązku nałożonego postanowieniem z dnia [...]. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli A. G. i M. G., zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie: 1. przepisów prawa materialnego, tj. - art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 48 ust. 1 i art. 83 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, poprzez uznanie, że w sprawie możliwe jest rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji administracyjnej, a skoro wznowienie granic ma charakter czynności technicznej, to nie stanowi ono podstawy do zawieszenia przedmiotowego postępowania, podczas gdy zostało wszczęte postępowanie mające na celu m.in. ustalenie przebiegu granic działek, a która to kwestia jest istotna z punktu widzenia niniejszej sprawy, jako że sam organ w uzasadnieniu wydanej decyzji wskazał, że w sprawie nie zostały spełnione warunki techniczne – odległości od działek sąsiednich oraz na powyższym stwierdzeniu oparł swoją decyzję, - art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez uznanie, że w sprawie zasadne jest orzeczenie o nakazaniu stronie rozbiórki samowolnie wybudowanego domku holenderskiego, podczas gdy strona przedłożyła do akt sprawy opis techniczny zagospodarowania terenu wraz z kserokopią inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej, a także zaświadczenie Wójta Gminy P. o zgodności wybudowanych domków z ustalaniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a to jest przedłożyła wymaganą przez organ dokumentację, 2. przepisów proceduralnych, tj.: - art. 104 k.p.a. poprzez wydanie decyzji o nakazaniu rozbiórki domku typu holenderskiego, podczas gdy z uwagi na brak wyjaśnienia przez organ wszystkich przesłanek, zwłaszcza w zakresie odległości domku od granicy działki oraz mimo wskazania przez stronę, że zleciła wykonanie dokumentacji dotyczącej domków, której jednak dotychczas nie uzyskała, wydanie decyzji na tym etapie sprawy nie było jeszcze możliwe i organ winien prawidłowo wyjaśnić wszystkie okoliczności sprawy przed wydaniem decyzji, - art. 7 i 77 k.p.a. poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, błędną ocenę zebranych dowodów, podczas gdy organ władzy publicznej zobowiązany jest podjąć wszelkie czynności zmierzające do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny oraz słuszny interes obywateli, a w przedmiotowej sprawie strona przedłożyła częściowo wykonaną dokumentację wraz z zaświadczeniem oraz oświadczeniem, do których przedłożenia została zobowiązana. W oparciu o powyższe skarżący wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji z dnia [...] i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowalnego w S. (ZWINB) decyzją z dnia [...] nr [...] na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podał, że w dniu 8 sierpnia 2014 r. A. G. zgłosiła zamiar rozpoczęcia z dniem 9 września 2014 r. budowy powierzchni utwardzonej z kostki brukowej na podsypce piaskowo-cementowej pod przyczepy zarejestrowane, na kołach oraz obiektu małej architektury – drewnianego mostku (niezwiązanego z gruntem) i fontanny. Zgłoszenie nie obejmowało zlokalizowania dziewięciu domków holenderskich, które zostały postawione w latach 2012-2014 przez skarżących. Odwołując się do orzecznictwa organ wskazał, że domek holenderski jest tymczasowym obiektem budowlanym w rozumieniu art. 3 pkt 5 ustawy Prawo budowlane, a najbardziej adekwatnym do niego pojęciem jest "barakowóz" mieszczący się w definicji tymczasowego obiektu budowlanego. Z ustaleń Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego wynika, że przedmiotowe obiekty zostały umieszczone na bloczkach betonowych, są wydzielone z przestrzeni za pomocą ścian, podłóg oraz dachów, posiadają pokoje, aneksy kuchenne, łazienki, WC, są podłączone i wyposażone w instalacje wodno-kanalizacyjne i elektryczne, a ponadto nie posiadają rejestracji, co oznacza, że wykorzystanie w innych celach niż jako tymczasowe obiekty budowlane nie znajduje oparcia w materiale dowodowym i nie zostało przez skarżących wykazane. Przedmiotowe obiekty budowlane ustawione są w sposób zorganizowany, na powierzchniach utwardzonych kostkę betonową i towarzyszą im obiekty małej architektury, tarasy, oczko wodne, oraz ozdobna zieleń, tworzące łącznie [...] zorganizowane w celach rekreacyjno-wypoczynkowych, typowych dla miejscowości nadmorskich. Opisane domki nie stanowią przyczep, zdefiniowanych w art. 2 pkt 50 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym jako pojazd bez silnika, przystosowany do łączenia go z innym pojazdem, a potencjalna możliwość przemieszczania ich po drogach publicznych nie jest zasadniczą funkcją, lecz służy jedynie temu, aby usytuować je w określonym miejscu. W ocenie organu powyższe jednoznacznie wskazuje, że sporne domki holenderskie są tymczasowymi obiektami budowlanymi. Przywołując treść art. 29 ust. 1 pkt 12 i art. 30 ust. 1 Prawa budowlanego w brzmieniu sprzed dnia 28 czerwca 2015 r. organ odwoławczy wskazał, że zwolnione z obowiązku zgłoszenia były tylko te obiekty budowlane, które zostały skutecznie zgłoszone. W związku z brakiem zgłoszenia, ustawienie tymczasowych obiektów budowlanych wymagało uzyskania pozwolenia na budowę, stosownie do art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego. W konsekwencji, zdaniem organu, zastosowanie w sprawie ma art. 48 Prawa budowlanego. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego miał zatem podstawy faktyczne i prawne do wszczęcia postępowania w trybie art. 48 ustawy Prawo budowalne w sprawie posadowienia spornego domku holenderskiego, bez wymaganego pozwolenia na budowę, jednakże w toku tego postępowania doszło do uchybień proceduralnych, mających istotny wpływ na rozstrzygnięcie. W jego ocenie, sentencja decyzji nie określa precyzyjnie domku, którego dotyczy nakaz rozbiórki, przez co identyfikacja konkretnego domku wymaga znajomości akt sprawy. Tymczasem decyzja administracyjna powinna stanowić samoistny dokument, mogący funkcjonować bez znajomości akt sprawy, jednoznacznie wskazujący zakres i przedmiot nałożonego obowiązku rozbiórki. Ponadto, z uwagi na fakt, że początkowo postępowanie było prowadzone w sprawie wszystkich domków, protokoły z kolejnych oględzin zawierają głównie ustalenia dotyczące całości inwestycji, a niektóre informacje w nich zawarte są ze sobą sprzeczne (np. w zakresie wymiarów domków). Jedynych szczegółowych pomiarów i ustaleń z kontroli przeprowadzonej w dniu 6 sierpnia 2018 r. nie sposób przypisać do konkretnych obiektów. Również zdjęcia załączone do protokołów nie zostały opisane, co wskazuje na konieczność uzupełnienia materiału dowodowego. Zdaniem organu odwoławczego, PINB w S. wydając ponownie decyzję, winien jednoznacznie określić, którego z dziewięciu domków holenderskich ona dotyczy, poprzez dokładne określenie jego lokalizacji, odległości od granicy z sąsiednią działką i wymiarów zewnętrznych, bądź poprzez dołączenie do każdego egzemplarza decyzji załącznika w formie graficznej, stanowiącego jej integralną część z oznaczeniem przedmiotu postępowania (w takiej sytuacji, informacja, że załącznik stanowi integralną część decyzji, powinna zostać zawarta w sentencji decyzji). Natomiast w przypadku dobudowanych pomieszczeń wskazać, czy zostały włączone do danego postępowania, czy też stanowią przedmiot odrębnego rozstrzygnięcia. ZWINB zaznaczył także, że niedopuszczalne jest rozstrzygnięcie w przedmiocie wniosku o zawieszenie postępowania w decyzji, której podstawę prawną stanowi art. 48 ust. 1 Prawa budowalnego. Rozstrzygnięcie powinno przybrać formę odrębnego postanowienia. Dopiero po wydaniu postanowienia w przedmiocie zawieszenia postanowienia, możliwe będzie wydanie decyzji merytorycznej (w przypadku zawieszenia – po podjęciu postępowania). Prawidłowo natomiast organ powiatowy podjął działania zmierzające do zalegalizowania rzeczonego domku na działce nr [...]. Sam fakt niespełnienia w wyznaczonym terminie nałożonych obowiązków stanowił wystarczającą podstawę do wydania nakazu rozbiórki obiektu w oparciu o przepis art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego. Przy czym bez znaczenia pozostaje kwestia odległości obiektu od granicy z sąsiednią działką, ponieważ domek holenderski nie jest budynkiem w rozumieniu art. 3 pkt 2 prawa budowlanego, co oznacza, że nie mają do niego zastosowania przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W ocenie organu lokalizacja domku holenderskiego może być natomiast sprzeczna z zapisami uchwały nr [...] Rady Gminy P. z dnia [...] r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu [...] (Dz. Urz. Woj. Zachodniopomorskiego z [...]), w szczególności dotyczącymi ustalenia nieprzekraczalnych linii zabudowy. W zaświadczeniu z dnia 28 lutego 2018 r. Wójt Gminy P. stwierdził jedynie, że funkcja obiektów jest zgodna z przeznaczeniem obiektu pod zabudowę typu letniskowego, natomiast ich lokalizacja dopiero będzie ewentualnie zgodna z planem miejscowym po spełnieniu wszystkich zawartych w nim ustaleń. Stwierdzenie ewentualnej niezgodności budowy z ustaleniami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego (co organ pierwszej instancji powinien przeanalizować ponownie rozpoznając sprawę), w ogóle wyklucza możliwość zastosowania art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego i nakłada na organy obowiązek zastosowania art. 48 ust. 1 tej ustawy. Od powyższej decyzji A. G. i M. G. wnieśli sprzeciw zarzucając organowi drugiej instancji naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. poprzez niezasadne w okolicznościach sprawy przyjęcie, że jedyne powody uchylenia decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania temu organowi, to brak precyzyjnego określenia przedmiotu decyzji oraz brak rozpatrzenia żądania o zawieszenie postępowania, a także poprzez brak precyzyjnego wskazania organowi I instancji, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozparzeniu sprawy, zwłaszcza w zakresie podstaw do zawieszenia postępowania do zakończenia wszczętego postępowania rozgraniczającego działki oraz brak precyzyjnego wskazania, jakie przepisy zostały przez organ I instancji naruszone, co skutkowało uchyleniem sprawy do ponownego rozpoznania, co w konsekwencji doprowadziło do braku prawidłowego uzasadnienia podstaw do zastosowania w sprawie art. 138 § 2 k.p.a. Z uwagi na powyższe skarżący wnieśli o uchylenie w całości decyzji objętej sprzeciwem oraz poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...]., a następnie umorzenie postępowania, a także zasądzenie od organu na rzecz strony zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu sprzeciwu skarżący wskazali, że zaskarżona decyzja narusza art. 138 § 2 k.p.a., albowiem powołany przepis wymaga, aby organ w uzasadnieniu decyzji wskazał, jakie przepisy zostały naruszone i jaki wpływ to naruszenie miało na treść wydanej decyzji. Tymczasem z analizy uzasadnienia decyzji wynika, że organ nie wskazał, które przepisy zostały naruszone. Samo orzeczenie przez organ odwoławczy zgodnie z żądaniem decyzji przy błędnym uzasadnieniu decyzji oraz błędnym wskazaniu wytycznych co do ponownego rozpatrzenia sprawy nie jest dla strony korzystne i wymagało wniesienia sprzeciwu. W ocenie skarżących organ nie rozpoznał zarzutów podniesionych w odwołaniu, a także nie dał wskazówek, w jaki sposób organ winien ustosunkować się do wniosku o zawieszenie postępowania. Konieczność zawieszenia postępowania do czasu ponownego ustalenia granic jest okolicznością niezbędną do wydania prawidłowo merytorycznej decyzji. Organ zaniechał również analizy przedwczesności wydanej decyzji w kontekście przedstawienia przez stronę większości wymaganych dokumentów celem legalizacji samowolnie wybudowanego domku typu holenderskiego, a także faktu braku zawinienia strony w nieprzedstawieniu projektu, które to z winy wykonawcy projektu nie zostało wykonane. W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 2107) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei przepis art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stanowi, że od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Według art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 1 zd. 1. p.p.s.a.), zaś w przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.). Powyższe przepisy wprost wskazują, że podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw od decyzji jest przede wszystkim ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Kontrola zgodności z prawem decyzji objętej sprzeciwem oznacza zatem konieczność dokonania przez sąd oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ odwoławczy w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Dokonując kontroli takiego rozstrzygnięcia sąd nie odnosi się zatem do meritum sprawy oraz innych ewentualnych naruszeń prawa procesowego. Na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przesłanki podjęcia decyzji kasacyjnej wynikają wprost z cytowanego wyżej przepisu, a należą do nich: stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja organu I instancji wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksu (lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych) oraz uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Tym samym, organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ pierwszej instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1386/15). W sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje zatem wydanie decyzji kasacyjnej w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające pierwszej instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 k.p.a. Dokonując oceny przyczyn wydania przez Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, zaskarżonej sprzeciwem decyzji kasacyjnej, Sąd stwierdził, że w niniejszej sprawie zaistniały przesłanki do podjęcia rozstrzygnięcia na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Sad podziela stanowisko organu odwoławczego, że powiatowy organ nadzoru budowlanego przeprowadził postępowanie w niniejszej sprawie z uchybieniami proceduralnymi, mającymi istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Jak słusznie zauważył ZWINB, domek holenderski, którego dotyczy orzeczony decyzją z dnia [...]. nakaz rozbiórki nie został precyzyjnie wskazany w sentencji zaskarżonej decyzji, co powoduje, że jego identyfikacja w oparciu o samą decyzję jest niemożliwa. Także w uzasadnieniu tej decyzji brak jest dostatecznych danych umożliwiających ustalenie położenia domku. Odwoływanie się do numeru domku ze wskazaniem, że leży w odległości ok. 5,20 m od ogrodzenia (granicy) bez określenia, o którą część ogrodzenia chodzi, z pewnością nie jest wystarczające dla jego zlokalizowania. Rozstrzygnięcie nie wskazuje zatem należycie zakresu i przedmiotu nałożonego obowiązku. Samo wadliwe sformułowanie sentencji decyzji, co wymaga podkreślenia, nie może stanowić samodzielnej przesłanki do uchylenia zaskarżonej decyzji, o ile jej rekonstrukcja jest możliwa na podstawie akt postępowania administracyjnego. Jak bowiem wskazano powyżej dla możliwości wydania decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. konieczne jest wykazanie organowi I instancji nie tylko naruszenia przepisów postępowania, ale również, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W niniejszej sprawie zgromadzony materiał dowodowy nie pozwalał jednak na ustalenie, którego domku dotyczy decyzja organu pierwszej instancji. Organ drugiej instancji zasadnie wskazał, że postępowanie administracyjne toczyło się początkowo w sprawie dziewięciu domków holenderskich, a dokonane ustalenia zawierają ustalenia dotyczące całości inwestycji, przy czym niektóre z nich są sprzeczne (np. w zakresie wymiarów domków). Szczegółowy protokół z dnia 6 sierpnia 2018 r. nie pozwala na przypisanie określonych obiektów do dokonanych w nim ustaleń. Nie ulega więc wątpliwości, że organ nie tylko wadliwie sformułował sentencję decyzji, czym naruszył art. 107 § 1 k.p.a., ale także dopuścił się uchybienia proceduralnego w postaci naruszenia art. 77 § 1 k.p.a., polegającego na naruszeniu obowiązku zgromadzenia i rozpatrzenia całokształtu materiału dowodowego. Wprawdzie organ drugiej instancji ma obowiązek prowadzić własne postępowanie dowodowe, niemniej nie może zastępować organu pierwszej instancji. Przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego nie może godzić w zasadę dwuinstancyjności. Jeżeli jego zakres wskazuje, że organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające odnośnie do kwestii mogących mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji, przyjęcie koncepcji, że organ odwoławczy jest władny wydać decyzję rozstrzygającą sprawę co do jej istoty, będzie prowadzić do sytuacji, w której sprawa byłaby rozstrzygana de facto w jednej instancji. W okolicznościach niniejszej sprawy uchybienia w zakresie postępowania dowodowego są na tyle istotne, że w istocie uniemożliwiają ustalenie, którego obiektu dotyczy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Tym samym niedopuszczalne, a nawet niemożliwe byłoby rozstrzygnięcie merytorycznie w tym przedmiocie przez organ drugiej instancji. Podsumowując powyższe rozważania Sad stwierdził, że organ pierwszej instancji wydał decyzję z naruszeniem przepisów prawa, tj. art. 77 § 1 k.p.a., a nadto konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Już powyższa okoliczność stanowiła samoistną podstawę uchylenia zaskarżonej decyzji. Tym samym zasadnie organ drugiej instancji zobowiązał Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. do wydania decyzji, która określać będzie precyzyjnie obiekt, którego rozstrzygniecie dotyczy poprzez określenie jego lokalizacji lub dołączenie załącznika w formie graficznej. Organ winien również dokonać stosownych wyjaśnień w tym przedmiocie. Drugą podstawę uchylenia zaskarżonej decyzji stanowiło nierozpoznanie wniosku o zawieszenie postępowania. Nie ulega wątpliwości, że rozstrzygnięcie w przedmiocie wniosku o zawieszenie postępowania winno przybrać formę postanowienia (art. 123 § 1 k.p.a.). W okolicznościach niniejszej sprawy organ pierwszej instancji w ogóle nie rozstrzygnął o wniosku skarżących. O ile odniósł się do tej kwestii w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, o tyle jego stanowisko w tym przedmiocie nie przybrało formy postanowienia. Tym samym strona nie miała możliwości zaskarżenia rozstrzygnięcia postanowienia w przedmiocie zawieszenia postępowania, albowiem takie rozstrzygniecie nie zapadło. Z tych względów zasadnie organ drugiej instancji ograniczył się do polecenia organowi pierwszej instancji rozpoznania tego wniosku. Skoro bowiem wniosek nie został w ogóle rozpoznany, organ odwoławczy nie mógł poddać takiego rozstrzygnięcia kontroli, a tym samym wydać szczegółowych poleceń co do sposobu jego załatwienia, mimo że zarzut taki stawiają skarżący organowi drugiej instancji. Taka sytuacja pozbawiałaby stronę dwuinstancyjności postępowania. Zaznaczyć przy tym należy, że niezależnie od tego, jakie rozstrzygnięcie zapadłoby w przedmiocie wniosku o zawieszenie postępowania, strona ma możliwość zaskarżenia takiego postanowienia albo w formie zażalenia (w przypadku zawieszenia postępowania – art. 101 § 3 k.p.a.) albo w formie odwołania od decyzji (w przypadku odmowy zawieszenia postępowania – art. 142 k.p.a.). Brak wydania jakiegokolwiek rozstrzygnięcia powoduje brak substratu zaskarżenia, a tym samym uniemożliwia stronie ochronę jej praw. Z tych względów uznać należało, że organ pierwszej instancji dopuścił się naruszenia art. 123 § 1 k.p.a., a wydanie decyzji pomimo nierozpoznania wniosku o zawieszenie postępowania było przedwczesne. Organ pierwszej instancji obowiązany będzie do dokonania odpowiednich wyjaśnień i wydania stosownego rozstrzygnięcia w przedmiocie wniosku skarżących. Sąd nie podzielił zarzutu skarżących, że zaskarżona sprzeciwem decyzja winna zostać uchylona z tego względu, że organ nie wskazał, jakie przepisy naruszył organ pierwszej instancji. Co prawda zgodzić należy się ze stronami, że Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie wskazał precyzyjnie, jakie przepisy postępowania naruszył Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S., niemniej z opisu stwierdzonych uchybień jednoznacznie odczytać można, że doszło do naruszenia art. 77 § 1 k.p.a., 107 § 1 k.p.a. oraz art. 123 § 1 k.p.a. Tym samym takie uchybienie nie mogło skutkować uwzględnieniem sprzeciwu. W rozpoznawanej sprawie Sąd nie ma możliwości odniesienia się do zarzutu zaniechania przez organ analizy przedwczesności wydanej decyzji w kontekście przedstawienia przez stronę większości wymaganych dokumentów celem legalizacji samowolnie wybudowanego domku typu holenderskiego, a także faktu braku zawinienia strony w nieprzedstawieniu projektu, które to z winy wykonawcy projektu nie zostało wykonane. Podstawę uchylenia zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji stanowiła okoliczność wydania decyzji wadliwej, niewskazującej precyzyjnie jej przedmiotu, której, z uwagi na uchybienia dowodowe, nie mógł zmienić organ drugiej instancji, a także nierozpoznanie wniosku o zawieszenie postępowania. Do chwili usunięcia powyższych uchybień, w szczególności do momentu jednoznacznego ustalenia przedmiotu postępowania, nie ma możliwości oceny merytorycznej rozstrzygnięcia. Ocena skutków uchybienia przez stronę terminowi do przedłożenia dokumentów celem zalegalizowania budowy domku holenderskiego będzie możliwa dopiero, w sytuacji, gdy zostanie prawidłowo przeprowadzone postępowanie administracyjne, tj. organ ustali precyzyjnie, jakiego obiektu dotyczy postępowanie i rozpozna wniosek formalny stron, w następstwie czego zostanie wydana decyzja administracyjna. W trybie rozpoznania sprzeciwu od decyzji administracyjnej Sąd nie jest uprawniony do merytorycznej oceny rozstrzygnięcia, na co wskazywano na wstępie. Konkludując Sąd uznał, że powyższe ustalenia wskazują, iż konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy wykracza poza kompetencję organu odwoławczego, gdyż zachodzi potrzeba wyjaśnienia sprawy pod kątem okoliczności wskazanych szczegółowo w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wobec tego, że spełnione zostały wymogi do wydania decyzji kasacyjnej, zaś zarzuty podniesione w sprzeciwie dotyczące naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. nie zasługują na uwzględnienie, Sąd oddalił sprzeciw stosownie do art. 151a § 2 p.p.s.a.