II OSK 233/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Bąkowski sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Ewa Dubiel po rozpoznaniu w dniu 2 lutego 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 czerwca 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 2300/18 w sprawie ze skargi M. M. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia 24 października 2018 r. nr EA-b-1527/863/18 w przedmiocie odmowy przesłania kopii akt postępowania administracyjnego w sprawie cofnięcia pozwolenia na broń palną myśliwską 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od M. M. na rzecz Komendanta Głównego Policji kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 7 czerwca 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 2300/18 oddalił skargę M. M. (dalej skarżący) na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia 24 października 2018 r. nr EA-b-1527/863/18 w przedmiocie odmowy przesłania kopii akt postępowania administracyjnego w sprawie cofnięcia pozwolenia na broń palną myśliwską. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Skarżący wystąpił do KGP o sporządzenie kserokopii całych akt postępowania administracyjnego w sprawie cofnięcia skarżącemu pozwolenia na posiadanie broni palnej myśliwskiej i doręczenie ich na adres kancelarii pełnomocnika. W odpowiedzi na wniosek organ wyjaśnił, że art. 73 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257, ze zm.; dalej jako k.p.a.) nie przewiduje możliwości sporządzenia i przesłania kopii akt stronie postępowania bez ich uwierzytelnienia. W piśmie z dnia 7 września 2018 r. skarżący podtrzymał swoje żądanie, wskazując, że w przypadku gdyby przygotowanie kopii całych akt stanowiło dla organu zbyt duże obciążenie, to KGP może pominąć pisma i dokumenty złożone przez niego w toku postępowania oraz te które zostały mu doręczone. Postanowieniem z dnia 27 września 2018 r., nr EA-b-1385/863/18 organ odmówił skarżącemu przesłania kopii akt postępowania administracyjnego w sprawie cofnięcia mu pozwolenia na broń palną myśliwską. Skarżący złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ww. postanowieniem. We wniosku powołał się na szereg wyroków sądów administracyjnych, z których - według skarżącego - wynika obowiązek organu wykonywania kserokopii akt i dostarczania ich za zwrotem związanych z tym kosztów. Następnie postanowieniem z dnia 24 października 2018 r. KGP na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144, art. 123 § 1 oraz art. 268a k.p.a., utrzymał w mocy swoje postanowienie z dnia 27 września 2018 r. nr EA-b-1385/863/18 o odmowie przesłania kopii akt postępowania administracyjnego w sprawie skarżącemu pozwolenia na broń palną myśliwską. W uzasadnieniu postanowienia organ II instancji zaznaczył, że art. 73 § 1 k.p.a. jednoznacznie powierza stronie wykonywanie (w siedzibie organu) wymienionych w nim czynności. Organ administracji publicznej - w ramach umożliwienia realizacji prawa wskazanego w ww. przepisie - powinien umożliwić stronie uzyskanie kopii akt, np. poprzez skorzystanie z odpowiedniego punktu usługowego funkcjonującego w jego siedzibie, zaś strona powinna liczyć się z obowiązkiem zwrotu kosztów związanych ze sporządzeniem kopii na jej własny użytek. Zdaniem organu odwoławczego żaden przepis k.p.a. nie uprawnia, ani nie zobowiązuje organu administracji do kserowania akt sprawy i przesyłania wykonanych kserokopii stronie. Organ wskazał na stanowisko NSA, zgodnie z którym odstępstwo od tej zasady przewidziane jest tylko w szczególnych i wyjątkowych sytuacjach, tj. ze względu na stan zdrowia, ograniczone możliwości finansowe i związane z tym trudności w dotarciu do siedziby, jednak takich okoliczności skarżący nie przedstawił. Skargę na to postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł skarżący, kwestionując zasadność jego wydania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w zaskarżonym wyroku na wstępie wskazał, że organ co do zasady nie jest zobowiązany do sporządzania i dostarczania stronie, na jej żądanie, kopii całości akt administracyjnych wytworzonych w danej sprawie administracyjnej. Sąd wojewódzki stwierdził, że akta administracyjne sprawy dotyczącej cofnięcia pozwolenia na broń palną myśliwską znajdują się w jednym segregatorze łącznie z aktami innych trzech spraw skarżącego (w tym sprawy związanej z odmową wykonania kserokopii ww. akt). Zdaniem Sądu, zarówno profesjonalny pełnomocnik z wyboru skarżącego, jak i sam skarżący mógł zapoznać się z aktami administracyjnymi w siedzibie organu i tam wykonać z nich kserokopie. Jednocześnie Sąd nie miał wątpliwości co do tego, że po stronie skarżącego nie zaistniała żadna przeszkoda w postaci złego stanu zdrowia, ograniczonych możliwości finansowych czy trudności w dotarciu do siedziby organu. Sąd wojewódzki wskazał również, że pełnomocnik skarżącego wystąpił z nieprecyzyjnym wnioskiem, bowiem zażądał od KGP sporządzenia i wysłania na adres jego kancelarii adwokackiej kserokopii całości akt postępowania w sprawie cofnięcia skarżącemu pozwolenia na broń palną myśliwską "w celu zajęcia stanowiska w sprawie i złożenia ewentualnych dalszych wniosków dowodowych". Tak sformułowany wniosek zawiera dodatkowy wymóg "wyselekcjonowania" przez organ dla strony tych dokumentów, które będą dla niej przydatne w celu podjęcia ewentualnych dalszych czynności w sprawie. Nie budzi wątpliwości Sądu, że to strona skarżąca powinna dokładnie wskazać organowi, z których konkretnie dokumentów domaga się sporządzenia kserokopii. Ani skarżący, ani tym bardziej jego profesjonalny pełnomocnik nie może obarczać organu obowiązkiem wykonania kserokopii całości akt administracyjnych, bądź wybrania istotnych z punktu widzenia strony dokumentów. W konkluzji Sąd uznał, że żądanie wykonania nieuwierzytelnionych kopii całości akt administracyjnych i doręczenie ich stronie, bez dokonania jakiejkolwiek selekcji wagi poszczególnych kart akt, wykracza poza uprawnienie strony wynikające z art. 73 § 1 k.p.a. Sąd zwrócił uwagę, że art. 73 § 1 k.p.a. przewiduje sporządzanie kopii z akt, a nie kopii akt, co nie jest bez znaczenia, biorąc pod uwagę rozmiar i objętość akt administracyjnych oraz znaczenie i wagę poszczególnych kart akt, w których znajdują się m.in. zwrotne potwierdzenia odbioru, a także dokumenty dotyczące innych spraw administracyjnych skarżącego. Respektując stanowisko wyrażone w uchwale NSA z dnia 18 października 2018 r., sygn. akt I OPS 1/18, w okolicznościach przedmiotowej sprawy Sąd wojewódzki stwierdził, że brak było podstaw, aby kwestionować legalność zaskarżonego postanowienia. Sąd zgodził się z KGP, że kopiowanie akt na każde żądanie stron bądź ich pełnomocników doprowadziłoby do dysfunkcji pracy organu administracji publicznej. Zdaniem Sądu w kontekście zarzutu naruszenia art. 73 § 1 i 2 k.p.a. przywołane w skardze liczne wyroki sądów administracyjnych nie potwierdzają obowiązku organu wykonania kserokopii całości akt sprawy na żądanie strony, lecz jedynie potwierdzają prawo strony do sporządzania kserokopii poszczególnych dokumentów z tych akt, co zawiera się w prawie strony do wglądu w akta sprawy, wykonywania odpisów i kopii. W kwestii zarzutu naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. Sąd uznał, że z akt administracyjnych sprawy dotyczącej cofnięcia skarżącemu pozwolenia na broń palną myśliwską wynika, iż skarżący wniósł w ustawowym terminie odwołanie od decyzji organu I instancji, jak również zgłaszał liczne wnioski dowodowe, które organ załatwiał w formie procesowej. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący zaskarżając to orzeczenie w całości. Sądowi I instancji zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi mimo rażącego naruszenia przez organ przepisów art. 73 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. i art. 10 § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, że strona nie może żądać sporządzenia przez organ i wydania nieuwierzytelnionych kopii akt sprawy administracyjnej, a jedynie uwierzytelnionych odpisów z tych akt, podczas gdy prawidłowa wykładnia tych przepisów dokonana zgodnie z regułami systemowymi i pozostająca w zgodzie z art. 2 Konstytucji RP prowadzi do wniosku odmiennego. W oparciu o powyższe wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, uchylenie postanowienia z dnia 24 października 2018 r. oraz poprzedzającego go postanowienia z dnia 27 września 2018 r. w przedmiocie odmowy wykonania i przesłania kopii akt postępowania administracyjnego w sprawie cofnięcia pozwolenia na broń palną myśliwską, zasądzenie od Komendanta Głównego Policji na rzecz skarżącego kosztów postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie oraz Naczelnym Sądem Administracyjnym według norm przepisanych. Ponadto wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną KGP wniósł o jej oddalenie w całości, rozpoznanie sprawy na rozprawie, zasądzenie od skarżącego kosztów zastępstwa procesowego stosownie do obowiązujących w tym zakresie norm. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Przepis art. 183 § 1 p.p.s.a. stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 - 6 p.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej. Na wstępie stwierdzić należy, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu. Zgodnie z art. 73 § 1 k.p.a. strona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. Prawo to przysługuje również po zakończeniu postępowania. W niniejszej sprawie, skarżący kasacyjnie wystąpił do organu o wydanie nieuwierzytelnionej kopii akt sprawy dotyczącej cofnięcia pozwolenia na broń palną myśliwską, motywując to tym, że uprawnienie takie wynika z art. 73 § 1 i 2 k.p.a. Jak słusznie wskazał Sąd wojewódzki, już z samej treści art. 73 § 1 k.p.a. wynika, że uprawnienie w nim sformułowane skierowane jest do strony i to od jej aktywności (wgląd w akta, sporządzanie notatek etc.) uzależnione jest skorzystanie z niego. Potwierdza to też § 1a tego przepisu, zgodnie z którym czynności określone w § 1 są dokonywane w lokalu organu administracji publicznej w obecności pracownika tego organu. Co więcej, przepis ten wskazuje na możliwość sporządzenia kopii z akt, a nie kopii akt (całych), o co wnosił skarżący kasacyjnie. W związku z powyższym, art. 73 § 1 k.p.a. nie nakłada na organ bezwzględnego obowiązku sporządzenia i dostarczenia stronie postępowania, na jej żądanie, kopii całości akt administracyjnych danej sprawy. Mówi on przede wszystkim o dostępie do akt, gwarantując uprawnienie wynikające z art. 51 ust. 3 Konstytucji RP. Sądowi orzekającemu w niniejszej sprawie znana jest uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego, wydana w składzie siedmiu sędziów tego sądu, z dnia 8 października 2018 r., sygn. akt I OPS 1/18, ONSAiWSA 2019/1/1, powołana także w skardze kasacyjnej, zgodnie z którą w ramach udostępnienia akt stronie na podstawie art. 73 § 1 k.p.a. mieści się sporządzenie przez organ, w sposób wynikający z jego możliwości technicznych i organizacyjnych, na wniosek strony, kopii dokumentacji zgromadzonej w aktach sprawy. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela przedstawiony w niej pogląd. Jednak podkreślić należy, że sporządzenie na wniosek strony kopii dokumentacji ww. uchwała uzależnia od "możliwości technicznych i organizacyjnych" organu. Trudno za mieszczące się w tym zakresie uznać sporządzanie przez organ kopii kompletnych akt sprawy administracyjnej, jak w niniejszej sprawie. Ponadto, za Sądem wojewódzkim przypomnieć należy, że strona z uprawnienia z art. 73 k.p.a. może skorzystać nie tylko osobiście, ale też poprzez pełnomocnika, którego ustanowił w sprawie. Należy zauważyć, że także NSA w powołanej uchwale przyjął, iż dokonując systemowej wykładni art. 73 § 1 i 2 k.p.a. należało rozszerzyć zakres uprawnień strony, tak aby w razie uzasadnionej potrzeby mogła żądać od organu sporządzenia kopii dokumentów z akt sprawy, a nie jak sugeruje skarżący kasacyjnie całych akt sprawy, w każdym przypadku. Oczywiście odmowa wydania kopii z akt sprawy może być też usprawiedliwiona w sytuacji, gdy strona w sposób oczywisty i świadomy nadużywa prawa wynikającego z art. 73 § 1 k.p.a. Takie rozumienie art. 73 § 1 k.p.a. nie oznacza zatem bezwzględnego związania organu żądaniem strony o wydanie kserokopii dokumentów z akt sprawy, lecz wprowadza ograniczenia mające wykluczyć nieuzasadnioną odmowę załatwienia wniosku w tym przedmiocie. W sentencji uchwały zawarto quasi-ogranicznik działania organu polegającego na sporządzeniu przez organ kopii "dokumentacji zgromadzonej w aktach sprawy", sprowadzający się do wskazania granic obowiązku organu – jego "możliwości technicznych i organizacyjnych". W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosek pełnomocnika skarżącego kasacyjnie o sporządzenie kopii akt sprawy nie realizował uzasadnionej potrzeby strony, a jego wykonanie stanowiłoby znaczny wysiłek organizacyjny i mogłoby wpłynąć na prawidłowe funkcjonowanie organu, do którego taki wniosek skierował. Z kolei odmowa sporządzenia kopii akt sprawy nie ograniczyła w żaden sposób prawa strony do sądu oraz nie pozbawiła możliwości dochodzenia swoich praw. Z powyższych względów, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego orzekając na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.