II SAB/Sz 42/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Kowalewska, Sędziowie Sędzia WSA Kazimierz Maczewski, Sędzia WSA Anna Sokołowska (spr.), , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 11 kwietnia 2018 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi S. "S." w W. na bezczynność Dziekana Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę. Stowarzyszenie Sieć Obywatelska [...] Polska z siedzibą w W. (dalej jako: "Stowarzyszenie", "strona skarżąca") w dniu 7 listopada 2017 r. wniosło za pośrednictwem poczty elektronicznej wniosek do Dziekana Wydziału (dalej: "Dziekan", "organ") o udostępnienie informacji w postaci: "skanu protokołu z ostatniego posiedzenia Rady Wydziału wraz ze wszystkimi załącznikami". W odniesieniu do powyższego wniosku pismem z dnia 13 listopada 2017 r., Dziekan poinformował wnioskodawcę, że ostatnie posiedzenie Rady Wydziału odbyło się w dniu 6 października 2017 r. a protokół obrad nie został jeszcze przyjęty przez Radę Wydziału. W piśmie wyjaśniono, że w związku z treścią § 53 ust. 4 uchwały Nr 43/2017 Senatu Uniwersytetu [...] z dnia 31 maja 2017 r. - Statut Uniwersytetu [...] oraz z § 4 ust. 1 pkt 1 oraz § 21 ust 1 załącznika nr 5 do niniejszego Statutu, protokół posiedzeń Rady Wydziału WPiA US - który ma charakter pisemny - stanowi informację publiczną podlegającą udostępnieniu dopiero po zatwierdzeniu go przez Radę Wydziału i podpisaniu przez przewodniczącego posiedzenia Rady Wydziału oraz protokolanta. Zaznaczono, że powyższe stanowisko znajduje odzwierciedlenie w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok NSA z dnia 17 maja 2012 r., OSK 356/12 oraz wyrok WSA w Olsztynie z dnia 16 grudnia 2014 r., II SAB/O1 157/14, dostępne na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Następnie wskazano, że protokół z posiedzenia Rady Wydziału z dnia 6 października 2017 r., na dzień sporządzenia odpowiedzi nie został zatwierdzony, a sporządzony został jedynie wstępny projekt protokołu, który zostanie przedstawiony do zatwierdzenia na najbliższym posiedzeniu Rady Wydziału. Poinformowano przy tym, że wskazany projekt protokołu nie stanowił informacji publicznej, która może podlegać udostępnieniu w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Podkreślono jednocześnie, że przewidywany termin najbliższego posiedzenia Rady Wydziału i zatwierdzenia protokołu z posiedzenia z dnia 6 października 2017 r. to dzień 17 listopada 2017 r. i po przyjęciu protokołu przez Radę Wydziału Prawa i Administracji zostanie on niezwłocznie przesłany we wnioskowanej formie. Protokół wraz z załącznikami w wersji zanonimizowanej został przesłany Stowarzyszeniu w dniu 20 listopada 2017 r. Pismem z dnia 22 listopada 2017 r., przesłanym na adres poczty elektronicznej, Stowarzyszenie zwróciło się do organu z następującym żądaniem: "W zakresie wyłączonym z jawności wnosimy o wydanie i doręczenie na adres ul. [...], [...] decyzji odmownej udostępnienia informacji publicznej w terminie do 27 listopada 2017 r.". Pismem z 30 listopada 2017 r. Dziekan skierował do Stowarzyszenia odpowiedź, w której wskazał, powołując się na stanowisko sądów administracyjnych, że w kwestii ograniczenia informacji poprzez anonimizację udostępnianych dokumentów w zakresie obejmującym dane osobowe z zestawienia dwóch wartości, tj. zasady jawności informacji publicznych oraz obowiązku ochrony prywatności, tajemnic przedsiębiorcy i danych osobowych osób fizycznych, można wyprowadzić wniosek, że możliwe jest udostępnianie informacji publicznej w sposób nie naruszający wskazanych dóbr chronionych. Dziekan wyjaśnił jednocześnie, że w takim wypadku nie zachodzi jednak potrzeba wydawania oddzielnej decyzji na podstawie art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej, ponieważ przepis ten może mieć zastosowanie tylko w wypadku odmowy udostępnienia informacji, a nie w przypadku jej udzielenia z zachowaniem zasady ochrony dóbr chronionych. Stowarzyszenie wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na bezczynność Dziekana w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, zarzucając naruszenie art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. 2016 poz. 1764 ze zm., dalej jako: "u.d.i.p.") w zakresie w jakim odmowa udostępnienia informacji publicznej przez organ władzy publicznej następuje w drodze decyzji, poprzez niewydanie decyzji administracyjnej. Strona skarżąca wniosła o: - zobowiązanie Dziekana do wykonania wniosku z 7 listopada 2017 r. w zakresie w jakim odmówiono udostępnienia informacji publicznej; - zasądzenie na rzecz strony skarżącej zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych; - stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce ż rażącym naruszeniem prawa; - wymierzenie grzywny. W uzasadnieniu skargi Stowarzyszenie podtrzymało stanowisko w sprawie, że Dziekan w odpowiedzi na wniosek z dnia 7 listopada 2017 r. zgodnie z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. powinien wydać decyzję administracyjną, czego jednak nie uczynił. Niewydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej klasyfikuje się jako bezczynność organu. W ocenie strony skarżącej, na ten obowiązek organu nie ma wpływu fakt, że część informacji została przez dany podmiot udostępniona, a także to czy odmowa dostępu do informacji publicznej przybrała formę anonimizacji czy na przykład nieprzekazania pewnej części dokumentów. Każdy przypadek nieprzekazania części informacji w takim samym stopniu stanowi ograniczenie konstytucyjnego prawa do informacji publicznej i w związku tym powinno się stosować do nich te same normy proceduralne. W odpowiedzi na skargę Dziekan wniósł o jej oddalenie, lub – z ostrożności procesowej - w sytuacji, gdyby Sąd uznał skargę na bezczynność za uzasadnioną - o uznanie, że ewentualna bezczynność nie miała miejsca w rażącym naruszeniem prawa, jak też o niewymierzanie organowi grzywny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie ważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności publicznej, a kontrola ta, o czym stanowi § 2 powołanego wyżej artykułu sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta po myśli art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718) obejmuje również bezczynność organów. W literaturze przyjmuje się, iż z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności (T. Woś, H. Knysiak - Molczyk i M. Romańska. Komentarz do ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wydawnictwo Prawnicze "Lexis - Nexis", Warszawa 2005, str. 86). Wniesienie skargi na "milczenie władzy" jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu, mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wydawnictwo "Lexis - Nexis", Warszawa 2006, str. 37). Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ administracyjny zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności. Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016, poz. 1764, dalej u.d.i.p.). W ich świetle informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p. Ponieważ sformułowania te nie są zbyt jasne, należy przy ich wykładni kierować się art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, zgodnie z którym prawo do informacji jest publicznym prawem obywatela, realizowanym na zasadach skonkretyzowanych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. W orzecznictwie przyjęto, że informację publiczną stanowi każda informacja wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa w zakresie tych kompetencji. Taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnoszące się do tych podmiotów. Jak już wyżej zaznaczono, ustawa o dostępie do informacji publicznej służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej (innych podmiotów w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa). Wyjątki od generalnej zasady dostępu do informacji o sprawach publicznych wprowadza art. 5 u.d.i.p., który w ust. 1 stanowi, iż prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Stosownie natomiast do ust. 2 wymienionego przepisu prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Ustawa przewiduje różne sposoby udostępnienia informacji publicznej, wymienione w art. 7 ust. 1 u.d.i.p. Przede wszystkim informacje publiczne ogłaszane są w Biuletynie Informacji Publicznej (art. 7 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.). Następnym sposobem jest udostępnianie informacji na wniosek (art. 7 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p.). Według art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udzielenie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Ograniczenia jawności mogą wynikać wyłącznie z ustaw. W orzecznictwie sądów administracyjnych przesądzone zostało, że udostępnienie informacji publicznej jest czynnością materialno-techniczną, podobnie jak poinformowanie wnioskodawcy, że podmiot, do którego skierował on żądanie, nie ma informacji wskazanej we wniosku, lub że została ona udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej. Przepis art. 16 ust. 1 u.d.i.p. ma zastosowanie tylko wówczas, gdy konieczna jest odmowa udzielenia informacji lub umorzenia postępowania i spełniony jest ponadto warunek przedmiotowy (informacja ma charakter informacji publicznej) i podmiotowy (podmiot jest zobowiązany do udzielenia informacji). Brak jednego z tych elementów oznacza zakaz załatwienia sprawy w drodze decyzji administracyjnej. Podobnie niedopuszczalne jest wydanie decyzji odmownej, gdy żądana informacja nie jest informacją publiczną w rozumieniu u.d.i.p. Jej przepisy nie znajdują bowiem wówczas zastosowania, a tym samym nie może być stosowany art. 16 powołanej ustawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2002 r., sygn. akt II SA 2867/02, publ. MoP 2003, nr 4 s. 33). Jeżeli zatem wnioskodawca żąda udzielenia informacji, które nie są informacjami publicznymi, lub takich informacji publicznych, w stosunku do których tryb dostępu odbywa się na odrębnych zasadach, organ nie ma obowiązku wydawania decyzji o odmowie udzielenia informacji, lecz zawiadamia jedynie wnoszącego, że żądane dane nie mieszczą się w pojęciu objętym przedmiotową ustawą, lub że jej przepisy nie znajdują zastosowania ze względu na odmienny tryb dostępu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lutego 2008 r., sygn. akt I OSK 807/07, publ. https://cbois.nsa.gov.pl). W ocenie Sądu stwierdzenie więc przez organy administracji, że w rozpoznawanej sprawie wnioskowana informacja nie stanowi informacji publicznej nie powinno prowadzić do wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, lecz do pisemnego poinformowania wnioskodawcy o powyższym fakcie. Podobnie w sytuacji kiedy dochodzi do udostępnienia informacji ale z zastosowaniem anonimizacji. W rozpoznawanej sprawie w dniu 7 października 2017 r., stowarzyszenie Sieć Obywatelska [...] Polska złożyło do Dziekana WPiA US wniosek o udostępnienie informacji w postaci: "skanu protokołu z ostatniego posiedzenia Rady Wydziału wraz ze wszystkimi załącznikami". Pismem z dnia 13 listopada 2017 r., Dziekan WPiA US poinformował wnioskodawcę, że ostatnie posiedzenie Rady Wydziału odbyło się w dniu 6 października 2017 r. a protokół obrad nie został jeszcze przyjęty przez Radę Wydziału. W piśmie wyjaśniono, że w związku z treścią § 53 ust. 4 uchwały Nr 43/2017 Senatu Uniwersytetu [...] z dnia 31 maja 2017 r. - Statut Uniwersytetu [...] oraz z § 4 ust. 1 pkt 1 oraz § 21 ust 1 załącznika nr 5 do niniejszego Statutu, protokół posiedzeń Rady Wydziału WPiA US - który ma charakter pisemny - stanowi informację publiczną podlegającą udostępnieniu dopiero po zatwierdzeniu go przez Radę Wydziału i podpisaniu przez przewodniczącego posiedzenia Rady Wydziału oraz protokolanta. Następnie wskazano, że protokół z posiedzenia Rady Wydziału z dnia 6 października 2017 r., na dzień sporządzenia odpowiedzi nie został zatwierdzony, a sporządzony został jedynie wstępny projekt protokołu, który zostanie przedstawiony do zatwierdzenia na najbliższym posiedzeniu Rady Wydziału. Poinformowano przy tym, że wskazany projekt protokołu nie stanowił informacji publicznej, która może podlegać udostępnieniu w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Podkreślono jednocześnie, że przewidywany termin najbliższego posiedzenia Rady Wydziału i zatwierdzenia protokołu z posiedzenia z dnia 6 października 2017 r. to dzień 17 listopada 2017 r. i po przyjęciu protokołu przez Radę Wydziału Prawa i Administracji zostanie on niezwłocznie przesłany we wnioskowanej formie. Protokół wraz z załącznikami w wersji zanonimizowanej został przesłany skarżącemu Stowarzyszeniu w dniu 20 listopada 2017 r. Pismem z dnia 22 listopada 2017 r., Stowarzyszenie Sieć Obywatelska [...] - Polska zwróciło się do Dziekana Wydziału Prawa i Administracji (WPiA) Uniwersytetu [...] (US) z żądaniem: wydania decyzji w zakresie wyłączonym z jawności w terminie do 27 listopada 2017 r. W związku z powyższym, w dniu 30 listopada 2017 r. Dziekan WPiA US skierował do Stowarzyszenia Sieć Obywatelska [...] - Polska odpowiedź, w której zajął stanowisko, że w kwestii ograniczenia informacji poprzez anonimizację udostępnianych dokumentów w zakresie obejmującym dane osobowe nie ma potrzeby wydawania decyzji. Na poparcie swojego stanowiska Dziekan WPiA US odwołał się do wyroku NSA z dnia 11 stycznia 2013, I OSK 2267/12 źródło: orzeczenia.nsa.gov.pl Sąd orzekający w niniejszej sprawie stanowisko to w pełni podziela. Dostęp do informacji publicznej nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniom, o czym świadczy treść art. 61 ust. 3 konstytucji RP. Zgodnie z nim ograniczenie prawa do uzyskiwania informacji wskazanych w ust. 1 i 2 może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku prawnego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu państwa. Przepis art. 5 ust. 2 ustawy konkretyzuje powyższą zasadę, wskazując wprost na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Osobny katalog wartości chronionych zawierają przepisy ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2002 r., nr 101, poz. 926 ze zm.). Art. 6 tej ustawy wskazuje, że w rozumieniu ustawy za dane osobowe uważa się wszelkie informacje dotyczące zidentyfikowanej lub możliwej do zidentyfikowania osoby fizycznej. Osobą możliwą do zidentyfikowania jest osoba, której tożsamość można określić bezpośrednio lub pośrednio, w szczególności przez powołanie się na numer identyfikacyjny albo jeden lub kilka specyficznych czynników określających jej cechy fizyczne, fizjologiczne, umysłowe, ekonomiczne, kulturowe lub społeczne. Informacji nie uważa się za umożliwiającą określenie tożsamości osoby, jeżeli wymagałoby to nadmiernych kosztów, czasu lub działań. Jednocześnie ustawa ta w rozdziale 8 wprowadza prawno-karną odpowiedzialność związaną z różnymi formami naruszenia tajemnicy danych osobowych. Z zestawienia dwóch wartości, tj. zasady jawności informacji publicznych oraz obowiązku ochrony prywatności, tajemnic przedsiębiorcy i danych osobowych osób fizycznych, można wyprowadzić wniosek, że możliwe jest udostępnianie informacji publicznej w sposób nie naruszający wskazanych dóbr chronionych. Służy temu m. in. zastosowana przez organ w rozpatrywanej sprawie tzw. anonimizacja danych wrażliwych. W takim wypadku nie zachodzi jednak potrzeba wydawania oddzielnej decyzji na podstawie art. 16 ustawy, gdyż przepis ten może mieć zastosowanie tylko w wypadku odmowy udostępnienia informacji, a nie w przypadku jej udzielenia z zachowaniem zasady ochrony dóbr chronionych. W wyroku z dnia 9 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OSK 976/11 (zamieszczony na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl, zwanej dalej CBOIS) Naczelny Sąd Administracyjny trafnie wskazał na obowiązek anonimizowania danych osobowych w dokumentach zawierających informację publiczną, przyjmując, że udostępnienie zbioru żądanych przez wnioskodawcę orzeczeń administracyjnych (...) wiąże się z koniecznością poniesienia znacznego nakładu pracy polegającej na wyselekcjonowaniu dokumentów według wskazanych we wniosku kryteriów oraz ich zanonimizowania. Niewątpliwie samo zanonimizowanie nie stanowi przetworzenia informacji zawartej w tych dokumentach (...). W takich okolicznościach w ocenie Sądu rozpatrującego skargę na bezczynność organu w zakresie udostępnienia informacji publicznej, podlegać będzie sposób i zakres dokonanej przez organ anonimizacji, a w szczególności to, czy nie niweczy on pożądanego przez stronę rezultatu w postaci uzyskania informacji o konkretnie wskazanych sprawach publicznych. Wydanie decyzji odmownej na podstawie przepisu art. 16 ustawy byłoby konieczne tylko w przypadku gdyby istota żądanej informacji dotyczyła żądania ujawnienia chronionych prawem danych wskazanych osób lub danych wrażliwych innych podmiotów. Zdaniem Sądu nie w każdym wypadku, kiedy zachodzi możliwość ujawnienia "przy okazji" udostępniania informacji publicznej danych podlegających ochronie na podstawie przepisów ustawy o ochronie danych osobowych, należy całkowicie odmówić udzielenia informacji na podstawie przepisu art. 16 ustawy, zwłaszcza, gdy strona nie jest sama zainteresowana ujawnieniem takich danych, żądając udzielenia informacji o konkretnych sprawach publicznych. Skoro Skarżące Stowarzyszenie we wniosku domagało się udostępnienia "skanu protokołu z ostatniego posiedzenia Rady Wydziału wraz ze wszystkimi załącznikami" to w sytuacji w której organ uczynił zadość temu żądaniu brak jest podstaw do stwierdzenia bezczynności. Tym bardziej, że zakresanonimizacji nie budzi wątpliwości Sądu. Należy też zauważyć, że organ udzielił skarżącemu odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej bez zbędnej zwłoki, w terminie określonym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Wobec powyższego nieuzasadniony jest zarzut dotyczący bezczynności w zakresie rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia 7 listopada 2017 r. i naruszenia art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Uznając zarzuty skargi za nieuzasadnione i nie stwierdzając naruszenia prawa mającego wpływ na wynik sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.