II OSK 1429/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie: Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) Sędzia del. NSA Jerzy Solarski po rozpoznaniu w dniu 10 czerwca 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. w J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 7 grudnia 2017 r. sygn. akt II SA/Wr 633/17 w sprawie ze skargi W. w J. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...] lipca 2017 r., nr [...] w przedmiocie nakazu usunięcia nieprawidłowości dotyczących stanu technicznego budynku mieszkalnego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 7 grudnia 2017 r., wydanym w sprawie o sygn. akt II SA/Wr 633/17, oddalił skargę Wspólnoty Mieszkaniowej "O." w J. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie nakazu usunięcia nieprawidłowości dotyczących stanu technicznego budynku mieszkalnego. Wyrok został podjęty w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Decyzją z [...] stycznia 2017 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego J., na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1332 – dalej w skrócie "Pr. bud."), nakazał Wspólnocie Mieszkaniowej "O." w J. usunięcie nieprawidłowości dotyczących stanu technicznego budynku mieszkalnego przy ul. [...] w J., w zakresie stanu technicznego izolacji przeciwwodnej loggii i balkonów oraz instalacji odprowadzającej wody opadowe w budynku, poprzez: I. w loggiach budynku: pkt. 1 - zdemontowanie warstw wykończeniowych ułożonych na płycie stropowej; pkt 2 - wykonanie na płycie stropowej podłoża o spadku min. 1,5% (zalecane 2,5%) skierowanym od budynku do wpustu podłogowego; pkt 3 - wykonanie na podłożu poziomej hydroizolacji wpuszczonej w ściany budynku; pkt 4 - wpięcie poziomego odpływu wpustu podłogowego, wyprowadzonego na zewnątrz poza lico ściany, do rury spustowej zamontowanej na elewacji budynku z rozprowadzeniem wód opadowych powierzchniowo; w terminie do dnia 30 czerwca 2017 r.; II. na balkonach budynku: pkt 1 - zdemontowanie warstw wykończeniowych płyty balkonowej; pkt 2 - wyczyszczenie i zaślepienie rur spustowych, znajdujących się w słupach cylindrycznych podpierających płyty balkonowe; pkt 3 - wykonanie na płycie balkonowej podłoża o spadku min. 1,5% (zalecane 2,5%) skierowanym od budynku do odkrytej krawędzi balkonu; pkt 4 - wykonanie na podłożu poziomej hydroizolacji wpuszczonej w ściany budynku; pkt 5 - wykonanie krawędziowych obróbek blacharskich; pkt 6 - zamontowanie na dostępnym obwodzie balkonu rynny wiszącej z wpięciem do rury spustowej zamontowanej na elewacji budynku, po jednej stronie przy każdym pionie balkonów, z rozprowadzeniem wód opadowych powierzchniowo; w terminie do dnia [...] października 2018 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] lipca 2017 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 – dalej w skrócie "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania Wspólnoty Mieszkaniowej "O.", uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej terminu wykonania obowiązku w zakresie pkt I i wyznaczył nowy termin wykonania do dnia [...] grudnia 2017 r.; w pozostałym zakresie utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Skargę na powyższą decyzję w części dotyczącej terminu wykonania nałożonych w pkt I oraz pkt II sentencji obowiązków wywiodła Wspólnota Mieszkaniowa "O." reprezentowana przez radcę prawnego, wnosząc o uwzględnienie skargi w całości i zmianę zaskarżonej decyzji, poprzez orzeczenie, że skarżący ma obowiązek wykonania prac budowlanych nałożonych w pkt I i pkt II sentencji zaskarżonej decyzji w terminie do dnia [...] grudnia 2018 r.; zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Jej zdaniem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 76 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 7 k.p.a. i art. 8 k.p.a. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Orzekając o oddaleniu skargi, Sąd I instancji stwierdził, że zaskarżona decyzja jest trafna, a skarga wydaje się być nieporozumieniem. Z sentencji zaskarżonej decyzji wynika, że zasadniczą część robót strona zobowiązana ma wykonać do końca przyszłego roku kalendarzowego, co - wbrew twierdzeniom skargi - trudno uznać za termin zbyt krótki. Organ odwoławczy wydłużył też termin wykonania czynności, objętych pierwszą częścią decyzji do końca bieżącego roku. Biorąc pod uwagę, że już na etapie postępowania przed organem pierwszej instancji strona była świadoma nałożonych obowiązków (wynikały one wprost z opinii rzeczoznawcy) i fakt, że organ odwoławczy przedłużył ten termin o dalsze pół roku, trudno przyjąć, aby termin, wbrew twierdzeniom skargi, mógł być uznany za niewystarczający. Opisany wyżej zakres obowiązków w terminie półrocznym, zdaniem sądu, jest możliwy do wykonania. Organ pierwszej instancji w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia właściwie uzasadnił określone w orzeczeniu terminy, bowiem wskazał, że "termin wykonania ww. robót budowlanych, został określony z uwzględnieniem wystąpienia zagrożeń dla zdrowia i życia ludzi (..loggie), odpowiednich warunków atmosferycznych i niezbędnego czasu potrzebnego na wykonanie znacznego zakresu robót budowlanych". Jak dalej wskazuje lektura motywów tej decyzji organ owo narażenie znajduje w nieprawidłowym stanie hydroizolacji loggii, co w dłuższym czasie może spowodować zagrożenie dla życia i zdrowia ludzi, poprzez zawilgocenie i potencjalne zagrzybienie ścian lokali mieszkalnych. Nadto trzeba pamiętać, że ten stan rzeczy istnieje w tym budynku już od pewnego czasu, bowiem lokatorzy informowali o tym nadzór budowlany, a budynek w 2001 r. został przeznaczony do przebudowy z koszar na cele mieszkalne. Lektura uzasadnienia skargi wskazuje także, że sama strona skarżąca podnosi, iż na prace przygotowawcze (opisane w piśmie) potrzeba łącznie około 12 tygodni. Zatem już w połowie października, działając zgodnie z harmonogramem podanym w skardze, strona winna przystąpić do pierwszego etapu robót, co spowoduje, że do końca roku mogą być one zakończone. Jeśli chodzi o koszty robót, to zgodnie z ukształtowanym orzecznictwem, ponieważ w sprawie chodzi o należyte utrzymanie budynku, ta okoliczność nie może mieć wpływu na wynik postępowania. Nadto organ w uzasadnionych przypadkach może na złożony w odpowiedni sposób i odpowiednio umotywowany wniosek strony przedłużyć ustalony w decyzji termin. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła Wspólnota Mieszkaniowa "O." w J. reprezentowana przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania, zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Wyrokowi Sądu I instancji skarżąca kasacyjnie zarzuciła naruszenie: 1) prawa materialnego - art. 66 ust. 1 Pr. bud., poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, że objęty obowiązkiem wykonania prac budowlanych nałożonych w pkt I oraz pkt II sentencji zaskarżonej decyzji budynek może zostać doprowadzony do właściwego stanu technicznego w terminie do 31 grudnia 2017 r.; 2) naruszenie przepisów prawa procesowego - art. 76 k.p.a., art. 77 k.p.a., 80 k.p.a. oraz art. 7 i 8 k.p.a., poprzez ich błędne zastosowanie i uznanie za udowodnioną okoliczność faktyczną, że objęty obowiązkiem wykonania prac budowlanych nałożonych w pkt I i pkt II sentencji zaskarżonej decyzji budynek skarżącego może zostać doprowadzony do właściwego stanu technicznego w terminie do dnia [...] grudnia 2017 r. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna podlega oddaleniu, ponieważ żaden z postawionych w niej zarzutów nie został oparty na usprawiedliwionych podstawach. Niezasadny jest zarzut naruszenia przepisów prawa procesowego, a mianowicie art. 76 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 80 k.p.a. oraz art. 7 i 8 k.p.a. poprzez ich błędne zastosowanie. Przede wszystkim zwrócić należy uwagę, że zarzuty naruszenia art. 76 k.p.a., który reguluje moc dowodową dokumentu urzędowego oraz art. 77 k.p.a., który normuje reguły rządzące postępowaniem dowodowym w postępowaniu administracyjnym zostały błędnie sformułowane. Wskazane jednostki redakcyjne składają się odpowiednio art. 76 k.p.a. - z trzech paragrafów, a art. 77 k.p.a. z czterech paragrafów, natomiast autor skargi kasacyjnej nie wskazał, na którym z nich opiera swoje zarzuty. Rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest natomiast korygowanie, uściślanie czy uzupełnianie zarzutów skargi kasacyjnej. Odnosząc się z kolei do zarzutów naruszenia art. 80 k.p.a. oraz art. 7 i art. 8 k.p.a. zauważyć należy, że materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy był kompletny a przy tym wystarczający do prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy i jej rozstrzygnięcia. Podkreślić trzeba, że całe uzasadnienie skargi kasacyjnej, wspólne zresztą dla obu sformułowanych zarzutów kasacyjnych, sprowadza się zasadniczo do podważenia określonego zaskarżoną decyzją terminu, zdaniem autora skargi kasacyjnej zbyt krótkiego, w trakcie którego Wspólnota Mieszkaniowa "O." zobowiązana została doprowadzić budynek do właściwego stanu technicznego. Co istotne, skarżąca kasacyjnie dotychczas nie podważała poczynionych przez organ ustaleń, zaaprobowanych zresztą przez Sąd I instancji, w zakresie złego stanu technicznego budynku, a konkretnie izolacji przeciwwodnej (zastosowana izolacja nie spełnia swojej funkcji) i odwonienia balkonów oraz logii przedmiotowego budynku (niedrożność odwodnienia), stanowiących podstawę wydania zaskarżonej decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w trybie art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 Pr. bud. Odnosząc się do kwestii zbyt krótkiego, zdaniem skarżącej kasacyjnie, terminu na usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości w stanie technicznym budynku, wskazać trzeba, że termin "do dnia [...] grudnia 2017 r." dotyczył wyłącznie obowiązków zdefiniowanych w punkcie I decyzji, a nie jak podniósł autor skargi kasacyjnej punktu I i II decyzji. Obowiązki określone w punkcie II strona zobowiązana była wykonać do [...] października 2018 r. Jeśli zaś chodzi o kwestie finansowe (konieczność zaciągnięcia kredytu przez Wspólnotę) oraz organizacyjne (wybór wykonawcy czy sam okres trwania prac) rzutujące na niemożność dochowania terminu podzielić trzeba stanowisko Sądu I instancji, że organ odwoławczy zasadnie uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie w części dotyczącej terminu określonego w pkt I rozstrzygnięcia z uwagi na jego upływ przed wydaniem decyzji w toku postępowania odwoławczego i wyznaczył nowy, kwestionowany przez skarżącą kasacyjnie termin. Zgodzić się trzeba z Sądem I instancji, że zły stan techniczny budynku istnieje od dłuższego czasu, o czym organ nadzoru budowlanego był informowany przez mieszkańców. Nadto został on potwierdzony w sporządzonej opinii rzeczoznawcy. Zatem skarżąca Wspólnota miała świadomość zarówno ciążących na niej obowiązków (zakresu robót) jak i konieczności zabezpieczenia odpowiednich środków finansowych na ten cel. Podzielić przy tym trzeba pogląd Sądu I instancji wyrażony w ślad za organem, że wyznaczone zarówno w punkcie I jak i punkcie II decyzji terminy były adekwatne do zakresu nałożonych na stronę obowiązków. Sama zaś strona w skardze podnosiła, że na realizację pierwszego etapu robót potrzebuje łącznie około 12 tygodni (6 na zebranie ofert, zwołanie i przeprowadzenie zebrania + 6 na zaskarżenie uchwały zatwierdzającej ten wybór). Co prawda w skardze kasacyjnej termin ten wydłużyła o kolejne 6 tygodni (termin na zaskarżenie uchwały o wyborze konkretnej oferty kredytowej), co nie zmienia faktu, że przy toczącym się od 2016 r. postępowaniu, określony decyzją termin był dostateczny i miarodajny ażeby doprowadzić budynek do prawidłowego stanu technicznego. Zauważyć przy tym trzeba, że określając termin wykonania robót budowlanych nałożonych w trybie art. 66 ust. 1 Pr. bud. organ nadzoru budowlanego nie ma obowiązku badania możliwości finansowych właścicieli nieruchomości (np. wyroki NSA z: 25 listopada 2010 r. II OSK 1798/10 – Lex nr 746801 i 5 listopada 2009 r., II OSK 1751/08 – www. orzeczenia.nsa.gov.pl). Pozbawiony usprawiedliwionych podstaw jest także zarzut błędnego zastosowania art. 66 ust. 1 Pr. bud. Autor skargi kasacyjnej upatruje naruszenia wspomnianej normy prawnej analogicznie jak miało to miejsce w przypadku zarzutu naruszenia przepisów postępowania w wyznaczeniu zbyt krótkiego terminu na realizację obowiązku wyznaczonego decyzją. Odnosząc się do zarzutu tej treści wyjaśnić trzeba, że pod pojęciem "błędnego zastosowania" przepisu prawa materialnego rozumie się tzw. błąd subsumcji, a więc błędne uznanie stanu faktycznego ustalonego w sprawie za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w mającej zastosowanie w sprawie normie prawnej. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości. W przypadku niezakwestionowania w skardze kasacyjnej stanu faktycznego sprawy, ocena zarzutu naruszenia prawa materialnego możliwa jest wyłącznie na gruncie ustaleń faktycznych przyjętych za podstawę zaskarżonego wyroku (np. wyroki NSA z: 16 marca 2018 r. I OSK 1587/16 – Lex nr 2472149 i 3 października 2017 r. II OSK 44/16 – Lex nr 2387352). W rozpoznawanej sprawie autor skargi kasacyjnej nie zdołał skutecznie podważyć przyjętego za podstawę zaskarżonego wyroku stanu faktycznego sprawy. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił stan faktyczny sprawy przyjęty przez Sąd I instancji za podstawę zaskarżonego wyroku, uznając go za prawidłowy. Wynika z niego mianowicie, że stan techniczny budynku Wspólnoty, a konkretnie izolacji przeciwwodnej oraz odwodnienia balkonów i loggii jest nieodpowiedni. Zgodnie z art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 Pr. bud. w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska albo jest w nieodpowiednim stanie technicznym, organ nadzoru budowlanego nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku. Przywołany przepis, na co trafnie zwrócił uwagę Sąd I instancji, znajduje zastosowanie wówczas, gdy nieodpowiedni stan techniczny obiektu jest następstwem niewłaściwego użytkowania obiektu bądź też utrzymania w niewłaściwym stanie, zużycia lub nagłych zdarzeń mających miejsce po oddaniu obiektu do użytkowania. Nie budzi tym samym wątpliwości, że ustalony stan faktyczny sprawy uzasadniał zastosowanie art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 Pr. bud. Oceniając zaś wyznaczony termin podzielić trzeba pogląd Sądu I instancji, że organ I instancji wyznaczył go mając na względzie występujące zagrożenia dla zdrowia i życia ludzi, odpowiednie warunki atmosferyczne i niezbędny czas potrzebny do wykonania znacznego zakresu robót budowlanych. Z kolei, organ odwoławczy wydłużył ten termin z uwagi na jego upływ przed zakończeniem postępowania odwoławczego. Zaznaczyć trzeba, że względy ekonomiczne nie mogą niweczyć celu, jaki ustawodawca przypisał rozważanemu przepisowi. Końcowo Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że kontrolowana przez WSA decyzja, o ile nie została dotychczas wykonana, może być zmieniona w części dotyczącej terminu, w oparciu o przepis art. 155 k.p.a. (np. wyrok NSA z 6 lutego 2019 r. II OSK 708/18 – Lex nr 2630874). Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.