I SA/Wa 138/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Przemysław Żmich Sędziowie Sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj Sędzia WSA Iwona Kosińska (spr.) Protokolant starszy specjalista Joanna Pleszczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławcze w [...] z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji i odmowy przyznania świadczenia wychowawczego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] września 2018 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz [...] kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania J. W., utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] września 2018 r. nr [...] uchylającą, po wznowieniu postępowania, ostateczną decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] października 2017 r. nr [...] i odmawiającą przyznania świadczenia wychowawczego na syna. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że J. W. wystąpił o przyznanie świadczenia wychowawczego na syna, wskazując, że jest to jego kolejne dziecko. Wójt Gminy [...] decyzją z dnia [...] października 2017 r. nr [...] przyznał wnioskowane świadczenie wychowawcze na okres od dnia [...] października 2017 r. do dnia [...] września 2018 r. Postanowieniem z dnia [...] września 2018 r. Wójt Gminy [...] wznowił postępowanie zakończone decyzją z dnia [...] października 2017 r. z uwagi na wyjście na jaw nowych okoliczności faktycznych i dowodów, które nie były znane organowi w dacie orzekania (art. 145 § 1 pkt 5 kpa), tj. otrzymanie w dniu [...] września 2018 r. prawomocnego wyroku Sądu Rejonowego dla [...] w [...] z dnia [...] października 2006 r., sygn. akt [...] zasądzającego od wnioskodawcy tytułem alimentów na rzecz dwójki małoletnich dzieci kwotę po [...] zł miesięcznie na każde z dzieci. Następnie Wójt Gminy [...] decyzją z dnia [...] września 2018 r. uchylił w całości własną ostateczną decyzję z dnia października 2017 r. i równocześnie odmówił przyznania wnioskodawcy świadczenia wychowawczego na syna w okresie od dnia [...] października 2017 r. do dnia [...] września 2018 r. Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem, J. W. wniósł odwołanie. W uzasadnieniu wskazał, że z "niezwykle lakonicznego uzasadnienia" zaskarżanej decyzji wynika, że organ I instancji uznał, że ze względu na istnienie wyroku zobowiązującego skarżącego do płacenia na [...] dzieci alimentów, nie przysługuje mu wnioskowane świadczenie. Skarżący podkreślił, że w jego ocenie w wydanej decyzji "brak jest uzasadnienia tego twierdzenia". Wyjaśnił, że faktycznie sprawuje nad [...] opiekę w porozumieniu z jej matką (z którą nie pozostaje już w związku), która niewątpliwie ze względu na swój zakres jest opieką naprzemienną. Przy tym każde z rodziców posiada pełnię władzy rodzicielskiej nad [...]. Rozpatrując odwołanie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że nie może ono zostać uwzględnione. W uzasadnieniu zajętego stanowiska organ II instancji wyjaśnił tryb i zasady wznawiania postępowania administracyjnego (art. 145-151 kpa), ze szczególnym uwzględnieniem przesłanki wznowienia wynikającej z art.145 § 1 pkt 5 kpa. Treść tego przepisu organ przytoczył i wyjaśnił, że zgodnie z jego treścią samoistną podstawę wznowienia postępowania administracyjnego stanowi ujawnienie w sprawie nowych okoliczności faktycznych istotnych dla sprawy, które mogły mieć wpływ na odmienne rozstrzygnięcie sprawy, co oznacza, że w sprawie mogłaby zapaść decyzja co do swej istoty odmienna od rozstrzygnięcia dotychczasowego. Przenosząc swoje rozważania na grunt rozpatrywanej sprawy, organ II instancji wyjaśnił, że w dniu [...] września 2018 r. do organu I instancji wpłynął odpis prawomocnego wyroku Sądu Rejonowego z dnia [...] października 2006 r. zasądzającego od skarżącego tytułem alimentów na rzecz [...] małoletnich dzieci kwotę po [...] zł miesięcznie na każde z dzieci. W związku z powyższym w sprawie wyszły na jaw nowe okoliczności faktyczne, nieznane organowi w dacie wydania ocenianego w postępowaniu wznowieniowym orzeczenia z dnia [...] października 2017 r. Następnie organ odwoławczy przywołał treść ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (t.j. z 2018 r. Dz. U. poz. 2134). Wyjaśnił cele i tryb postępowania wynikający z tej regulacji prawnej, a w szczególności omówił zasady przyznawania świadczenia wychowawczego oraz treść i znaczenie niezdefiniowanego w omawianej ustawie pojęcia opieki naprzemiennej (art. 2 pkt 16 ustawy). Czyniąc to organ II instancji odwołał się do orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego. Podsumowując, organ odwoławczy stanął na stanowisku, że w świetle powołanego orzecznictwa w niniejszej sprawie nie występuje opieka naprzemienna skarżącego nad jego [...], bowiem nie zostało wydane orzeczenie sądowe rozstrzygające kwestie opieki naprzemiennej. Powyższe wskazuje, że w okolicznościach niniejszej sprawy [...] skarżącego powinien zostać uznany za pierwsze dziecko skarżącego i z uwagi na to świadczenie wychowawcze na to dziecko mogło być przyznane w okresie od dnia [...] października 2017 r. do dnia [...] września 2018 r. jedynie po spełnieniu kryterium dochodowego. Jednak skarżący nie wnioskował o przyznanie świadczenia na pierwsze dziecko. Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2018 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożył J. W.. W uzasadnieniu zarzucili zaskarżonej decyzji naruszenie: 1 - prawa materialnego poprzez błędną wykładnię definicji rodziny i niewłaściwe zastosowanie art. 2 ust. 16 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci poprzez uznanie, że faktyczne wykonywanie władzy naprzemiennej przez rodziców dziecka, wobec braku orzeczenia Sądu w tym zakresie, uniemożliwia zaliczenie tego dziecka jednocześnie do członków rodzin obydwojga rodziców, 2 - przepisów postępowania, tj. art. 7-9, art. 77 § 1 i art. 80 kpa, które to naruszenie mogło mieć wpływ na ocenę, czy skarżący był świadomy, a jeśli tak, to od kiedy był świadomy braku prawa do pobierania przedmiotowego świadczenia wychowawczego. W uzasadnieniu skargi skarżący przedstawił argumenty na poparcie zasadności postawionych zarzutów. W tej sytuacji skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2018 r. Dz. U. poz. 1302, ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na zasadność skargi. Podstawę zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 145 § 1 pkt 5 w zawiązku z art. 151 § 1 pkt 2 kpa. Zgodnie z treścią tych przepisów w sprawie zakończonej decyzją ostateczną organ wznawia postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 organ wydaje decyzję, w której uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b kpa, i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy. Przypomnieć należy, że instytucja wznowienie postępowania administracyjnego jest nadzwyczajnym trybem wzruszenia ostatecznych decyzji administracyjnych. Wznowienie postępowania jest instytucją procesową pozwalającą na ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, kiedy postępowanie prowadzące do jej wydania było dotknięte kwalifikowaną wadą procesową. Przy czym ochrona trwałości decyzji ostatecznej powoduje, że istnienie przyczyny wznowieniowej musi zostać w postępowaniu wykazane w sposób niebudzący żadnych wątpliwości. Dopiero bowiem jednoznaczne wykazanie występowania w sprawie przyczyny wznowieniowej upoważnia i zobowiązuje organ do ponownego rozstrzygnięcia sprawy, a wynik przeprowadzonego postępowania podlega konfrontacji z treścią art. 151 § 2 w związku z art. 146 kpa w celu wydania decyzji uchylającej dotychczasową decyzję i rozstrzygnięcia o istocie sprawy lub stwierdzenia wydania decyzji ostatecznej z naruszeniem prawa i wyjaśnieniem okoliczności, z powodu których nie doszło do jej uchylenia. Z treści art. 145 § 1 pkt 5 kpa wynika niewątpliwie, że może on mieć zastosowanie, jeżeli spełnione są łącznie trzy przesłanki. Po pierwsze, po zakończeniu postępowania administracyjnego muszą zostać ujawnione nowe, istotne dla sprawy okoliczności faktyczne lub dowody. Po drugie, nowe okoliczności faktyczne lub dowody musiały istnieć w dniu wydania decyzji ostatecznej. Po trzecie, nowe okoliczności faktyczne lub dowody nie były znane organowi, który wydał decyzję. Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 17 maja 2000 r. (sygn. akt I SA/Lu 9/00) art. 145 § 1 pkt 5 kpa wymaga kumulatywnego spełnienia tych przesłanek. Jeśli którykolwiek z podanych warunków nie został spełniony, niemożliwe jest uchylenie decyzji ostatecznej na tej podstawie. Przez "nową okoliczność istotną dla sprawy" należy rozumieć taką okoliczność, która mogła mieć wpływ na odmienne rozstrzygnięcie sprawy. Przechodząc zatem do oceny prawidłowości wznowienia postępowania w rozpatrywanej sprawie, Sąd uznał, że organy w niej orzekające nie uzasadniły, a zatem nie wykazały, że okoliczności faktyczne lub dowody, które uznały za nowe, nieznane organowi w dniu wydawania decyzji, rzeczywiście są istotne dla przedmiotowej sprawy. Jak wynika z analizy uzasadnień wydanych przez organy obu instancji decyzji oraz postanowienia z dnia [...] września 2018 r. o wznowieniu postępowania, przyczyną wznowienia postępowania w sprawie przyznania skarżącemu świadczenia wychowawczego był fakt, że w dniu [...] września 2018 r. organ I instancji otrzymał prawomocny wyrok Sądu Rejonowego z dnia [...] października 2006 r., sygn. akt [...] zasądzający od skarżącego tytułem alimentów, na rzecz dwójki małoletnich dzieci, kwotę po [...] zł miesięcznie na każde z dzieci. Organy wywodzą, że z faktu istnienia tego wyroku wynika, że skoro wnioskodawca jest zobowiązany do płacenia alimentów, nie może jednocześnie sprawować opieki naprzemiennej nad [...]. W aktach sprawy znajduje się jedynie niepoświadczona za zgodność kserokopia sentencji powołanego wyroku, bez jego uzasadnienia. Brak jest zatem możliwości wywiedzenia z treści tego wyroku jakichkolwiek wiążących ustaleń w zakresie sprawowania opieki nad [...] i jej charakteru, które Sąd Rejonowy brał pod uwagę, rozpatrując sprawę alimentów, a które mogłyby mieć znaczenie przy ocenie, czy w niniejszej sprawie skarżący sprawuje, czy nie tzw. opiekę naprzemienną. Z treści przepisów ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (t.j. z 2018 r. Dz. U. poz. 2134) nie wynika przy tym żaden związek pomiędzy istnieniem opieki naprzemiennej w rozumieniu art. 2 pkt 16 tej ustawy a obowiązkiem alimentacyjnym. Nie ma zatem żadnych podstaw do wnioskowania, że sam fakt zasądzenia alimentów może mieć znaczenie faktyczne lub prawne dla ustaleń dotyczących sposobu sprawowania opieki nad dzieckiem. Oczywiście, gdyby z treści wyroku dotyczącego alimentów można było wywnioskować, że orzekający w sprawie sąd powszechny ustalił, że tylko jedno z rodziców sprawuje opiekę nad dzieckiem, ustalenie takie jako wiążące organ musiałby wziąć pod uwagę. Jednak w rozpatrywanej sprawie sentencja wyroku nie odnosi się do kwestii sprawowania przez rodziców opieki nad dziećmi, a do wyroku nie dołączono uzasadnienia. Z obowiązku alimentacyjnego wynika założenie, że oboje rodzice powinni ponosić koszty utrzymania dzieci, nie oznacza to jednak, że skoro orzeczono alimenty, to strona zobowiązana nie sprawuje wcale opieki nad dziećmi. Orzekając o alimentach, sąd bierze pod uwagę sytuację materialną obojga rodziców, możliwość ich zaangażowania w opiekę nad dziećmi, a przede wszystkim dobro i potrzeby małoletnich dzieci. Sam fakt zasądzenia alimentów nie wyklucza zatem, że oboje rodzice sprawują opiekę nad dziećmi, a jedynie jedno z nich potrzebuje w tym celu wsparcia materialnego od drugiego z rodziców. W tych okolicznościach uznać należy, że organy orzekające nie wywiązały się z obowiązku jednoznacznego wykazania, że ujawnione orzeczenie ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy zakończonej ostateczną decyzją Wójta Gminy z dnia [...] października 2017 r. przyznającą skarżącemu sporne świadczenie wychowawcze. Obecnie we wznowionym postępowaniu organy uznały, że skarżący nie sprawuje faktycznie tzw. opieki naprzemiennej nad córką. Niezależnie od tego, czy takie obecnie poczynione ustalenia są uzasadnione okolicznościami sprawy, czy nie, organ w żaden logiczny sposób nie powiązał aktualnie dokonanej oceny stanu faktycznego sprawy z faktem istnienia i treścią wyroku zasądzającego alimenty. Bez wykazania przez organy istnienia takiego związku, brak jest, zdaniem Sądu, podstaw prawnych do uznania, że w rozpatrywanej sprawie wystąpiły określone w art. 145 § 1 pkt 5 kpa okoliczności uzasadniające wznowienie na tej podstawie postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją. Oznacza to, że nawet w sytuacji wydania przez organ I instancji uprzednio wadliwej decyzji, nie jest możliwe w tym trybie ponowne rozpatrzenie sprawy, jeśli powołana przyczyna wznowienia postępowania nie jest wystarczająca. Zdaniem Sądu, organy tak I, jak i II instancji, podejmując sporne w sprawie rozstrzygnięcia, nie zawarły w ich uzasadnieniu argumentacji na poparcie poglądu, że w sprawie zaistniały podstawy do wznowienia postępowania w trybie art. 145 § 1 pkt 5 kpa, co z kolei miało uzasadniać uchylenie decyzji Wójta Gminy z dnia [...] października 2017 r. i podjęcie de facto nowej decyzji w przedmiocie negatywnego dla skarżącego rozstrzygnięcia wniosku strony o przyznanie prawa do świadczenia wychowawczego na syna. Zgodnie z treścią art. 107 § 3 kpa uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. W szczególności decyzje wydane w wyniku wznowienia postępowania powinny być przekonująco i jasno uzasadnione, zarówno co do faktów, jak i co do prawa, w taki sposób, by nie było wątpliwości, co legło u podstaw ich wydania, jakie konkretnie przesłanki spowodowały, że nastąpiło podjęcie decyzji w trybie art. 151 § 1 pkt 2 kpa. Ochrona trwałości decyzji ostatecznej powoduje bowiem, że istnienie przyczyny wznowieniowej musi zostać w postępowaniu wykazane w sposób niebudzący żadnych wątpliwości. W rozpatrywanej sprawie nie budzi wątpliwości Sądu, że zarówno Samorządowe Kolegium Odwoławcze, jak i organ I instancji nie sprostały obowiązkom wynikających z powołanych przepisów, a w szczególności z art. 107 § 3 kpa. Na zakończenie wskazać należy, że na stronie [...] uzasadnienia zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego mylnie zostało podane nazwisko skarżącego. Zamiast "J. W." wpisane jest "J. S.". Ta pomyłka również nie świadczy o prawidłowości i rzetelności działań organu II instancji. Oznacza to, że zapadłe w sprawie decyzje wydane zostały z naruszeniem przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 80, a przede wszystkim art. 145 § 1 pkt 5 w związku z art. 151 § 1 pkt 2 oraz art. 107 § 3 kpa, które to naruszenie niewątpliwie miało istotny wpływ na wynik sprawy. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ powinien, biorąc pod uwagę ocenę prawną zawartą w niniejszym wyroku, ponownie rozważyć, czy w sprawie zaistniała uzasadniona przesłanka do skorzystania przez organ ze wskazanego przez niego nadzwyczajnego trybu wzruszania ostatecznej decyzji administracyjnej (art. 145 § 1 kpa). Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. z 2018 r. Dz. U. poz. 1302, ze zm.) orzekł jak w sentencji.