II SA/Gl 657/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 czerwca 2019 r. sprawy ze sprzeciwu Spółdzielni Mieszkaniowej "A" w S. od decyzji Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania lokalu oddala sprzeciw Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S., na wniosek R. C., prowadził postępowanie w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania lokalu znajdującego się w budynku mieszkalno - usługowym przy ul. [...] w S. na "B". W trakcie postępowania organ ustalił, że część usługowa (parter i I piętro) i mieszkalna (kondygnacje III do V) w przedmiotowym budynku stanowią niezależne całości, oddzielone ścianami i stropami ogniowymi, a także, że obsługiwane są niezależnymi klatkami schodowymi. Ponadto ustalono, że "B" zajmuje pomieszczenia w części usługowej, na podstawie umowy najmu zawartej że Spółdzielnią Mieszkaniową "A", wskazaną w księdze wieczystej jako właściciel budynku. W oparciu o zgromadzony materiał dowodowy organ uznał, że przedmiotowy lokal nic zmienił funkcji jaką pełnił uprzednio, czyli lokalu użytkowego. W konsekwencji powyższych ustaleń PINB w S. wydał decyzję nr [...] z dnia [...]r., którą umorzył postępowanie w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania lokalu, znajdującego się w budynku mieszkalno - usługowym przy ul. [...] w S. Na skutek odwołania wnioskodawczyni sprawę rozpatrywał Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach. Przede wszystkim ustalił on, czy R. C. przysługuje status strony w postępowaniu. Z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że wnioskodawczyni przysługuje spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu mieszkalnego nr [...] przy ulicy [...] w S. Zaskarżoną decyzją ŚWINB w Katowicach uchylił decyzję PINB w S. a sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Wskazał, że decyzja PINB w S. była przynajmniej przedwczesna. Organ I instancji uznał bowiem, że przedmiotowy lokal nie zmienił funkcji jaką pełnił uprzednio, czyli lokalu użytkowego i tym samym nic znaleziono podstaw do potwierdzenia, aby doszło do zgłaszanej przez wnioskodawczynię samowolnej zmiany sposobu użytkowania lokalu użytkowanego przez "B". Organ odwoławczy dokonał analizy pojęcia "zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części" zgodnie z art. 71 i n. ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane. W świetle tego przepisu przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności: podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Powyższe pozwoliło organowi odwoławczemu zakwestionować rozstrzygnięcie organu I instancji. Poprzednio przedmiotowy lokal był bowiem wykorzystywany jako zakład fryzjerski. Z protokołu załączonego do akt sprawy wynika również, że w przedmiotowym lokalu były wykonywane roboty budowlane polegające między innym na wyburzeniu istniejących ścianek działowych i budowy fragmentów nowych ścianek, celem wydzielenia sal tanecznych. W kontekście powyższego organ odwoławczy stwierdził, iż nie wyjaśniono w sprawie kluczowych kwestii. Przede wszystkim nie dokonano odpowiedniej analizy zgodności nowego sposobu użytkowania z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie dokonano również żadnych ustaleń w przedmiocie hałasu i drgań powodowanych działalnością "B". W ocenie organu odwoławczego konieczne jest ustalenie sposobu ostatniego legalnego sposobu użytkowania lokalu użytkowego. Organ odwoławczy zwrócił wreszcie uwagę, iż w decyzji organu I instancji znajduje się nieprawdziwe stwierdzenie jakoby mieszkanie wnioskodawczyni było usytuowane na IV kondygnacji przedmiotowego budynku i nie znajdowało się bezpośrednio nad szkołą tańca, zajmującą pomieszczenia na I piętrze w części użytkowej budynku. Jak jednak ustalił Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wnioskodawczyni posiada spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu, który znajduje się na II piętrze przedmiotowego budynku. Zatem jej mieszkanie znajduje się bezpośrednio nad szkolą tańca, zajmującą piętro I. Przeciw od tej decyzji złożyła Spółdzielnia Mieszkaniowa "A" w S. Domagając się uchylenia rozstrzygnięcia organu II instancji i zasądzenia kosztów postępowania zarzuciła Śląskiemu Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego naruszenie: - przepisów postępowania, w szczególności art. 7 k.p.a. i art. 77 k.p.a. z uwagi na to, że organ II instancji nie podjął wszelkich czynności niezbędnych do wyjaśnienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli przez co nie wykazał należytej staranności i dbałości o dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, - art. 138 k.p.a. polegające na niedokonaniu ponownej kontroli całej sprawy i tym samym powieleniu błędów organu I instancji podczas gdy organ odwoławczy rozpoznaje i rozstrzyga ponownie całą sprawę administracyjną. Odpowiadając na sprzeciw organ administracji wniósł o jego oddalenie podtrzymując swe dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje. Sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sad dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami powołaną podstawą prawną. Na początku Sąd wskazuje, iż zgodnie z art. 64a § 1 p.p.s.a "od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw, zwany dalej "sprzeciwem od decyzji". Jednocześnie zgodnie z art. 64c § 1 ustawy "sprzeciw od decyzji wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skarżącemu decyzji". Wydanie decyzji kasacyjnej w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. możliwe jest w przypadku łącznego wystąpienia dwóch przesłanek. Po pierwsze, postępowanie przed organem I instancji, w którym wydana została zaskarżona decyzja prowadzone było z naruszeniem przepisów postępowania. Po drugie, konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy może więc wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia tylko, gdy postępowanie przed organem I instancji zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego. Może to mieć miejsce jeśli organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, jeśli wprawdzie zostało ono przeprowadzone ale z rażącym naruszeniem przepisów procesowych oraz w przypadku naruszenia przepisów postępowania będących podstawą do wydania określonego rodzaju decyzji (por. B. Adamiak, w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011 r., str. 518-519). Z powyższego wynika, iż wydanie decyzji kasacyjnej wymaga wykazania przez organ odwoławczy takiego naruszenia przepisów postępowania, którego następstwem jest niewyjaśnienie podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy, bez którego nie można sprawy rozpoznać co do istoty. Decyzja kasacyjna powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji nie może być zatem podjęta w sytuacjach innych niż te, które zostały określone w art. 138 § 2 k.p.a. Żadne inne wady postępowania czy wady decyzji podjętej przez organ pierwszej instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej. Wykładnia rozszerzająca analizowanego przepisu jest niedopuszczalna. Rozstrzygana sprawa dotyczy zmiany sposobu użytkowania lokalu w budynku mieszkalno – usługowym. Istotą jest tu ustalenie, czy do zmiany takiej faktycznie doszło. Zgodnie z art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186) przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Podejmując postępowanie w tym zakresie organ nadzoru budowlanego musi dokonać dwojakiego rodzaju ustaleń. Pierwsze dotyczy ostatniego, bezspornie legalnego sposobu użytkowania obiektu (jego części). Drugie ustalenie to wskazanie, jaki jest obecny (na moment badania) sposób użytkowania. Dopiero dysponowanie tą wiedzą pozwala na ustalenie, czy pomiędzy dwoma wyżej wymienionymi stanami faktycznymi zachodzą różnice, o których mowa w art. 71 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. W rozstrzyganej sprawie, w ocenie Sądu, Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego trafnie wykazał, że przed podjęciem decyzji z dnia [...]r. PINB w S. nie dokonał praktycznie żadnych ustaleń w zakresie poprzedniego (legalnego) i aktualnego sposobu użytkowania części obiektu budowlanego. Decyzja została wydana zatem przedwcześnie. Ustaleń powyższych nie mógł dokonać organ odwoławczy (co sugeruje skarżąca), gdyż naruszyłby w ten sposób zasadę dwuinstancyjności postępowania. Sąd uznaje również za w pełni uzasadnione stanowisko organu odwoławczego, co do wykładni art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy prawo budowlane. Zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego to nie tylko zmiana charakteru jego wykorzystania. To również inne działania, które powodują skutki wymienione (przykładowo) we wspomnianym przepisie. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, że skarga jest niezasadna, skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod uwagę i na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.