I OSK 2355/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski po rozpoznaniu w dniu 9 lutego 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 23 lipca 2020 r. sygn. akt II SA/Op 470/19 w sprawie ze skargi U. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego 1) oddala skargę kasacyjną; 2) oddala wniosek U. S. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 23 lipca 2020 r. sygn. akt II SA/Op 470/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, po rozpoznaniu skargi U. S., uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Strzelec Opolskich z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy: Wnioskiem z dnia 8 kwietnia 2019 r. U. S. zwróciła się o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną córką M. S. Decyzją z dnia [...] maja 2019 r. Burmistrz Strzelec Opolskich odmówił przyznania prawa do wnioskowanego świadczenia. W uzasadnieniu organ wskazał, że skarżąca nie pracuje i jest matką M. S., która legitymuje się orzeczeniem z dnia [...] kwietnia 2019 r. o znacznym stopniu niepełnosprawności na stałe. Zgodnie ze wskazaniami zawartymi w orzeczeniu, córka skarżącej może pracować w warunkach chronionych (pkt 1), a w świetle pkt 7 orzeczenia wymaga stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Organ stwierdził, że w świetle przepisów z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2220 ze zm.), dalej powoływanej jako "u.ś.r.", świadczenie pielęgnacyjne powinno być przyznane skarżącej, gdyż nie pozostaje ona w zatrudnieniu i ciąży na niej obowiązek alimentacyjny wobec osoby niepełnosprawnej. Pomimo zaistnienia tych warunków skarżącej nie przysługuje jednakże wnioskowane świadczenie ze względu na brak związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia (niepodejmowaniem zatrudnienia) a koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Organ ustalił bowiem, że M. S. nie wymaga stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby. Natomiast z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego wynika, że córka wnioskodawczyni samodzielnie i na bieżąco wykonuje wszystkie funkcje życiowe, a to oznacza, że skarżąca nie sprawuje stałej faktycznej opieki, chociaż taką deklaruje. Organ podkreślił, że niepełnosprawna córka od 15 maja 2018 r. jest zatrudniona w [...], gdzie pracuje na samodzielnym stanowisku 7 godzin dziennie. Według oświadczenia wnioskodawczyni, córka do miejsca pracy jest przez nią dowożona, natomiast z pracy wraca wraz z koleżanką i wówczas jest odbierana ze stacji PKP przez skarżącą. W ocenie organu, czynności związane z dowożeniem córki do pracy trudno uznać za stałą opiekę, natomiast czynności związane z podawaniem leków, dbaniem o kontrole lekarskie, pomoc w ubieraniu się i dbanie o higienę osobistą córki trudno uznać za wiarygodne, gdyż M. S. ze względu na swój intelekt i sprawność ruchową sama sobie radzi z tymi czynnościami. W tym zakresie organ I instancji nie dał zatem wiary oświadczeniom skarżącej. Organ uznał, że skarżąca nie realizuje czynności mieszczących się w pojęciu opieki, zaś sama osoba niepełnosprawna funkcjonuje samodzielnie w życiu codziennym. Natomiast pracując zawodowo znaczną część dnia pozostaje pod opieką pracodawcy, a więc nie wymaga sprawowania stałej opieki przez matkę. Następie organ odniósł się do słownikowej definicji słowa opieka i stwierdził, że skarżąca nie realizuje czynności mieszczących się w tym pojęciu. Wskazał, że aktualny stan zdrowia niepełnosprawnej pozwala jej na normalne życiowe funkcjonowanie, czego zasadniczym dowodem jest wykonywanie pracy zarobkowej. W przekonaniu organu, przyznanie w tym konkretnym przypadku świadczenia pielęgnacyjnego kłóciłoby się z ideą świadczenia pielęgnacyjnego, które przyznaje się po to by osoba zdrowa (opiekun) mogła pomagać osobie niepełnosprawnej w jej w miarę normalnym życiowym funkcjonowaniu. W wyniku rozpatrzenia odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu decyzją z dnia [...] sierpnia 2019 r., utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że brak jest bezpośredniego związku między koniecznością stałej opieki nad córką a tym, że skarżąca nie podejmuje jakiegokolwiek zatrudnienia, nawet w niepełnym wymiarze czasu pracy. Samo wykonywanie pracy przez córkę w żaden sposób nie wyklucza możliwości pobierania przez wnioskodawczynię świadczenia pielęgnacyjnego, jednak już fakt, że córka pracuje 7 godzin dziennie, przez pięć dni w tygodniu, w żaden sposób nie wyłącza możliwości podjęcia przez skarżącą pracy zarobkowej, niekoniecznie w pełnym wymiarze godzin. Zdaniem organu, w czasie gdy córka przebywa w zakładzie pracy skarżąca mogłaby pracować, ponieważ w tym czasie córka nie wymaga jej opieki. Skarżąca sprawuje tę opiekę w dni wolne córki od pracy, poza odwożeniem i odbieraniem jej z pracy lub dworca PKP. To że matka chce, jak i może zapewnić niepełnosprawnej córce opiekę nie przekreśla możliwości podjęcia przez nią pracy zarobkowej. Ponadto, organ zauważył, że czynności domowe, wykonywane przez odwołującą w postaci gotowania czy sprzątania stanowią normalne prace, które prawdopodobnie podejmowałaby również jako osoba czynna zawodowo, nie mając obowiązku opieki nad niepełnosprawną córką. Wobec tego nie można uznać, że to właśnie opieka nad córką, z racji czasochłonności, uniemożliwia skarżącej aktywność zawodową. Organ stwierdził, że ustawa o świadczeniach rodzinnych nie zawiera definicji sprawowania opieki, ale już z jej art. 17 ust. 1 wynika, że aby można było mówić o opiece w jej rozumieniu musi ona być stała, lub długoterminowa. Te określenia stała lub długoterminowa wskazują, że nie może to być opieka świadczona niecodziennie, a nawet jeżeli codziennie, to tylko przez część doby, zatem sporadycznie. W skardze na powyższą decyzję skarżąca zarzuciła naruszenie art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a., które to przepisy obligują organ administracji do zebrania i oceny całokształtu materiału dowodowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu uwzględniając skargę wyjaśnił, że w dacie orzekania przez organy, córka skarżącej od 15 maja 2018 r. była zatrudniona w [...], gdzie pracowała na samodzielnym stanowisku 7 godzin dziennie przez pięć dni w tygodniu. Skarżąca - jak podała - odwozi córkę do pracy i odbiera ją z pracy lub dworca PKP, wówczas gdy M. S. wraca pociągiem wraz z koleżanką. Dlatego odpowiedzieć należało na pytanie czy ustalenia faktyczne poczynione przez organy były wystarczające do orzekania i prawidłowego zastosowania art. 17 ust. 1 u.ś.r. Zdaniem Sądu oparcie rozstrzygnięcia na powołanych przez organy w stanie faktycznym dokumentach i wywiadzie środowiskowym jest niewystarczające. Nie udziela odpowiedzi na pytanie dlaczego poprzednio organ pomocy społecznej przyznał matce świadczenie pielęgnacyjne przy sprawowaniu opieki nad córką, (wówczas też już dorosłą i samodzielną w podobnym jak obecnie zakresie), a teraz tego świadczenia odmawia. W ocenie Sądu w sprawie należało wyjaśnić też inne kwestie. M. S. w dacie orzekania przez organy miała zawartą umowę o pracę na zastępstwo, a poprzednio nie pracowała. Czy to oznacza, że jeżeli córka podejmuje pracę to matka nie ma prawa do świadczenia, a jak ją traci to nabywa prawo ponownie? Zdaniem Sądu wyjaśnienia też wymaga aktualny stan zdrowia niepełnosprawnej, w takim zakresie w jakim przekłada się na obowiązki (konieczną pomoc) opiekuna. Wyjaśnić trzeba co oznaczają – w tym konkretnym przypadku – wskazania Komisji ds. Orzekania o Niepełnosprawności z [...] kwietnia 2019 r. zawarte w punktach 1, 6 i 7 orzeczenia, a także dlaczego wśród tych wskazań nie znalazły się okoliczności wymienione w punkcie 8 orzeczenia. Sąd stwierdził, że odpowiedzi na te pytania nie daje w pełni uzasadnienie orzeczenia o stopniu niepełnosprawności z dnia [...] kwietnia 2019 r., ale być może konieczna jest kwerenda całych akt Komisji. Ich analiza może się okazać pomocna, ale nie będzie wystarczająca. Konieczne będzie wysłuchanie M. S. w charakterze świadka, a końcowo skarżącej w charakterze strony. Zwrócono uwagę, że na podstawie akt można przypuszczać, że od urodzenia córki skarżąca nie pracowała, bo podjęła opiekę i walkę o zdrowie dziecka. Mogła to być konieczność życiowa albo świadomy wybór, kiedyś z mężem, teraz – po rozwodzie – samodzielny. Są to jednak tylko przypuszczenia, które wymagają procesowej weryfikacji. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu, zarzucając naruszenie: I. prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych poprzez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu i uznanie, że fakt podjęcia pracy przez osobę o orzeczonym znacznym stopniu niepełnosprawności w wymiarze 7 godzin dziennie przez 5 dni w tygodniu oraz zakres sprawowanej opieki nie są dostateczne do wywodzenia braku związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy koniecznością sprawowania opieki a niepodejmowaniem zatrudnienia przez opiekuna - a w konsekwencji do odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, podczas gdy prawidłowe zastosowanie art. 17 ust. 1 pkt 1 ustawy powinno prowadzić do wniosku, że w realiach niniejszej sprawy nie występuje związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez U. S. a koniecznością sprawowania opieki nad jej córką, a tym samym brak jest podstaw do przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego; II. przepisów postępowania, które to uchybienia mogły mieć istotny wpiyw na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. art. 7, art. 77, art. 80 i 107 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że w sprawie doszło do naruszenia ww. przepisów prawa procesowego regulujących wymogi, jakie należy zrealizować w procesie zbierania i oceny materiału dowodowego, co w konsekwencji doprowadziło Sąd I instancji do uwzględnienia skargi w sytuacji, gdy przeprowadzona przez organy obu instancji ocena zakresu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną została przeprowadzona z uwzględnieniem wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, co zostało w sposób dostateczny wyjaśnione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu; 2) zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Jednocześnie, stosownie do treści art. 176 § 2 p.p.s.a., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu oświadczyło, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy. W piśmie procesowym z dnia 19 stycznia 2021 r. U. S. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych. W skardze kasacyjnej podniesione zostały zarzuty dotyczące naruszenia zarówno przepisów prawa materialnego jak i przepisów postępowania. Mając jednak na uwadze, że istota sporu dotyczy wykładni przepisów prawa materialnego, do tych zarzutów należy się odnieść w pierwszej kolejności, albowiem zasadność zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania uwarunkowana jest oceną zarzutów materialnoprawnych. W zarzucie dotyczącym naruszenia prawa materialnego wskazano na nieprawidłowe zastosowanie art. 17 ust. 1 pkt 1 u.ś.r., zdaniem skarżącego kasacyjnie w okolicznościach tej sprawy nie jest spełniona przesłanka niepodejmowania zatrudnienia, albowiem brak związku przyczynowego pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia a koniecznością sprawowania opieki. Powołany art. 17 ust. 1 pkt 1 stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1. matce albo ojcu. Odnosząc się do tego zarzutu należy w pierwszej kolejności ustalić prawidłową wykładnię wynikającej z tego przepisu przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, tj. rezygnacji z zatrudnienia z lub innej pracy zarobkowej, albowiem dopiero wówczas można ocenić prawidłowość jej zastosowania. Bezspornym jest, że przyczyną niepodejmowania zatrudnienia ma być konieczność sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Przy czym niepodjęcie lub rezygnacja z zatrudnienia, o której mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r. musi mieć charakter całkowity z uwagi na konieczność sprawowania opieki, która z założenia jest opieką stałą lub długotrwałą. Natomiast kwestią sporną jest okoliczność kiedy może dojść do zerwania związku przyczynowego pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia a koniecznością sprawowania opieki. Czy taka okoliczność, jak podjęcie zatrudnienia przez osobę zaliczoną do stopnia niepełnosprawności znacznego, zgodnie z orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności w warunkach pracy chronionej, w wymiarze 7 godzin dziennie przez 5 dni w tygodniu powoduje, że ustaje związek przyczynowy pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez opiekuna, a koniecznością sprawowania opieki, czy też związek ten nadal trwa, a więc spełniona jest przesłanka niepodejmowania zatrudnienia. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, aby dokonać prawidłowej wykładni wskazanego w skardze kasacyjnej art. 17 ust. 1 pkt 1 nie można tego uczynić ograniczając się tylko do tego przepisu, ale należy mieć na uwadze całość regulacji ustawowej dotyczącej świadczenia pielęgnacyjnego zawartej w art. 17. W art. 17 ust. 5 u.ś.r. ustawodawca określił przesłanki negatywne, które powodują, że ustalenie świadczenia pielęgnacyjnego jest niemożliwe. W świetle wskazanych regulacji, aby uzyskać świadczenie pielęgnacyjne strona powinna spełniać przesłanki z art. 17 ust. 1 u.ś.r., a równocześnie nie mogą zachodzić okoliczności wyłączające przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, wymienione enumeratywnie w art. 17 ust. 5 tej ustawy. W art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. b u.ś.r. wskazano, że negatywna przesłanka nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego ma miejsce wówczas, gdy osoba wymagająca opieki została umieszczona w placówce zapewniającej całodobową opiekę i korzysta w niej z całodobowej opieki przez więcej niż 5 dni w tygodniu. Z powyższego przepisu jednoznacznie wynika, prawo do świadczenia pielęgnacyjnego nie przysługuje opiekunowi, gdy osoba wymagająca opieki; po pierwsze została umieszczona w placówce zapewniającej całodobową opiekę, po drugie osoba wymagająca opieki korzysta z tej opieki całodobowej przez więcej niż 5 dni w tygodniu. Wprowadzając powyższą przesłankę negatywną przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, ustawodawca uznał, że nie zachodzi związek przyczynowy pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia, a koniecznością sprawowania opieki. Tym samym nie wykluczył istnienia związku przyczynowego pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez opiekuna a sprawowaniem opieki, w pozostałych przypadkach, w których osoba wymagająca opieki korzysta z placówek, które nie zapewniają całodobowej opieki, a tylko w systemie dziennym, czy też osoba wymagającej opieki przebywa przez klika godzin dziennie w szkole lub na uczelni. Ustawodawca formułując w art. 17 ust. 5 pkt 2 u.ś.r. przesłanki negatywne występujące po stronie osoby wymagającej opieki, spełnienie których powoduje, że prawo do świadczenia pielęgnacyjnego nie może być przyznane opiekunowi uczynił to w sposób enumeratywny, a jako przesłanki wyłączające prawo do świadczenia pielęgnacyjnego muszą być interpretowane w sposób ścisły. Dlatego też nie można dokonać prawidłowej wykładni art. 17 ust. 1 pkt 1 i zawartej w tym przepisie przesłanki niepodejmowania zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki, bez całościowego spojrzenia na ustawową regulację dotycząca świadczenia pielęgnacyjnego, a w szczególności na wzajemne relacje jakie zachodzą pomiędzy przesłankami pozytywnymi, które musza być spełnione, aby nabyć prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, a przesłankami negatywnymi zajście których powoduje, że nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jest wyłączone. Tylko w ten sposób dokonana wykładania przepisów regulujących świadczenie pielęgnacyjne pozwoli na uzyskanie prawidłowego rezultatu. Dlatego też zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 17 ust. 1 pkt 1 u.ś.r. jest niezasadny, albowiem organy dokonały błędnej wykładni wskazanego przepisu, a w konsekwencji nieprawidłowo go zastosowały. Niezasadne są tym samym zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. art. 7, art. 77, art. 80 i 107 k.p.a. Mając na uwadze przedstawione wyżej stanowisko w kwestii wykładni przepisów materialnoprawnych, nie można w okolicznościach niniejszej sprawy przyjąć, że niemożliwe jest spełnienie przesłanki niepodejmowania zatrudnienia z uwagi na konieczność sprawowania opieki. Dlatego też niezbędne jest przeprowadzenie postępowania dowodowego, celem ustalenia i wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy, na co zasadnie zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zarzuty skargi kasacyjnej są niezasadne i działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wniosek U. S. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zgodnie z art. 204 pkt 2 p.p.s.a. w razie oddalenia skargi kasacyjnej strona, która wniosła skargę kasacyjną, obowiązana jest zwrócić niezbędne koszty postępowania kasacyjnego poniesione przez skarżącego, jeżeli zaskarżono skargą kasacyjną wyrok sądu pierwszej instancji uwzględniający skargę. Jednak w okolicznościach niniejszej sprawy skarżąca nie poniosła kosztów sądowych w postępowaniu kasacyjnym, a do niezbędnych kosztów postępowania strony reprezentowanej przez adwokata zalicza się jego wynagrodzenie za sporządzenie i wniesienie odpowiedzi na skargę kasacyjną w terminie 14 dni od jej otrzymania. W sprawie nie została wniesiona odpowiedź na skargę kasacyjną, natomiast pismo procesowe pełnomocnika strony zostało złożone już po upływie 14 dniowego terminu od otrzymania skargi kasacyjnej. W niniejszej sprawie pełnomocnik skarżącego kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o przeprowadzenie rozprawy, stąd też rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.