IV SA/Wa 843/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Sędziowie asesor WSA Anna Sidorowska-Ciesielska (spr.), sędzia WSA Anita Wielopolska, Protokolant st. ref. Luiza Cycling, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. sp. komandytowa z/s w Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...]; 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz [...] sp. z o.o. sp. komandytowa z/s w Z. kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z [...] lutego 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpatrzeniu wniosku [...]. z o.o. Sp. k. z siedzibą w [...] (dalej: "skarżąca") o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy decyzję Kolegium z [...] grudnia 2018 r. (nr [...]), odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej Prezydenta [...] z [...] listopada 2013 r. (znak: [...]) w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za przekazanie po terminie sprawozdania o odebranych odpadach komunalnych. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...]przytoczyło następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy: Decyzją z [...] listopada 2013 r. (znak: [...]) Prezydent [...] wymierzył skarżącej karę pieniężną w wysokości 2.200 zł za przekazanie po terminie sprawozdania o odebranych odpadach komunalnych od właścicieli nieruchomości położonych na terenie gminy [...] w drugim kwartale 2013 r. Wnioskiem z 8 kwietnia 2014 r. skarżąca wystąpiła o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji ostatecznej. Zdaniem skarżącej, decyzja ta została wydana bez podstawy prawnej (względnie z rażącym naruszeniem prawa) w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., bowiem nie odbierała odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości z terenu Gminy [...] a kara za przekazywanie po terminie sprawozdania może być wymierzona wyłącznie wobec podmiotu odbierającego odpady komunalne z danego terenu, stosownie do art. 9x ust. 1 pkt 5 w zw. z art. 9n ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2012, poz. 391 ze zm.). Decyzją z [...] grudnia 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...] z [...] listopada 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] przyznało co prawda, że decyzja ta wydana została z naruszeniem art. 9x ust. 1 pkt 5 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, w brzmieniu obowiązującym w dacie jej wydania, jednakże naruszenie to nie ma charakteru rażącego w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Kolegium zwróciło uwagę na fakt, że przepis art. 9x ust. 1 pkt 5 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku budził w 2013 r. wątpliwości interpretacyjne co do możliwości nakładania na jego podstawie kar administracyjnych za przekazanie po terminie sprawozdania o odebranych odpadach komunalnych od właścicieli nieruchomości położonych na terenie gminy przez podmioty takiej działalności nie prowadzące, czyli za nieprzekazanie tzw. sprawozdań "zerowych". Skarżąca złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji z [...] lutego 2019 r. zaznaczyło, że postępowanie prowadzone przez Kolegium nie jest postępowaniem instancyjnym, lecz rządzącym się częściowo odmiennymi zasadami postępowaniem nadzorczym, prowadzonym w oparciu o art. 156 i nast. K.p.a. Kolegium podniosło, że negatywnie ocenia poddaną ocenie decyzję ostateczną Prezydenta [...]z [...] listopada 2013 r. i wielokrotnie w przeszłości uchylało podobne decyzje, również te wydane przed nowelizacją ustawy z dnia 1 lutego 2015 r. Podkreślenia jednak wymaga, że do uchyleń takich dochodziło na skutek odmiennej interpretacji przepisów ustawy od tej dokonywanej przez organy pierwszej instancji, w szczególności - jej art. 9x ust. 1 pkt 5 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz w wyniku rozpatrzenia odwołania od decyzji nakładającej karę za przekazanie po terminie tzw. sprawozdania "zerowego", a nie w wyniku usunięcia takiej decyzji z obrotu prawnego w jednym z trybów nadzwyczajnych. Organ zaznaczył, że o rażącym naruszeniu prawa można by mówić w przypadku nałożenia kary administracyjnej za przekazanie po terminie tzw. sprawozdania "zerowego" po wejściu w życie nowelizacji ustawy z dnia 1 lutego 2015 r. Decyzje tego rodzaju wydane przed tą datą znajdowały - przynajmniej teoretycznie - oparcie w art. 9x ust. 1 pkt 5 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, a jeśli oparcia takiego nie znajdowały, to wynikało to wyłącznie z dokonywanej przez właściwe organy - w tym i Kolegium - wykładni tego przepisu, a nie z jego nie budzącej wątpliwości interpretacyjnej treści. Fakt dokonywania takiej wykładni, jak i zaistnienie poprzedzających ją wątpliwości, nie wystarcza do usunięcia z obrotu prawnego decyzji ostatecznej wydanej na podstawie budzących wątpliwości interpretacyjne przepisów. Skargę na decyzję Kolegium z [...] lutego 2019 r. wniosła spółka [...], która zarzuciła organowi naruszenie: - art. 9n ust. 1 i 2 oraz art. 9x ust. 1 pkt 5. w zw. z art. 9c ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz art. 6, 7a § 1 i 8 K.p.a. poprzez błędną wykładnię prowadzącą do stwierdzenia, że przedsiębiorca wpisany do rejestru gminnego obowiązany jest składać sprawozdanie kwartalne także za okres, gdy działalność objęta tym sprawozdaniem nie była faktycznie wykonywana, co w konsekwencji doprowadziło do niedopuszczalnego rozszerzenia odpowiedzialności administracyjnej przedsiębiorcy ponad wykładnię językową art. 9n ust. 1 i 2 oraz art. 9x ust. 1 pkt 5 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach; - art. 9x ust. 1 pkt 5 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w zw. z art. 6, 7a § 1 i 8 k.p.a. poprzez bezzasadne utrzymanie w mocy decyzji Prezydenta [...] o nałożeniu - w wyniku dokonania rozszerzającej wykładni na niekorzyść przedsiębiorcy - kary administracyjnej budzącej poważne wątpliwości co do jej zgodności z przepisami prawa. Podnosząc takie zarzuty skarżąca Spółka wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W rozpoznawanej sprawie przedmiotem zaskarżenia do Sądu jest wydana w postępowaniu nieważnościowym decyzja utrzymująca w mocy decyzję o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...] z [...] listopada 2013 r. w przedmiocie nałożenia na skarżącą kary pieniężnej w wysokości 2.200 zł za przekazanie po terminie sprawozdania o odebranych odpadach komunalnych od właścicieli nieruchomości położonych na terenie gminy [...]. Zdaniem Sądu, ocena zawarta w obu decyzjach Kolegium, że nie ma wystarczających podstaw do przyjęcia, iż kwestionowana decyzja Prezydenta [...] obarczona jest jedną z wad, o których mowa w art. 156 § 1 K.p.a., w szczególności, że została wydana z rażącym naruszeniem prawa, jest nieprawidłowa. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej stanowi wyjątek od ogólnej zasady stabilności decyzji administracyjnej (art. 16 K.p.a.). W postępowaniu tym, mającym charakter samodzielny i odrębny w stosunku do postępowania zwykłego, organ nadzoru nie rozpatruje sprawy tak, jak w postępowaniu zwykłym, ale w granicach określonych w art. 156 § 1 K.p.a. W ramach postępowania nieważnościowego nie ma bowiem proceduralnych możliwości poszerzenia materiału dowodowego w sprawie rozstrzygniętej w postępowaniu zwykłym i poczynienia w oparciu o ten materiał dowodowy dodatkowych ustaleń faktycznych. Zadaniem organu prowadzącego postępowanie o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji jest ocena takiej decyzji pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem, co wymaga ustalenia, czy decyzja została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.), lub czy wypełnia inne przesłanki nieważnościowe określone w art. 156 § 1 K.p.a. Zagadnienie rażącego naruszenia prawa było wielokrotnie przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego. Ostatecznie utrwalił się pogląd, że o rażącym naruszeniu prawa decydują 3 przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja (m.in. wyrok NSA z 11 kwietnia 2019 r., II OSK 1334/17). Naczelny Sąd Administracyjny wskazał przy tym, że oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności zarówno skutki gospodarcze jak i społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. W orzecznictwie wskazuje się, że w sposób rażący można naruszyć jedynie przepis prawa, którego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu. Dla ustalenia, czy kontrolowana decyzja została podjęta z rażącym naruszeniem prawa nie wystarczy stwierdzenie, że dokonano błędnej wykładni prawa, ale niezbędne jest wykazanie, że przekroczenie prawa nastąpiło w sposób jasny i niedwuznaczny. Stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. wymaga w każdym przypadku ustalenia prawidłowej treści przepisu, z którym wiąże się zarzut jego naruszenia oraz dokonania oceny, czy przyjęcie innego rozumienia tego przepisu przez organ, który wydał kwestionowaną decyzję może być uznane za rażące naruszenie prawa (por. wyrok NSA z dnia 8 sierpnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1612/11). Podstawą materialną kwestionowanej decyzji Prezydenta [...] z [...] listopada 2013 r. był art. 9x ust. 1 pkt 5 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, zgodnie z którym przedsiębiorca odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, który przekazuje po terminie sprawozdanie, o którym mowa w art. 9n - podlega karze pieniężnej w wysokości 100 zł za każdy dzień opóźnienia. Z kolei art. 9n ust. 1 powołanej ustawy wskazuje, że do sporządzania kwartalnych sprawozdań obowiązany jest podmiot odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości. Sprawozdanie jest przekazywane wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta w terminie do końca miesiąca następującego po kwartale, którego dotyczy (ust. 2). W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] decyzja Prezydenta [...] została wydana z naruszeniem art. 9x ust. 1 pkt 5 ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, jednakże naruszenie tego przepisu nie miało charakteru rażącego w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Zdaniem tego organu art. 9x ust. 1 pkt 5 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania kwestionowanej decyzji, budził wątpliwości interpretacyjne. Odnosząc się do kwestii naruszenia art. 9x ust. 1 pkt 5 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach należy wskazać, że użyty w tym przepisie ustawowy zwrot "przedsiębiorca odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości" wbrew stanowisku Samorządowego Kolegium Odwoławczego nie nasuwa istotnych wątpliwości co do jego treści. Z art. 9n ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, jednoznacznie wynika, że do sporządzania kwartalnych sprawozdań obowiązany jest podmiot odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości. W konsekwencji karę pieniężną stosownie do art. 9x ust. 1 pkt 5 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach można wymierzyć jedynie podmiotowi odbierającemu odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, który uchybił obowiązkowi przekazania sprawozdań kwartalnych. Z treści art. 9x ust. 1 pkt 5 i art. 9n ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie można wyinterpretować normy obligującej podmioty wpisane do rejestru działalności regulowanej w zakresie odbierania odpadów komunalnych do przedstawiania sprawozdań kwartalnych (tzw. sprawozdań zerowych). W praworządnym (art. 7 Konstytucji RP) i demokratycznym państwie prawnym (art. 2 Konstytucji RP) nałożenie na stronę obowiązku może nastąpić tylko na podstawie przepisu powszechnie obowiązującego. Obowiązku obciążającego stronę nie można domniemywać, gdyż to godzi w bezpieczeństwo obrotu prawnego. W szczególności nie można obciążać jej sankcją za niedopełnienie domniemywanego obowiązku. Przepis art. 9n ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w sposób jasny nakładał obowiązek przedstawienia sprawozdania kwartalnego jedynie na podmiot odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości. Skoro zatem skarżąca Spółka nie miała umowy z Miastem [...] na odbierania odpadów komunalnych i nie odbierała odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości w tej gminie (co jest niekwestionowane), to oczywiste jest, że nie ciążył na niej obowiązek sprawozdawczy, o którym mowa w art. 9n ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Tym samym nie było żadnych podstaw do wymierzenia Spółce kary pieniężnej, na podstawie art. 9x ust. 1 pkt 5 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, za nieprzedstawienie sprawozdania kwartalnego za drugi kwartał 2013 r. w terminie. Rozumienie tego przepisu przyjęte przez Prezydenta [...] w kwestionowanej decyzji odbiega od jego prawidłowej wykładni i powinno być ocenione jako nieznajdujące oparcia w tym przepisie i ewidentnie z nim sprzeczne. W konsekwencji należy przyjąć, że w rozpoznawanej sprawie istniały podstawy do stwierdzenia przez organ nadzoru, że decyzja Prezydenta [...] z dnia [...] listopada 2013 r. została wydana z rażącym naruszeniem art. 9x ust. 1 pkt 5 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Tym samym Samorządowe Kolegium Odwoławcze naruszyło art. 156 § 2 K.p.a. Sama okoliczność zgłoszenia i uzyskania wpisu danego podmiotu do gminnego rejestru działalności regulowanej w zakresie odbierania odpadów, w sytuacji gdy na terenie tej gminy podmiot nie prowadził działalności polegającej na odbieraniu odpadów, nie stanowi o obowiązku składania sprawozdań, o jakich mowa w art. 9n ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. Na koszty postępowania składa się: wpis od skargi (200 zł) oraz koszty zastępstwa procesowego (480 zł), określone na podstawie § 14 ust. 1 pkt. 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265). Rozpoznając ponownie sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze weźmie pod uwagę wskazane wyżej okoliczności.