II SA/Gd 36/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Górska Sędziowie: Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz (spr.) Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 15 marca 2017 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi Skarbu Państwa - Nadleśnictwa na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 21 listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę. Nadleśnictwo wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 21 listopada 2016r., Nr [..], utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 12 lipca 2016r., Nr [..], nakazującą Nadleśnictwu rozbiórkę samowolnie wybudowanej drogi leśnej w obrębie P. na działkach nr [..]-[..] długości 1500 m na terenie Nadleśnictwa. Z dołączonych do skargi akt administracyjnych wynika następujący stan faktyczny i prawny: Decyzją z dnia 19 sierpnia 2013r. Starosta wniósł sprzeciw wobec zgłoszenia przebudowy drogi leśnej przeciwpożarowej na terenie działek o [..]-[..] obr. P. gmina K., albowiem uznał, że przedsięwzięcie to wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Decyzją z dnia 25 września 2014r. Wojewoda odmówił stwierdzenia nieważności powyższej decyzji, co skutkowało jej pozostawaniem w obrocie prawnym. Następnie, decyzją z dnia 15 kwietnia 2014r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego umorzył w całości postępowanie administracyjne m.in. w sprawie drogi leśnej P. na działkach nr [..]-[..] długości 1500 m. Decyzją z dnia 4 grudnia 2014r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził nieważność decyzji z dnia 15 kwietnia 2014r. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Uznał bowiem, że rozpoczęcie i kontynuowanie robót budowlanych przez inwestora pomimo skutecznie wniesionego przez organ sprzeciwu obligowało organy nadzoru budowlanego do wszczęcia procedury przewidzianej w art. 48 Prawa budowlanego. W tej sytuacji zatem nie zaistniała bezprzedmiotowość postępowania. W konsekwencji, w oparciu o art. 48 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane postanowieniem z dnia 16 marca 2015 r. organ pierwszej instancji wstrzymał prowadzenie robót budowlanych w związku z samowolną budową drogi leśnej P. na działkach nr [..]-[..] długości 1500 m na terenie Nadleśnictwa W., gm. K. i zobowiązał Nadleśnictwo do przedłożenia dokumentów w postaci: ostatecznej decyzji o ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania przestrzennego dla wskazanej inwestycji, 4 egzemplarzy projektu budowlanego wraz z uzgodnieniami i opiniami oraz oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomościami na cele budowlane. Wyznaczono termin do przedłożenia dokumentów na dzień 30 września 2015r. Decyzją z dnia 12 lipca 2016r., Nr [..], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, nakazał Nadleśnictwu dokonanie rozbiórki samowolnie wybudowanej drogi leśnej w obrębie P. na działkach nr [..]-[..] długości 1500 m na terenie Nadleśnictwa, gm. K., albowiem pomimo upływu wyznaczonego terminu Nadleśnictwo nie wykonało obowiązków, które umożliwiłyby legalizację robót wykonywanych samowolnie. W odwołaniu od powyższej decyzji Nadleśnictwo zarzuciło nieuprawnione zastosowanie art. 48 Prawa budowlanego i wniosło o jej uchylenie i umorzenie postępowania w całości. Rozpatrując sprawę w trybie odwoławczym Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 21 listopada 2016r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Wyjaśniając rozstrzygnięcie w pierwszej kolejności wskazano, że zgodnie z przepisem art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2015 r. poz. 443), do spraw wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy (czyli do dnia 28 czerwca 2015 r.) decyzją ostateczną stosuje się przepisy dotychczasowe. Organ odwoławczy wyjaśnił, że z akt sprawy wynika, że Nadleśnictwo w dniu 13.08.2013 r. dokonało zgłoszenia robót budowlanych polegających na przebudowie drogi leśnej przeciwpożarowej nr [..] - etap i, dz. ew. nr: [..]-[..] na terenie Nadleśnictwa, gm. K. Z danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków powiatu słupskiego w/w działki są oznaczone jako tereny leśne LS. Działki te nie są wydzielonymi działkami drogowymi, nie stanowią działek budowlanych. Podkreślił, że wnosząc sprzeciw wobec tego zgłoszenia Starosta uznał, że zgłoszone roboty nie mieszczą się w zakresie robót wymienionych w art. 29 ustawy Prawo budowlane, a tym samym nie podlegają zgłoszeniu i przepisom Prawa budowlanego. Jednocześnie jednak Starosta wyjaśnił, kierując się stanowiskiem Głównego Inspektora Nadzoru Budowalnego, że wykonanie przy użyciu materiałów budowlanych nowej nawierzchni drogi leśnej o większej twardości mającej charakter niepodzielny i trwały należy traktować jako budowę nowego obiektu budowlanego wymagającego uzyskania pozwolenia na budowę. Organ wskazał, że pomimo sprzeciwu Nadleśnictwo wykonało roboty budowlane polegające na wybudowaniu drogi leśnej w obrębie P. na działkach nr [..]-[..] o długości 1500 m na terenie Nadleśnictwa, gm. K., co stanowiło naruszenie art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Wobec tego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego zobowiązany był do przeprowadzenia postępowania w oparciu o przepisy art. 48 tej ustawy. Procedura ta polega na tym, że inwestor na żądanie organu (wydane postanowienie) przedstawia mu wymagane dokumenty, a następnie organ na ich podstawie w trybie przepisów art. 49 ustawy Prawo budowlane dokonuje oceny zgodności samowolnej budowy z przepisami o planowaniu przestrzennym, a także czy wybudowany obiekt nie narusza innych przepisów, w szczególności techniczno - budowlanych. O ile obiekt spełnia powyższe warunki to organ nadzoru budowlanego w dalszej kolejności nakłada na inwestora obowiązek uiszczenia opłaty legalizacyjnej, a po jej uiszczeniu wydaje decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego. W sytuacji, gdy inwestor nie przedkłada organowi wymaganych prawem dokumentów uniemożliwia dalsze prowadzenie procedury legalizacyjnej tj. ocenę prawidłowości wykonanych robót budowlanych i wydanie dalszego rozstrzygnięcia przewidzianego w powyższym trybie. Należy też wskazać, że inwestor na każdym etapie postępowania legalizacyjnego może zrezygnować ze swojego uprawnienia. Przejawem tej rezygnacji może być albo nie złożenie przez inwestora żądanych przez organ dokumentów bądź (na dalszym etapie tego postępowania) nieuiszczenie opłaty legalizacyjnej. Niespełnienie tych warunków (niezależnie od ich przyczyn) skutkuje obowiązkiem organu nadzoru budowlanego orzeczenia rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części (art. 48 ust. 4, art.49 ust. 3 Pb). W prowadzonym postępowaniu w odpowiedzi na zobowiązanie skonkretyzowane w postanowieniu do przedłożenia określonych dokumentów inwestor pozostał bierny nie przedkładając wymaganych dokumentów, co uzasadniało zastosowanie przez organ dyspozycji art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego i orzeczenia rozbiórki samowolnie wykonanych robót budowlanych. Zgodnie z art. 48 ust. 4 ustawy Prawo budowlane w przypadku niespełnienia w wymaganym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1 tj. W skardze na powyższą decyzję Nadleśnictwo zarzuciło naruszenie: 1. przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj.: art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. 1994 nr 89 poz. 414 ze zm.), dalej Prawo budowlane, poprzez jego nieuprawnione zastosowanie w sytuacji gdy, zgodnie z decyzją Starosty z dnia 19 sierpnia 2013r., uzyskanie przez skarżącego pozwolenia na budowę nie było wymagane oraz art. 30 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego poprzez przyjęcie, że decyzja Starosty z dnia 19 sierpnia 2013r. jest tożsama z pojęciem sprzeciwu do zgłoszenia w rozumieniu ustawy Prawo budowlane, podczas gdy z treści tej decyzji wynika, że "(...) zgłaszane roboty nie mieszczą się w zakresie robót wymienionych w art. 29 ustawy Prawo budowlane, a tym samym nie podlegają zgłoszeniu i przepisom Prawa budowlanego. W związku z powyższym oceniono, iż brak podstaw prawnych do przyjęcia wskazanego zgłoszenia (...)", zatem skarżący się nie miał obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, 2. naruszenie przepisów postępowania tj. art. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 75 § 1 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., art. 8 k.p.a. mające istotny wpływ na wynik postępowania a polegające na zaniechaniu przez organ administracyjny podjęcia wszelkich czynności prowadzących do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy a zatem prowadzenie postępowania wbrew zasadzie zaufania obywateli do władzy publicznej, nierzetelne i jednostronne prowadzenie postępowania dowodowego skutkujące przyjęciem, że skarżący obowiązany był do uzyskania pozwolenia na budowę pomimo treści wniesionego sprzeciwu. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych. Z uzasadnienia skargi wynika, że według skarżącego nie zaistniały warunki do orzeczenia rozbiórki, albowiem decyzja Starosty o sprzeciwie nie wskazywała na konieczność uzyskania pozwolenia na budowę dla planowanej inwestycji. Według skarżącego zatem nie może być mowy o jego działaniu niezgodnym z prawem, ponieważ działał on w oparciu o decyzję administracyjną. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację sformułowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj.: Dz.U. z 2016r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Zakres kontroli sądu wyznacza art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2016r., poz. 718 ze zm.), zwany dalej p.p.s.a., stanowiący, że sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zaskarżone decyzje w istocie swojej odpowiadają obowiązującemu prawu, co czyni wniesioną przez Nadleśnictwo skargę niezasadną. Przedmiotem kontroli legalności w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 12 lipca 2016r. nakazująca Nadleśnictwu rozbiórkę samowolnie wybudowanej drogi leśnej w obrębie P. na działkach nr [..]-[..] długości 1500m na terenie Nadleśnictwa. Podstawą prawną orzeczonej rozbiórki był przepis art. 48 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane (tj.: Dz.U. z 2016r., poz. 290), zwanej dalej Prawem budowlanym. Ze wskazanej podstawy prawnej wynika, że rozbiórka była efektem przeprowadzonego postępowania legalizacyjnego w trybie art. 48 Prawa budowlanego. Przepis ten określa między innymi warunki legalizacji samowoli budowlanej. Stosownie do regulacji przepisów art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego samowola budowlana, polegająca na budowie albo wybudowaniu obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego pozwolenia na budowę, co do zasady skutkuje nakazem rozbiórki. W obowiązującym stanie prawnym nakaz rozbiórki nie jest orzekany bezwzględnie. Ustawodawca zobowiązał organy administracji do badania, czy budowa zrealizowana bez wymaganego pozwolenia na budowę jest zgodna z przepisami, w szczególności o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, i czy umożliwia doprowadzenie obiektu lub jego części do stanu zgodnego z prawem. Jeśli tak, to właściwy organ jest zobowiązany wszcząć postępowanie zmierzające do legalizacji obiektu budowlanego lub jego części. Dopiero wówczas, gdy okaże się, że nie ma prawnych możliwości legalizacji samowoli, organ może orzec rozbiórkę. Przepis art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego szczegółowo określa przesłanki legalizacji. Zgodnie z brzmieniem tego przepisu obowiązującym w dacie rozstrzygania sprawy przez organy nadzoru budowalnego po wszczęciu postępowania w sprawie samowoli budowlanej organ administracji winien ocenić, czy budowa: 1) jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności: a) ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo; b) ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, 2) nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. Wówczas organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych i ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie: 1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; 2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2.Zgodnie z art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie wskazanych powyżej obowiązków, właściwy organ ma obowiązek orzec nakaz rozbiórki. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, iż kwestionowane decyzje wydane zostały w toku procedury legalizacji samowoli budowlanej polegającej na wybudowaniu drogi leśnej na określonych działkach bez pozwolenia na budowę i pomimo sprzeciwu Starosty. Orzeczona rozbiórka jest, w ocenie organów, skutkiem nie przedłożenia przez skarżącego dokumentów, które miały umożliwić legalizację wniesionego obiektu. Nie budzi wątpliwości sądu, że w opisanym stanie faktycznym sprawy wyznaczonym kilkoma rozstrzygnięciami różnych organów, w tym sprzeciwem Starosty wobec zgłoszonej inwestycji polegającej na budowie drogi oraz decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowalnego stwierdzającej nieważność decyzji organu powiatowego z dnia 15 kwietnia 2014r., którą umorzono sprawę zrealizowanej drogi leśnej na wskazanych działkach uznając, że nie zachodziły warunki do procedowania w trybie legalizacji tego obiektu, drogę leśną wybudowano samowolnie. Nadleśnictwo dokonało zgłoszenia robót budowlanych obejmujących przedmiotową inwestycję do organu architektoniczno – budowlanego, ale Starosta wniósł skuteczny sprzeciw, którego skutkiem winien być zakaz rozpoczęcia i prowadzenia robót objętych zgłoszeniem. Naruszenie tego zakazu winno skutkować konsekwencjami wynikającymi z art. 48 Prawa budowlanego. Według sądu wbrew twierdzeniom skarżącego zarówno z podstawy prawnej decyzji wnoszącej sprzeciw oraz z treści jej uzasadnienia, które skarżący przytaczał w sposób wybiórczy, wynikało, że inwestycja objęta zgłoszeniem wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Budowa drogi, niezależnie od miejsca jej położenia, w tym wypadku w lesie, wymaga, zgodnie z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego uzyskania pozwolenia na budowę. Katalog art. 29 ust. 1 Prawa budowlanego nie obejmuje bowiem wyjątkiem od powyższej zasady uzyskania pozwolenia na budowę sytuacji budowy drogi stanowiącej budowlę w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego. O zakwalifikowaniu, w trakcie postępowania zmierzającego do likwidacji samowoli budowlanej, obiektu służącego do komunikacji samochodowej do pojęcia drogi (w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego) nie decyduje spełnianie przez przekształcony pas terenu wszystkich wymogów, jakie dla dróg przewidują przepisy prawa budowlanego, w tym w szczególności przepisy określające warunki techniczne. Decydującym kryterium zakwalifikowania samowolnie wykonanego obiektu do określonej kategorii obiektów budowlanych powinna być, obok spełniania przez wykonany obiekt przesłanek wskazanych w art. 3 Prawa budowlanego, zamierzona i realizowana przez inwestora funkcja obiektu. Jednym z niekwestionowanych celów zwalczania samowoli budowlanych zdaje się być właśnie zapobieganie powstawania obiektów nieodpowiadających przepisom techniczno-budowlanym. To stało się przyczyną wniesienia sprzeciwu przez organ architektoniczno – budowlany i to powinno być barierą dla Nadleśnictwa jako inwestora do tego, ażeby prowadzić jakiekolwiek roboty budowlane w ramach zgłoszonej inwestycji. Zwrócić przy tym należy uwagę, że budowy drogi polegającej na jej utwardzeniu materiałem w postaci betonu, płyt żelbetonowych bądź kamienia łamanego i nadaniu trwałego charakteru nie można zakwalifikować jako przebudowy dotychczasowej drogi gruntowej powstałej wskutek użytkowania jej przez korzystających z takiego przejścia przez las. Z akt zgromadzonych w sprawie, w tym z dowodu z protokołu kontroli stanu obiektu z dnia 14 marca 2014r., wynika, że skarżący wybudował w miejscowości P. drogę z kamienia łamanego z odwodnieniem z mijankami i ze zjazdami. Stworzył zatem drogę w rozumieniu art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (tj.: Dz.U. z 2016r., poz. 1440), który stanowi, że drogą jest budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiąca całość techniczno – użytkową, przeznaczona do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowana w pasie drogowym. Utwardzenie drogi gruntowej tłuczniem kamiennym w taki sposób, że wykonana nawierzchnia umożliwia wykorzystanie jej jako szlaku komunikacyjnego dla samochodów, stanowi wykonanie obiektu spełniającego funkcję drogi, a więc stanowi budowę drogi, w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego i wymagającego uzyskania pozwolenia na budowę. Mając powyższe na uwadze sąd uznał za prawidłowe procedowanie organów nadzoru budowalnego w trybie art. 48 ust. 1 i następnych Prawa budowlanego. Wobec ziszczenia się dyspozycji art. 48 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego powiatowy organ nadzoru wezwał skarżącego do przedłożenia dokumentów, które umożliwić miały ocenę zgodności wykonanych samowolnie robót budowlanych z obowiązującym prawem i ich legalizację, która jest wyłącznie uprawnieniem inwestora, a nie jego obowiązkiem. Skarżący nie przedłożył dokumentacji, o którą został wezwany wypełniając tym samym hipotezę przepisu art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego uprawniającą do orzeczenia rozbiórki wybudowanej samowolnie drogi leśnej. Analiza materiału dowodowego sprawy doprowadziła sąd do wniosku, że organy nadzoru budowlanego obu instancji w sposób prawidłowy, z poszanowaniem przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., zgromadziły kompletny materiał dowodowy, dokonały jego oceny i zastosowały odpowiadające ustalonym okolicznościom konsekwencje prawne. Sąd nie dostrzegł uchybień w zakresie zastosowania przepisów postępowania ani przepisów prawa materialnego, które mogłyby mieć wpływ na wynik sprawy. Wobec powyższego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę jako bezzasadną.