II SA/Lu 126/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Grymuza, Sędziowie Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz (sprawozdawca) Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska, Protokolant Referent stażysta Natalia Kopiś, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi A. G. na decyzję Wojewody z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej A. G. [...]([...]) złotych tytułem kosztów postępowania. Decyzją z 12 października 2018 r., znak: [...], Starosta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił A. G. (dalej także: skarżąca) pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego na działce nr [...] w miejscowości B. G.. Organ wskazał, że złożony przez skarżącą projekt budowlany spełnia wymagania określone w art. 33 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 ze zm.; dalej także: prawo budowlane), jest kompletny, posiada wymaganą formę, nie narusza ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, został opracowany przez osoby posiadające stosowne uprawnienia budowlane oraz zawiera wymagane decyzje i opinie. W odwołaniu od tej decyzji M. R. (właścicielka działki sąsiedniej nr [...]) wniosła o jej uchylenie, zarzucając, że rozpoczęte przez skarżącą roboty budowlane prowadzone są z naruszeniem granicy jej działki, a przyjęte w zatwierdzonym projekcie budowlanym rozwiązania w zakresie kształtu dachu rozbudowywanego budynku mogą prowadzić do odprowadzania wód opadowych na jej posesję. Po rozpatrzeniu tego odwołania Wojewoda decyzją z 14 stycznia 2019 r., znak: [...], uchylił wskazaną decyzję w całości i umorzył postępowanie pierwszej instancji. Wojewoda podkreślił, że decydujące znaczenie dla zakończenia postępowania w niniejszej sprawie ma art. 105 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096; dalej: "k.p.a."), wskazujący, że jeżeli postępowanie administracyjne stało się bezprzedmiotowe w całości lub w części, organ ma obowiązek umorzyć postępowanie – odpowiednio w całości lub w części. Organ odwoławczy wyjaśnił, że jak wynika z pisma Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z dnia 8 stycznia 2019 r., na działce nr [...] w B. G. realizowana jest rozbudowa budynku mieszkalnego zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym i warunkami określonymi w decyzji – wykonane zostały ławy fundamentowe, ściany przyziemia oraz strop żelbetowy nad parterem budynku. Z powyższego, zdaniem Wojewody, wynika, że roboty budowlane objęte zaskarżoną decyzją zostały w części zrealizowana To oznacza, że rozpoznanie odwołania od tej decyzji stało się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a., co potwierdza ugruntowane orzecznictwo sądów administracyjnych. W tej sytuacji bowiem organ utracił kompetencje do wydania pozwolenia na budowę, czego nie zmienia okoliczność, że wniosek o pozwolenie na budowę, w tym przedłożona dokumentacja techniczna, mogą obejmować elementy, które nie zostały jeszcze zrealizowane. Skoro ustalono, że skarżąca częściowo zrealizowała roboty budowlane, objęte pozwoleniem na budowę, to w tej części postępowanie w sprawie stało się bezprzedmiotowej, co uzasadnia jego umorzenie w całości. W skardze do Sądu od powyższą decyzję organu odwoławczego A. G. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. Decyzji tej zarzuciła jej naruszenie art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 k.p.a., wskutek niepodjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, nieuwzględnienie wszystkich okoliczności sprawy, w tym faktu zgłoszenia robót budowlanych, zarejestrowania i wydania inwestorowi dziennika budowy co uprawniało stronę do rozpoczęcia prac budowlanych. Skarżąca wskazała, że organ drugiej instancji nie uwzględnił okoliczności, że roboty budowlane nie zostały rozpoczęte przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, a jedynie przed jej uprawomocnieniem się. Zdaniem skarżącej, rozpoczęcie robót budowlanych nie musi nastąpić dopiero na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, co wynika z treści art. 28 ust. 1 i art. 41 ust. 4 prawa budowlanego. Skarżąca podniosła ponadto, że uchylenie przez Wojewodę decyzji organu pierwszej instancji o pozwoleniu na budowę i umorzenie postępowania w tym zakresie doprowadziło do wydania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. decyzji z 23 stycznia 2019 r., znak: [...], nakazującej skarżącej zaniechania dalszych robót budowlanych przy rozbudowie opisanego na wstępie budynku mieszkalnego. Podkreśliła, że ta ostatnia decyzja w dalszej kolejności może doprowadzić do uznania rozpoczętych przez skarżącą robót budowlanych za samowolę budowlaną. Rozstrzygnięcie takie byłoby bardzo krzywdzące dla skarżącej, albowiem trudno wymagać od skarżącej, by znała całość orzecznictwa sądów administracyjnych wskazującego na rozbieżności w stosowaniu przepisów budowlanego, w sytuacji, gdy właściwy organ nie zgłaszał sprzeciwu do złożonego przez nią zawiadomienia o rozpoczęciu robót budowlanych. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga jest zasadna, albowiem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa, uzasadniającym jej wyeliminowanie z obrotu prawnego. Podkreślenia wymaga, że zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31 tej ustawy. Zauważyć należy, że przepis ten był przedmiotem nowelizacji, dokonanej ustawą z 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2015 r. poz. 443), w wyniku której zostało z niego wykreślone słowo "ostatecznej". W projekcie ustawy omawiany przepis miał początkowo pozostać w dawnym brzmieniu, a wprowadzony miał zostać przepis art. 28a w brzmieniu: "W przypadku gdy stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę jest wyłącznie inwestor, roboty budowlane można rozpocząć na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę." W uzasadnieniu projektu wskazano na wprowadzenie przepisu pozwalającego na rozpoczęcie robót na podstawie nieostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, podlegającej wykonaniu. Podnoszono, że w wielu przypadkach nie występują inne strony niż inwestor a nie jest możliwe w tym przypadku zastosowanie art. 130 § 4 k.p.a. (decyzja podlega wykonaniu, jeżeli jest zgodna z żądaniem wszystkich stron). Miało to w sytuacji, gdy inwestor jest jedyną stroną postępowania, zaś decyzja jest zgodna z jego wnioskiem, pozwolić na pominięcie okresu oczekiwania, aż stanie się ona ostateczna, co przyspieszy rozpoczęcie inwestycji przynajmniej o 14 dni. W wyniku prac nad ustawą, po pracach w komisji z projektu został usunięty art. 28a, a art. 28 ust. 1 nadano obecnie obowiązujące brzmienie poprzez wykreślenie terminu "ostatecznej". W ocenie Sądu, należy przyjąć, zgodnie z zasadą racjonalności ustawodawcy, że działanie to było działaniem zamierzonym. Zmiana w toku prac legislacyjnych miała służyć przyznaniu inwestorowi uprawnienia do rozpoczęcia robót budowlanych na podstawie nieostatecznej decyzji, także w przypadku, gdy w sprawie występują inne strony. Sąd podziela zatem wyrażony w doktrynie pogląd, zgodnie z którym obecnie inwestor może rozpocząć roboty budowlane na podstawie nieostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Niewątpliwie natomiast w takiej sytuacji, to jest rozpoczynając roboty budowlane na podstawie nieostatecznego pozwolenia na budowę, inwestor naraża się na ryzyko, że decyzja ta może zostać wyeliminowana z obrotu prawnego w wyniku kontroli instancyjnej. W takiej sytuacji nie można jednak działań inwestora traktować jako rozpoczęcia budowy bez pozwolenia w ogóle, to jest jako samowoli budowlanej. Inna jest sytuacja inwestora, który realizuje obiekt budowlany, bez wymaganego pozwolenia na budowę, a inna – inwestora, który rozpoczął budowę na podstawie nieostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, nawet, jeśli decyzja ta następnie została usunięta z obrotu prawnego. Tym samym, ustawodawca, dokonując zmiany omawianego przepisu, nadał przymiot legalności działaniom inwestora realizującego roboty budowlane na podstawie nieostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę (zob. A. Kosicki, Komentarz do art. 28 [w:] A. Plucińska-Filipowicz Alicja, M. Wierzbowski (red.), Prawo budowlane. Komentarz aktualizowany, 2019, SIP Lex, teza nr 8; Ł. Bernatowicz, M. Nosiński, Prawo budowlane od dnia 28 czerwca 2015 r. Szczegółowy komentarz do zmian, Gdańsk 2015, s. 36). Do przyjęcia odmiennego stanowiska nie prowadzi również – co do zasady – wykładnia art. 130 § 1 i § 2 k.p.a., z których wynika, że przed upływem terminu do wniesienia odwołania decyzja nie ulega wykonaniu (§ 1), a wniesienie odwołania w terminie wstrzymuje wykonanie decyzji (§ 2). Należy podkreślić, że przepis art. 130 § 1 k.p.a., wyrażający ustawową zasadę niewykonywania nieostatecznych decyzji przed upływem terminu do wniesienia odwołania, jest adresowany do organów administracji publicznej jako podmiotów uprawnionych do przymusowego wykonania obowiązków administracyjnoprawnych. Przepis ten chroni prawa stron przed przymusowym wykonaniem decyzji przed upływem terminu do wniesienia środka odwoławczego w administracyjnym toku instancji. W ten sposób ustawodawca gwarantuje stronie zasadę niewykonalności – na drodze egzekucji administracyjnej – decyzji nieostatecznych do momentu upływu terminu do wniesienia środka zaskarżenia. Natomiast art. 130 § 2 k.p.a. jest adresowany do stron postępowania, które mogą rozpocząć proces wykonywania nieostatecznej decyzji zanim zostanie wniesione odwołanie. To znaczy, że nieostateczna decyzja o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę może być wykonywana dobrowolnie przez stronę lub strony postępowania z tym zastrzeżeniem, że wniesienie odwołania zawiesza prawo tych stron do legalnego wykonywania powyższej decyzji (prowadzenia robót budowlanych). Od momentu powzięcia przez strony informacji o wniesieniu odwołania (najpóźniej z chwilą zawiadomienia przez organ o wniesieniu odwołania, zgodnie z art. 131 k.p.a.) tracą one prawo do legalnego kontynuowania rozpoczętych już robót budowlanych (zob. wyrok WSA w Rzeszowie z 17 października 2017 r., sygn. akt II SA/Rz 695/17; B. Adamiak, Komentarz do art. 130 [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2019, SIP Legalis, pkt I.2 oraz II.2). Z powyższego wynika, że zaskarżona decyzja, wydana przez Wojewodę jest wadliwa. Organ wydając tę decyzję nie uwzględnił zmiany, jaka nastąpiła w przepisach prawa budowlanego oraz dopuścił się naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazać należy, że zgodnie z przedstawioną wyżej wykładnią, skarżąca mogła rozpocząć roboty budowlane na podstawie nieostatecznej decyzji organu pierwszej instancji, która podlegała wykonaniu do momentu wniesienia odwołania przez którąkolwiek ze stron. Uregulowanie wprowadzone przez ustawodawcę należy bowiem interpretować jako specyficzną konstrukcją prawną, w wyniku której wykonalna staje się, przynajmniej czasowo, decyzja nieostateczna – co stanowi przepis szczególny w stosunku do art. 130 § 1 k.p.a. (zob. A. Kosicki, Komentarz..., teza nr 7). Wskazać przy tym trzeba, że przyjęcie odmiennego stanowiska prowadziłoby do sytuacji niezrozumiałej z punktu widzenia adresatów działań administracji. Oznaczałoby to bowiem, że przed upływem terminu do wniesienia odwołania, strony nie mogłyby dobrowolnie wykonywać decyzji nieostatecznej, a jednocześnie nie można byłoby wskazać adresatów wstrzymania wykonania decyzji nieostatecznej, w razie wniesienia odwołania w myśl art. 130 § 2 k.p.a. W takim bowiem przypadku, przed wniesieniem odwołania, organ i strony postępowania byłyby objęte zakazem wykonywania nieostatecznej decyzji z mocy art. 130 § 1 k.p.a. (zob. cytowany wyrok WSA w Rzeszowie z 17 października 2017 r., sygn. akt II SA/Rz 695/17). Ponownie należy zatem podkreślić, że co do zasady – na podstawie powołanego art. 28 ust. 1 prawa budowlanego, w brzmieniu obowiązującym od 28 czerwca 2015 r. – decyzja o pozwoleniu na budowę jest natychmiastowo wykonalna, z chwilą skutecznego zakomunikowania jej inwestorowi (zob. A. Kosicki, Komentarz..., teza nr 7). Rozpatrując sprawę jako organ drugiej instancji, Wojewoda powinien był rozpoznać ją merytorycznie. Decyzja Wojewody o uchyleniu decyzji organu pierwszej instancji i umorzeniu postępowania tego organu, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. była więc bezzasadna i niezrozumiała. W dacie wydania przez Starostę Ryckiego decyzji o pozwoleniu na budowę, roboty budowlane nie były prowadzone, więc wydanie takiej decyzji było uprawnione i nie można w żadnym wypadku zgodzić się z umorzeniem postępowania jako bezprzedmiotowego. Uznanie za bezprzedmiotowe postępowania w drugiej instancji na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. w zw. art. 105 § 1 k.p.a. skutkowałoby z kolei naruszeniem art. 127 § 1 k.p.a. przyznającego stronie prawo do odwołania oraz zasady dwuinstancyjności postępowania, a więc prawa strony do merytorycznego rozpoznania sprawy przez dwie instancje, wynikającego z art. 15 k.p.a. Wojewoda powinien więc rozpoznać sprawę merytorycznie. Okoliczność rozpoczęcia prowadzenia robót budowlanych nie oznacza, że organ drugiej instancji zostaje pozbawiony prawa do merytorycznego orzekania, nawet jeżeli prowadziłoby ono do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji przy uznaniu, że nie była ona prawidłowa. Przyjęcie takiego toku rozumowania doprowadziłoby do sytuacji, w której przyznane stronie szczególne uprawnienie poprzez dokonanie działań faktycznych, blokowałoby możliwość rozpoznania sprawy przez organ drugiej instancji i odbierało innej stronie prawo do drugiej instancji. Skarżąca, podobnie, jak inni adresaci działań organów administracji publicznej, nie może ponosić konsekwencji niejasnych zmian legislacyjnych, a do takiego właśnie skutku prowadziłoby oddalenie przez Sąd skargi złożonej w niniejszej sprawie. Bezsprzecznie zarówno więc skarżąca, jak i strona, która złożyła odwołanie od decyzji Starosty [...] z 12 października 2018 r., znak: [...], miały prawo do decyzji merytorycznej. To oznacza, że Wojewoda powinien był ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę pozwolenia na budowę, zgodnie z przedłożonym przez skarżącą wnioskiem o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenie na rozbudowę opisanego wyżej budynku mieszkalnego. Obowiązkiem tego organu było w szczególności dokonanie oceny spełnienia w rozpoznawanej sprawie przesłanek wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, określonych w art. 32 ust. 4 i art. 35 ust. 1 prawa budowlanego. Z przepisów tych wynika między innymi, że właściwy organ przed wydaniem pozwolenia na budowę ocenia, czy inwestor złożył – pod rygorem odpowiedzialności karnej – oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a ponadto obowiązany jest do zbadania: zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (decyzji o warunkach zabudowy) oraz z wymaganiami ochrony środowiska, zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, a także do zbadania kompletności projektu budowlanego i posiadania wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń. Ubocznie należy zauważyć, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest wewnętrznie sprzeczne. Z jednej bowiem strony Wojewoda wskazał, że w sytuacji, gdy skarżąca częściowo zrealizowała roboty budowlane, objęte pozwoleniem na budowę, to w tej części postępowanie w sprawie stało się bezprzedmiotowej, a więc w tym też zakresie należy je umorzyć, a z drugiej ocenił, że stan faktyczny rozpoznawanej sprawy uzasadnia umorzenie tego postępowania w całości – co jest nielogiczne. Mając na uwadze powyższe, za prawnie wadliwe należało uznać zawarte w decyzji organu drugiej instancji stanowisko co do konieczności uchylenia decyzji organu pierwszej instancji oraz umorzenia jako bezprzedmiotowego postępowania administracyjnego tego organu – na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. Uchybienie to obligowało Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."). Rozpoznając ponownie sprawę organ odwoławczy, zgodnie z art. 153 p.p.s.a., uwzględni dokonaną przez Sąd wykładnię przepisów prawa oraz wskazania co do dalszego postępowania zawarte w uzasadnieniu wyroku. Obowiązkiem organu będzie więc ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej zakończonej w pierwszej instancji decyzją Starosty [...] z 12 października 2018 r., znak: [...] Organ będzie miał przy tym na uwadze, że decyzja o pozwoleniu na budowę jest decyzją związaną, co wynika z tego, że zgodnie z art. 35 ust. 4 prawa budowlanego, w razie spełnienia wymagań określonych w art. 35 ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4 tej ustawy, organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. O kosztach postępowania orzeczono w oparciu o art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. Z tych wszystkich względów Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku.