VIII SAB/Wa 18/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński Sędziowie Sędzia WSA Justyna Mazur Sędzia WSA Leszek Kobylski (sprawozdawca) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 11 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi K. B. na bezczynność [...] S.A. z siedzibą w [...] w przedmiocie dostępu do informacji publicznej 1. zobowiązuje [...] S.A. z siedzibą w [...] do rozpatrzenia wniosku K. B. z dnia [...] kwietnia 2019 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt administracyjnych wraz z wyrokiem ze stwierdzeniem jego prawomocności; 2. stwierdza, że bezczynność [...]S.A. z siedzibą w [...]w rozpatrzeniu ww. wniosku skarżącego nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od [...]S.A. z siedzibą w [...]na rzecz skarżącego K.B. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia [...] kwietnia 2019 r. K. B. (dalej: "skarżący"), wystąpił do [...] S.A. z siedzibą w [...] (dalej: "organ", "Spółka") o udostępnienie informacji publicznej, tj. informacji jaki jest koszt wszelkich reklam, artykułów sponsorowanych oraz innych publikacji wykupionych w mediach wydawanych przez spółkę [...]S.A. (KRS [...]) w okresie od dnia [...] grudnia 2015 r. do dnia [...] marca 2019 r. poniesiony przez [...]. W odpowiedzi na powyższy wniosek, Spółka pismem z dnia [...] kwietnia 2019 r. poinformowała skarżącego, że w ramach swoich działań komunikacyjnych i marketingowych współpracuje z różnymi mediami, w tym również z tytułami wydawanymi przez [...] S.A. Spółka wskazała, iż informacje dotyczące wartości zawieranych przez [...] S.A. umów nie mogą zostać przekazane, ponieważ stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz.U. z 2018 poz. 419; dalej: "u.z.n.k."), przytaczając brzmienie art. 11 ust. 4 u.z.n.k. W ocenie Spółki, informacje o wartości zawieranych przez spółkę umów posiadają wartość gospodarczą. Ich ujawnienie mogłoby skutkować naruszeniem konkurencyjnej pozycji spółki, a tym samym stanowiłoby działanie na jej szkodę. Ponadto [...] podjęła niezbędne działania w celu zachowania poufności istotnych dla jej funkcjonowania informacji, w tym również informacji dotyczących warunków zawieranych umów. Umowy takie zawierają stosowne klauzule i zobowiązania do zachowania w tajemnicy wszelkich informacji dotyczących [...] S.A. Pismem z [...] kwietnia 2019 r. skarżący, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł skargę na bezczynność [...]S.A. z siedzibą w [...], polegającą na nieudzieleniu odpowiedzi na wniosek z dnia [...] kwietnia 2019 r. o udostępnienie informacji publicznej. Autor skargi wniósł o: - zobowiązanie Spółki do rozpatrzenia ww. wniosku; - stwierdzenie, że [...] S.A. dopuściła się w tej sprawie bezczynności; - zasądzenie kosztów postępowania od [...]S.A. na rzecz skarżącego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżący wyjaśnił, że skierował do Spółki wniosek o udostępnienie informacji publicznej w zakresie dotyczących współpracy ze spółką [...] (Wydawcą m.in. "[...]"). Wskazał, iż odpowiedź organu przyjęła postać pisma informacyjnego, podczas gdy organ powołując się na tajemnicę przedsiębiorstwa powinien był wydać decyzję (art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.; dalej: "u.d.i.p."). Zdaniem skarżącego, pisma z [...] kwietnia 2019 r. nie sposób potraktować jako decyzji choćby dlatego, że nie zawiera ono wyraźnego rozstrzygnięcia sprawy, stosownego tytułu i pouczenia oraz wskazania imion, nazwisk i funkcji osób. które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji oraz oznaczenia podmiotów, ze względu na których dobra odmówiono udostępnienia informacji. Wobec braku substratu zaskarżenia konieczne okazało się sporządzenie skargi na bezczynność organu. Nadto skarżący wskazał, iż zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądowym, podstawowe dane na temat umów cywilno-prawnych zawieranych przez podmioty, na których ciążą obowiązki przewidziane przez ustawę o dostępie do informacji publicznej (dane kontrahentów, wysokości wynagrodzeń) stanowią informacje publiczne. W odpowiedzi na skargę Spółka wniosła o jej oddalenie. Wskazała, że udzieliła odpowiedzi na wniosek skarżącego w zakresie udostępnienia informacji publicznej, choć z przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej nie wynika, iż Spółka jest zobowiązana do udostępniania informacji w trybie tej ustawy. Wyjaśniła m.in., że działalność Spółki skierowana jest przede wszystkim na obsługę finansową spółek należących do grupy kapitałowej [...], a także na koordynacji większych przedsięwzięć gospodarczych, których uczestnikami są spółki z grupy kapitałowej [...] oraz podmioty zagraniczne. Spółka nie jest adresatem żadnych norm szczególnych - powszechnie obowiązujących, które nadawałyby mu szczególne uprawnienia wobec innych podmiotów gospodarczych, a także obywateli lub statuowałyby obowiązek świadczenia usług użyteczności publicznej lub wykonywania zadań publicznych. Nadto wskazała, że [...] jest osobą prawną, w której Skarb Państwa zajmuje pozycję dominującą. Przesłanka ta jest konieczna, ale jednocześnie niewystarczająca do przyjęcia, że na [...] ciąży obowiązek udostępniania informacji publicznych. Brak jest bowiem przesłanek wyższej rangi. Spółka nie jest władzą publiczną, ani nie jest podmiotem wykonującym zadania publiczne, w rozumieniu u.d.i.p. Następnie organ przytoczył brzmienie art. 11 ust. 2 u.z.n.k. podnosząc, że informacje dotyczące wartości zawieranych przez spółkę umów stanowią informację organizacyjną przedsiębiorstwa, posiadają wartość gospodarczą i stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa. Konkludując Spółka stwierdziła, iż niezależnie od tego, że występują rozbieżności prawne czy jest ona zobowiązana podmiotowo do udostępnienia informacji w trybie u.d.i.p., to informacje, o które wystąpił skarżący stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa, o której mowa w art. 11 ust. 4 u.z.n.k. i są chronione przed nieuprawnionym dostępem osób trzecich. W związku z powyższym po stronie [...] wystąpiło przedmiotowe wyłączenie z obowiązku udostępnienia informacji (art. 5 ust. 2 u.d.i.p.). Nadto rozstrzygnięcie sprawy nastąpiło zgodnie z art. 16 i 17 u.d.i.p. z zastrzeżeniem, iż nie mogło nastąpić w formie decyzji administracyjnej, gdyż Spółka nie ma podstaw prawnych do wydawania decyzji administracyjnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola ta, w myśl art. 1 § 2 przywołanej ustawy, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W sprawie niniejszej, z uwagi na przedmiot zaskarżenia, należy mieć na względzie przepisy u.d.i.p., która kształtuje prawo do informacji publicznej, a także określa zasady i tryb jej udostępniania oraz ponownego wykorzystania (art. 1 - 2a u.d.i.p.). Kognicja sądów administracyjnych do rozpoznania skarg na bezczynność w takich sprawach wynika z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., zaś potwierdza ją dodatkowo brzmienie art. 21 u.d.i.p. W przypadku złożenia skargi na bezczynność lub przewlekłość postępowania w zakresie udostępnienia informacji publicznej obowiązkiem Sądu jest zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym ustawy. Dopiero bowiem stwierdzenie, że podmiot, do którego zwrócił się skarżący, był zobowiązany do udzielenia informacji publicznej oraz że żądana przez skarżącego informacja miała charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność (por. P. Szustakiewicz, Postępowanie w sprawie bezczynności w zakresie udzielenia informacji publicznej w orzecznictwie sądów administracyjnych, Przegląd Prawa Publicznego 2012, nr 6, s. 75 i nast. wraz z powołanym orzecznictwem). Podstawą orzekania przez sąd administracyjny w sprawie skargi na bezczynność czy przewlekłość jest zatem art. 149 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd administracyjny, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1 ww. przepisu) albo zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2 ww. przepisu). Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Odnosząc powyższe uregulowania do rozpoznawanej sprawy, należy stwierdzić, że wniesiona skarga jest zasadna. Przedmiotem kontroli Sądu w rozpatrywanej sprawie jest ocena, czy Spółka pozostawała w bezczynności w związku z wnioskiem skarżącego z [...] kwietnia 2019 r. (data wpływu do organu [...] kwietnia 2019 r.) o udostępnienie informacji publicznych. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia, gdy w terminie ustalonym przez prawo zobowiązany podmiot nie podjął żadnych czynności w sprawie lub nie zakończył postępowania wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu bądź nie podjął czynności, do której był zobowiązany. Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ administracji zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności. Na gruncie niniejszej sprawy w pierwszej kolejności wymaga ustalenia, czy [...] S.A. z siedzibą w [...] jest podmiotem zobowiązanym, na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., do udostępnienia informacji publicznej. Należy zauważyć, że jak wskazano w literaturze, do ustalenia, czy określony podmiot może być zobowiązany do udzielenia informacji na podstawie u.d.i.p., konieczne jest zbadanie, po pierwsze, czy jest to podmiot wykonujący zadania publiczne, a po drugie, czy w ramach wykonywania powierzonych mu zadań publicznych może wytwarzać lub pozyskiwać informację publiczną (I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, "Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz", Warszawa 2012, s. 63). W myśl art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności (pkt 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Treść art. 4. ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. wskazuje, że nie jest koniecznym aby podmiot niebędący władzą publiczną był zobowiązany do udzielenia informacji publicznej, gdy spełnione są łącznie wszystkie przesłanki określone w tym przepisie. Wystarczy jedna przesłanka, aby uznać, że taki podmiot jest podporządkowany reżymowi u.d.i.p. Uwagę zwraca objęcie unormowaniem ustawy podmiotów nie będących organami władzy (jak m.in. przewoźnik działający w formie prywatnej spółki), a "jedynie" wykonujących zadania publiczne lub dysponujących majątkiem publicznym. Przy czym na podkreślenie zasługuje alternatywne ujęcie kryterium kwalifikującego podmiot jako adresata ustawy, tj. wskazujące na przedmiot działania podmiotu, który to przedmiot ma się mieścić w materii zadań publicznych lub na dysponowanie przez ten podmiot majątkiem publicznym. Warto jednak dodać, że akceptowane tu orzecznictwo sądowoadministracyjne zmierza do uchwycenia "dysponowania majątkiem publicznym" w zakresie wykonywania określonego "zadania władzy publicznej" (zgodnie z "preambułą" do art. 4 ust. 1 u.d.i.p.; zob. M. Bernaczyk, "Pojęcie podmiotu zobowiązanego do udzielania informacji publicznej w świetle ustawy o dostępie do informacji publicznej", [w:] Obowiązek bezwnioskowego udostępniania informacji publicznej. Oficyna 2008, Lex/el.). Należy również zaznaczyć, że wykonywanie zadań publicznych nie musi też być oparte na zasadzie władztwa administracyjnego. Współcześnie występuje tendencja do powierzania zadań publicznych - zadań administracyjnych podmiotom prawa prywatnego, określana jako zjawisko tzw. "prywatyzacji" zadań publicznych. Przy czym, wykonywanie tych zadań przybiera formy typowe dla prawa prywatnego, tak organizacyjne, jak i co do stosowanych środków, czyli, co do zasady, niewładczych (zob. m. in. S. Biernat, "Prywatyzacja zadań publicznych. Problematyka prawna", PWN. Warszawa-Kraków 1994). W kontrolowanej sprawie adresatem wniosku jest [...] S.A. z siedzibą w [...]. Spółka ta jest przedsiębiorstwem utworzonym przez Skarb Państwa w 2013 r. na skutek konsolidacji państwowego przemysłu obronnego. W skład Spółki wchodzą m.in. główne państwowe przedsiębiorstwa z branży zbrojeniowej, stoczniowej, nieruchomości i nowych technologii. Akcjonariat Spółki obejmuje [...] – [...]%, [...]S.A. – [...]%, [...]Sp. z o.o. [...]%. [...] S.A. z siedzibą w [...] nie jest zwykłą spółką prawa handlowego, lecz spółką o szczególnym znaczeniu dla gospodarki państwa w dziedzinie obronności. Jak wynika z rejestru przedsiębiorców Krajowego Rejestru Sądowego nr [...]Spółka prowadzi działalność gospodarczą pod nazwą "Obrona narodowa", a zatem działalność na potrzeby bezpieczeństwa i obronności państwa co - w ocenie Sądu - wypełnia znamiona szerszego pojęcia "wykonywania zadań publicznych", o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. W związku z powyższym należy zatem uznać, że Spółka jest innym niż władze publiczne podmiotem wykonującym zadania publiczne zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p.). Zważywszy zaś na fakt wykonywania przez Spółkę zadań publicznych nie jest istotne zarówno, czy Spółka dysponuje majątkiem publicznym, jak również to, czy Skarb Państwa w dacie złożenia wniosku przez skarżącego o dostęp do informacji publicznej miał w Spółce pozycję dominującą w rozumieniu art. 4 pkt 10 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów. Przepis art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. określa bowiem, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Wystarczy zatem, że dany podmiot wykonuje zadania publiczne, by uznać, że zobowiązany jest do udostępnienia informacji publicznych. Taka sytuacja zachodzi w niniejszej sprawie. W świetle powyższego, obowiązkiem Spółki było rozpoznanie wniosku skarżącego z [...] kwietnia 2019 r. o udostępnienie informacji publicznych we wskazanym w nim zakresie. Na podstawie art. 13 u.d.i.p., udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2 (ust. 1). Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację nie dłuższym jednak niż dwa miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2). Zgodnie z art. 16 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następuje w drodze decyzji (ust. 1). Do decyzji, o której mowa w ust. 1, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (ust. 2). Rozpoznanie wniosku o udzielenie informacji publicznej, zgodnie z rozwiązaniami przyjętymi w u.d.i.p., następuje w formie czynności materialno – technicznej w razie udzielenia informacji publicznej, zaś w razie odmowy udzielenia informacji publicznej - w formie decyzji. Zauważyć należy, że do dnia wyrokowania Spółka jako podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej, nie udzieliła odpowiedzi zgodnie z żądaniem skarżącego. Dlatego też, na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a., Sąd w punkcie pierwszym wyroku zobowiązał Spółkę do rozpatrzenia wniosku skarżącego z [...] kwietnia 2019 r. w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt administracyjnych wraz z wyrokiem ze stwierdzeniem jego prawomocności. Rolą Spółki, która jest podmiotem zobowiązanym do rozpoznania wniosku skarżącego będzie w pierwszej kolejności rozważenie, czy wszystkie żądane przez skarżącego informacje stanowią informacje publiczne w rozumieniu u.d.i.p. W sytuacji zaś gdy Spółka stwierdzi, że udzielenie żądanej informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych (art. 5 ust. 1 u.d.i.p.), a także ze względu na ochronę tajemnicy przedsiębiorstwa (art. 5 ust. 2 u.d.i.p.), powinna wydać stosowną decyzję w sprawie. Sąd stwierdził jednocześnie, że bezczynność Spółki nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Stanowisko Spółki wyrażone w piśmie z [...] kwietnia 2019r. w odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej było bowiem wynikiem niewłaściwej interpretacji przepisów u.d.i.p. Mając na względzie powyżej przedstawione poglądy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i § 1a p.p.s.a., orzekł jak w wyroku. O kosztach postępowania Sąd postanowił na podstawie art. 200 art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a.