II SA/Bk 259/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Sędziowie asesor sądowy WSA Elżbieta Lemańska (spr.),, sędzia WSA Małgorzata Roleder, Protokolant starszy sekretarz sądowy Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi R. O. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] lutego 2019 r., nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie naruszenia stanu wody na gruncie oddala skargę Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] lutego 2019 r. znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy postanowienie Wójta Gminy Ł. z dnia [...] stycznia 2019 r. znak [...], którym zawieszono postępowanie administracyjne w sprawie naruszenia stanu wody na gruncie na działce nr [...] ze szkodliwym oddziaływaniem na działkę nr [...], położonych w obrębie S. K. Z akt sprawy wynika, że postępowanie toczyło się z wniosku współwłaścicielki działki nr [...] M. K., która zgłosiła zalewanie działki wywołane – w jej ocenie – istnieniem na sąsiedniej działce nr [...] należącej do R. O. skarpy nasypu usypanej z gruzu i gliny, pełniącej faktycznie funkcję zjazdu na drogę publiczną. W trakcie postępowania w dniu 18 kwietnia 2018 r. przeprowadzono oględziny. Ustalono istnienie na działce nr [...] nasypu o szerokości w koronie około 16 m, dowiązanego wysokością do poziomu drogi wojewódzkiej nr [...] i znajdującego się około 0,5 – 1,0 m nad poziomem wysokości drogi gminnej ulicy W. W skarpie nasypu od strony działki nr [...] stwierdzono występowanie drzew. Na działce nr [...] stwierdzono zastoisko wody na długości około 40 m i szerokości połowy działki. Obecny w trakcie oględzin R. O. wyjaśnił, że działkę nr [...] kupił w 2008 r. i od tamtej pory jej stan się nie zmienił, zaś na zjazd z drogi nr [...] posiada zezwolenie P. Zarządu Dróg znajdujące się w sprawie o warunki zabudowy wydane dla tej działki. Do akt dołączono również kserokopię wniosku R. O. z dnia 12 grudnia 2017 r. o ustalenie warunków zabudowy dla działki nr [...], postanowienie P. Zarządu Dróg Wojewódzkich z dnia [...] stycznia 2018 r. o uzgodnieniu projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji w postaci dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z infrastrukturą przewidzianych do realizacji na działce nr [...], decyzję Wójta Gminy Ł. z dnia [...] marca 2018 r. o warunkach zabudowy dla działki nr [...]; postanowienie P. Zarządu Dróg Wojewódzkich z dnia [...] maja 2009 r., w którym uzgodniono projekt decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych na działce nr [...] w zakresie obsługi komunikacyjnej, tj. zjazdem z drogi wojewódzkiej nr [...] oraz drogi gminnej. Wezwany do złożenia wyjaśnień dotyczących istnienia decyzji zezwalającej na budowę/przebudowę zjazdu R. O. nie odpowiedział na wezwania. P. Zarząd Dróg Wojewódzkich w piśmie z dnia 19 czerwca 2018 r. poinformował organ pierwszej instancji, że Zarząd nie wydawał zezwolenia na budowę/przebudowę zjazdu na działkę nr [...] z drogi wojewódzkiej nr [...]. W opisanym wyżej stanie wyjaśnienia sprawy Wójt wystąpił do Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku (dalej: PWINB) o sprawdzenie legalności nasypu na działce nr [...] pełniącego rolę zjazdu na drogę wojewódzką. PWINB wskazał w piśmie z dnia 10 stycznia 2019 r., że z uwagi na zaleganie pokrywy śnieżnej kontrola będzie możliwa po jej zejściu. Następnie Wójt postanowieniem z dnia [...] stycznia 2019 r., wydanym na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096), zawiesił postępowanie administracyjne w sprawie naruszenia stanu wody na działce nr [...] ze szkodą dla działki nr [...]. Wskazał, że w sprawie wystąpiło zagadnienie wymagające rozstrzygnięcia przez organ nadzoru budowlanego odnośnie rozwiązań i legalności budowy zjazdu, który uniemożliwia swobodny przepływ wody zgodnie z naturalnym ukształtowaniem terenu. Zażalenie na powyższe postanowienie złożył R. O. Wyjaśnił, że jest już czwartym właścicielem działki nr [...]. Działkę nabył aktem notarialnym z dnia [...] maja 2018 r. i od tamtej pory jej stan nie uległ zmianie, w tym w zakresie poziomu działki, na co wskazuje rosnące na niej od wielu lat drzewo oraz co wyjaśnił w trakcie oględzin właściciel działki sąsiedniej M. K. Poprzedni właściciel również zakupił działkę w stanie w jakim znajduje się ona obecnie. Zjazd na działkę był i jest obecnie, tylko "nie był uszczegółowiony dokumentacyjnie, co zostało zrobione przy pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego". Uzyskał dla działki warunki zabudowy, które uzgodniono również w zakresie obsługi komunikacyjnej. Na żadnej z działek sąsiednich nie ma przepustów ani rowów w pasie drogowym i wykonanie przepustu na jego działce również jest niepotrzebne. Wody opadowe wsiąkają w jej teren. W ocenie żalącego się, właściciele działki nr [...] wywierają na niego presję aby dokonał jej zakupu. Wskazał na przepis art. 234 ust. 5 Prawo wodne. Zaskarżonym postanowieniem SKO w Ł. utrzymało rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne w mocy. Wskazało na przesłanki zastosowania art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. oraz art. 234 ustawy Prawo wodne i wyjaśniło, że dla ustalenia czy doszło do zmiany stanu wody na gruncie ze szkodą dla gruntów sąsiednich konieczne jest w przedmiotowej sprawie ustalenie rozwiązań technicznych i legalności budowy zjazdu na działce nr [...]. Natomiast argumenty podnoszone w zażaleniu mogą być uwzględnione i rozważone dopiero na etapie wydawania decyzji kończącej postępowanie administracyjne w sprawie zmiany stosunków wodnych na gruncie. Skargę na postanowienie organu odwoławczego złożył do sądu administracyjnego R. O. Zarzucił niezgodne z prawem przyjęcie, że stanowisko organu nadzoru budowlanego w kwestii zjazdu na działkę nr [...] (droga wojewódzka) jest zagadnieniem wstępnym w przedmiotowej sprawie oraz nieuprawnione przyjęcie, że stroną w sprawie jest Urząd Gminy w Ł., podczas gdy nie jest on właścicielem drogi. W protokole oględzin przeprowadzonych w dniu 18 kwietnia 2018 r. M. K. wskazał, że zmiany wysokości poziomu działki nr [...] zostały dokonane przed śmiercią jego ojca, czyli około 15 lat temu. Ma zatem w sprawie zastosowanie art. 234 ust. 5 ustawy Prawo wodne uniemożliwiający wszczęcie postępowania, jeśli od dowiedzenia się o szkodliwym oddziaływaniu minęło więcej niż pięć lat. Skarżący wyjaśnił, że obecny sposób ukształtowania działki nr [...] potwierdza kopia mapy zasadniczej, która była sporządzana dla udokumentowania ukształtowania pasa drogowego. Poziom działki nr [...] i poziom drogi wojewódzkiej były zrównane około 15 lat wstecz. Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia. W piśmie z dnia 31 maja 2019 r. skarżący wyjaśnił, że w jego ocenie stroną postępowania powinien być wyłącznie P. Zarząd Dróg Wojewódzkich, który wydał pozytywną decyzję na wykonanie zjazdu z uwzględnieniem istniejącego ukształtowania terenu. Dołączył kserokopie następujących dokumentów: - pisma PWINB z dnia 28 marca 2019 r., z którego wynika, że organ nadzoru budowlanego przeprowadził w dniu 26 marca 2019 r. kontrolę w zakresie utrzymania pasa drogowego drogi wojewódzkiej nr [...] na spornym obszarze. W trakcie kontroli ustalił, że w obrębie działek nr [...] nie wykonano zjazdu indywidualnego lub zjazdu publicznego, brak jest zaewidencjonowanego zjazdu, na szerokości ww. działek nawieziono gruz i kamienie na terenie pasa drogowego, co spowodowało powstanie nieutwardzonego ziemnego nasypu. PWINB nie stwierdził obiektu budowlanego w obrębie działek nr [...]. Wskazał, że utrzymanie pasa drogowego leży w gestii zarządcy drogi; - pisma PWINB z dnia 24 kwietnia 2019 r., zgodnie z którym kontrola w dniu 26 marca 2019 r. dotyczyła wyłącznie utrzymania pasa drogowego, dlatego stroną w postępowaniu kontrolnym był wyłącznie zarządca drogi; - pisma PWINB z dnia 20 maja 2019 r. o odmowie wyrażenia zgody na udostępnienie R. O. protokołu kontroli z dnia 26 marca 2019 r.; - decyzję Dyrektora P. Zarządu Dróg Wojewódzkich w B. z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] o zezwoleniu na realizację zjazdu indywidualnego z drogi wojewódzkiej nr [...] na działkę nr [...]; - kserokopię mapy spornego terenu obrazującą stan z 1994 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Skarga podlega oddaleniu. Podstawą prawną zaskarżonego postanowienia jest przepis art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., zgodnie z którym gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, organ administracji zawiesza postępowanie. Zagadnieniem wstępnym może być okoliczność, której organ prowadzący postępowanie nie jest w stanie ustalić i rozstrzygnąć we własnym zakresie, która nadto jest zagadnieniem prawnym wymagającym przeprowadzenia odrębnego postępowania administracyjnego przed innym organem. Kluczowy jest zatem związek między rozpoznaniem konkretnej sprawy a wcześniejszym wyjaśnieniem kwestii prawnej przez inny organ lub sąd. Zdaniem sądu, z taką okolicznością mamy do czynienia w sprawie niniejszej. Organy prowadzące postępowanie w sprawie zmiany stosunków wodnych wskazały jako uzasadnienie zawieszenia postępowania – brak możliwości rozstrzygnięcia o naruszeniu stosunków wodnych bez wcześniejszego przesądzenia kwestii technicznych istnienia faktycznego zjazdu z działki nr [...] na drogę nr [...] oraz bez przesądzenia legalności tego zjazdu. Mimo lakoniczności takiego uzasadnienia nie można mu odmówić trafności. Mimo zwięzłości argumentacji, dotyka ono istoty zagadnienia, z powodu którego doszło do zawieszenia postępowania. Kluczowe jest wskazanie, w jakim momencie zaskarżone postanowienie zostało wydane. Z materiału dowodowego wynikało, że skarżący nie posiada żadnego orzeczenia zezwalającego na lokalizację zjazdu. Przedłożone uzgodnienia na obsługę komunikacyjną dla inwestycji w postaci budynków mieszkalnych na działce nr [...] nie stanowią zezwolenia na realizację zjazdu, co wprost wynika z ich treści. Nadto, z wypowiedzi stron i świadków w trakcie oględzin wynikało wysokie prawdopodobieństwo, że zjazd istniał w takim kształcie od kilkunastu lat, jednakże nie było wiadomo, kto go wykonał, kiedy i czy legalnie. Także organ połączył fakt istnienia zjazdu i braku przepustu pod nim z możliwością tamowania naturalnego spływu wód zgodnie z ukształtowaniem terenu. W tych okolicznościach niezbędne było uzyskanie stanowiska właściwych organów nadzoru budowlanego odnośnie legalności wykonania i usytuowania zjazdu. Od wyniku tego sprawdzenia zależało ustalenie, czy zjazd istnieje legalnie i kto go wykonał, a zatem wobec kogo może się toczyć postępowanie o naruszenie stosunków wodnych i wobec kogo powinny być wydane decyzje w tym zakresie. Przedmiot tego sprawdzenia był zatem okolicznością o charakterze prawnym (legalność istnienia obiektu budowlanego) i pozostającą poza właściwością organu prowadzącego postępowanie o naruszenie stosunków wodnych. Zgodnie bowiem z art. 84 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 84a ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, do zadań organów nadzoru budowlanego należy kontrola i przestrzeganie przepisów prawa budowlanego, w tym kontrola zgodności wykonywania robót budowlanych z przepisami prawa. Była zatem ta okoliczność zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. W konsekwencji prawidłowo organy w sprawie niniejszej zastosowały ww. przepis oczekując na rozstrzygnięcie organów nadzoru budowlanego. Nie ma racji skarżący, że przedstawiona decyzja o warunkach zabudowy i postanowienie uzgadniające zjazd na jego działkę z drogi nr [...] przesądzały o legalności zjazdu. Orzeczenia te stanowiły jedynie potwierdzenie, że inwestycja, którą zamierza realizować, może korzystać z obsługi komunikacyjnej z drogi nr [...] (zjazdem z niej), ale nie zawierały wypowiedzi na temat zjazdu faktycznie istniejącego. Nadto, w ww. orzeczeniach wprost wskazano, że na lokalizację zjazdu inwestor musi uzyskać stosowne zezwolenie. Uzgodnienie obsługi komunikacyjnej działki w postępowaniu o warunki zabudowy nie jest jednoznaczne z zezwoleniem na lokalizację zjazdu (to następuje w odrębnym postępowaniu, na odrębny wniosek inwestora), jak też nie jest to uzgodnienie sposobem zalegalizowania faktycznego zjazdu, jeśli taki istnieje. Sposób rozumowania organów, który prowadził do zawieszenia postępowania w sprawie stosunków wodnych, potwierdziły okoliczności mające miejsce po wydaniu zaskarżonego postanowienia o zawieszeniu. Z kontroli przeprowadzonej przez nadzór budowlany wynika, że nawiezienie ziemi na wysokości działki nr [...] i na całej jej szerokości miało miejsce w pasie drogi wojewódzkiej nr [...], zaś w obrębie działki nr [...] nie powstał żaden obiekt budowlany. W wyniku tych ustaleń postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2019 r. podjęto zawieszone postępowanie, a w piśmie z dnia 11 kwietnia 2019 r. rozszerzono jego przedmiot o teren działki stanowiącej drogę wojewódzką oraz rozszerzono krąg stron postępowania o Województwo P. jako właściciela drogi i P. Zarząd Dróg Wojewódzkich jako trwałego zarządcę. Oznacza to, że choć organ nadzoru budowlanego nie wydał odrębnego rozstrzygnięcia, to jednak przesądził, iż brak jest obiektu budowlanego w granicach działki nr [...], wobec którego tenże nadzór powinien podjąć stosowną interwencję. To zaś spowodowało niezwłoczne podjęcie zawieszonego postępowania i modyfikacje jego przedmiotu oraz kręgu stron, co będzie miało wpływ na kształt rozstrzygnięcia kończącego postępowanie. Sąd również wskazuje, że zwrócenie się do organu nadzoru budowlanego przez Wójta miało miejsce 31 grudnia 2018 r., zaś pierwsze ustosunkowanie się PWINB wraz z informacją o konieczności poczekania na zejście pokrywy śnieżnej miało miejsce 10 stycznia 2019 r. W tej sytuacji, wobec braku możliwości przewidzenia w jakim terminie i ile będą trwały czynności organu nadzoru budowlanego, Wójt miał podstawy do zawieszenia postępowania. W przeciwnym wypadku naraziłby się na zarzut bezczynności i przewlekłości postępowania. Zaskarżone zawieszenie postępowania i kontrola postanowienia w tym zakresie nie przesądza o kierunku zakończenia postępowania o naruszenie stosunków wodnych, bowiem postanowienie ma charakter wpadkowy, procesowy. Dopiero decyzja kończąca to postępowanie przesądzi o istocie sprawy, tj. wskaże kto i w jaki sposób dokonał zmiany tych stosunków lub jest za zaistniałą zmianę odpowiedzialny oraz w jaki sposób należy tę sytuację doprowadzić do stanu zgodnego z prawem. Dokumenty przedstawione przez skarżącego, w tym mapy obrazujące co najmniej kilkunastoletnie istnienie podwyższenia terenu pełniącego rolę zjazdu, będą miały znaczenie i powinny zostać ocenione w decyzji kończącej postępowanie. Odnośnie zarzutu prawidłowego ustalenia stron postępowania również wskazać należy, że okoliczność ta będzie musiała zostać oceniona przy wydawaniu decyzji kończącej postępowanie, która podlega odrębnemu zaskarżeniu. Postanowienie o zawieszeniu postępowania sąd kontroluje na datę jego wydania, a więc mając na uwadze materiał dowodowy, którym organy wówczas dysponowały. W sprawie niniejszej dopiero na skutek czynności organów nadzoru budowlanego podjętych w wyniku zawieszenia okazało się, że nawiezienie ziemi miało miejsce w granicach pasa drogowego oraz że nie istnieje obiekt budowlany, co do którego wymagana jest ingerencja tych organów. W dacie zawieszenia wiedzy na ten temat organ nie posiadał, nie wynikała ona ze zgromadzonego materiału dowodowego, jak również żadna ze stron postępowania ani uczestniczący w oględzinach nie podnosili kwestii, jakoby nawiezienie ziemi nie miało miejsca na działce nr [...], ale podnosili, że stan faktyczny w postaci istnienia zjazdu i powiązania wysokości działki nr [...] i drogi wojewódzkiej nr [...] istniał lat kilkanaście oraz że nie jest za niego (w granicach działki nr [...]) odpowiedzialny jej właściciel. Dlatego też, zdaniem sądu, brak jest podstaw do podważania legalności zaskarżonego postanowienia tak w odniesieniu do przesłanek faktycznych i prawnych jego wydania, jak i w odniesieniu do podmiotów, wobec których jako stron postępowania zostało ono wydane. Na marginesie sąd zauważa, że z akt administracyjnych wynika, iż w dniu 9 kwietnia 2019 r. wobec skarżącego została wydana decyzja P. Zarządu Dróg Wojewódzkich nakazująca przywrócenie do stanu poprzedniego pasa drogowego drogi wojewódzkiej nr [...]. Również w decyzji tego organu z dnia [...] maja 2019 r. zezwalającej na lokalizację zjazdu zobowiązano skarżącego do wykonania przepustu pod zjazdem. Te okoliczności będą mogły być uwzględnione wyłącznie przy wydawaniu rozstrzygnięcia kończącego postępowanie administracyjne w przedmiocie naruszenia stosunków wodnych, natomiast – jako nieistniejące w dacie zaskarżonego postanowienia – pozostają bez wpływu na wynik jego kontroli. Końcowo dodać należy, że kontrolowane postanowienie o zawieszeniu postępowania w żaden sposób nie przesądziło o odpowiedzialności kogokolwiek za szkody na działce nr [...] wywołane zmianą stosunków wodnych jak też nie przesądziło o podmiocie mogącym być zobowiązanym do ich usunięcia. Także kwestia zastosowania art. 234 ust. 5 ustawy Prawo wodne z 2017 r. nie podlega kontroli w sprawie niniejszej, której przedmiotem było wyłącznie orzeczenie o charakterze procesowym, wpadkowym. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) orzeczono jak w sentencji.