II SA/Wr 244/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn Sędziowie: Sędzia WSA Alicja Palus (spr.) Sędzia WSA Anna Siedlecka po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 11 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi A. W. na postanowienie Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych we W. z dnia (...) lutego 2019 r. w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołana I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych we W. na rzecz skarżącej kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Postanowieniem z dnia (...) lutego 2019 r. Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych we W., działając na podstawie art. 134 kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 49a ust. 1, 46d ust. 1 i 46f ustawy z dnia 13 października 1995 roku Prawo łowieckie (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 2033), stwierdził uchybienie przez A. W. terminu do wniesienia odwołania od protokołu nr (...) oględzin, ostatecznego szacowania szkody w uprawach i płodach rolnych. W uzasadnieniu postanowienia organ orzekający wyjaśnił, że wnioskiem z dnia 30 lipca 2008 r. A. W. jako użytkownik gospodarstwa rolnego zwróciła się o oszacowanie szkód łowieckich wyrządzonych przez zwierzynę łowną na działce oznaczonej numerem (...), obręb N. W. W., gmina P., znajdującej się na terenie wyłączonego z wydzierżawiania obwodu łowieckiego nr (...), który pozostaje w zarządzie Nadleśnictwa J.. Organ wskazał następnie, że w dniu 3 sierpnia 2018 r. zespół powołany w trybie art. 46 ust. 2 ustawy Prawo łowieckie (Dz.U. z 2017 r. poz. 1295) przeprowadził ostateczne szacowanie szkody łowieckiej, zgodnie ze złożonym wnioskiem, ustalając kwotę odszkodowania na 3.124,54 zł. W dalszej części uzasadnienia organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z art. 46d ust. 1 ustawy – Prawo łowieckie, wcześniej powoływanej, właścicielowi albo posiadaczowi gruntów rolnych, na terenie których wystąpiła szkoda oraz dzierżawcy oraz zarządcy obwodu łowieckiego przysługuje odwołanie do nadleśnictwa Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe właściwego ze względu na miejsce wystąpienia szkody. Odwołanie wnosi się w terminie siedmiu dni od dnia podpisania protokołu. Ponadto – stosownie do treści art. 46f powoływanej ustawy Prawo łowieckie – w przypadku, gdy obwód łowiecki na terenie którego wystąpiła szkoda, o której mowa w art. 46 ust. 1, został wyłączony z wydzierżawienia i przekazany w zarząd nadleśnictwa Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe, właściwym w sprawie ustalenia wysokości odszkodowania, zgodnie z art. 46d i art. 46e jest dyrektor regionalnej dyrekcji Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe, właściwy ze względu na miejsce wystąpienia szkody. Organ podał następnie w uzasadnieniu, że odwołanie nie zostało do dnia dzisiejszego przez A. W. złożone, a jedynie pismem z dnia 29 grudnia 2018 r. A. W. wniosła o zakwalifikowanie ostatecznego wezwania do zapłaty z dnia 16 listopada 2018 r., wysłanego w ślad za wezwaniem do zapłaty z dnia 20 sierpnia 2018 r., jako odwołania. Termin do wniesienia odwołania nie został więc zachowany. Jednocześnie organ wskazał, że zgodnie z art. 49a ust. 1 ustawy z Prawo łowieckie "W zakresie nieuregulowanym w ustawie lub przepisach wydanych na jej podstawie do postępowania prowadzonego przez nadleśniczego lub dyrektora regionalnej dyrekcji Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe w sprawie ustalenia wysokości odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego". Przekroczenie ustawowego terminu do wniesienia środka zaskarżenia, skutkuje stwierdzeniem uchybienia terminu do wniesienia odwołania, na podstawie art. 134 kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 kpa organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Opisane powyżej postanowienie zostało zaskarżone przez A. W. skargą skierowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. W petitum skargi A. W., zaskarżając postanowienie Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych we W. w całości, zarzuciła mu naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 134 kpa poprzez wydanie postanowienia w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania w sytuacji, gdy należy uznać, że odwołanie zostało złożone w terminie wobec braku pouczenia strony przez organ o możliwości oraz terminie wniesienia tego środka zaskarżenia, - art. 9 kpa (tj. zasady informowania stron) w związku z art. 112 kpa poprzez nieudzielenie skarżącej niezbędnego pouczenia o możliwości, sposobie oraz terminie wniesienia odwołania od rozstrzygnięcia organu w przedmiocie ostatecznego szacowania szkody, w związku z czym należy uznać, że odwołanie zostało złożone w terminie. Powołując się na tak sformułowane zarzuty A. W. wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenie od Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych we W. na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. W szczegółowym uzasadnieniu skargi przedstawiona została argumentacja stosowna do zarzutów zawartych w jej petitum. Skarżąca wskazuje w niej konsekwentnie na zachowanie terminu do wniesienia odwołania, bowiem nie została pouczona o możliwości, sposobie oraz terminie wniesienia odwołania, co stanowi – zdaniem skarżącej – naruszenie art. 9 w związku z art. 112 kpa. Skarżąca podkreśliła w uzasadnieniu skargi, że w treści protokołu z dnia 3 sierpnia 2018 r. nie uczyniono żadnej wzmianki o możliwości, terminie i sposobie wniesienia odwołania, a protokół powinien takie pouczenia zawierać. W takich okolicznościach – zdaniem skarżącej – należy stwierdzić, że przedsądowe wezwanie do zapłaty z dnia 16 listopada 2018 r., a także zastrzeżenia do protokołu z dnia 3 sierpnia 2018 r. z ostatecznego szacowania szkody stanowią w istocie odwołanie od rozstrzygnięcia organu w przedmiocie ustalenia rozmiaru oraz wysokości szkody. Stanowi ono bowiem przejaw niezadowolenia z szacowania szkody, co zostało wyraźnie wskazane w dokumentach. W zakończeniu uzasadnienia A. W. stwierdziła, że nie można zaakceptować oceny organu o niedopuszczalności odwołania, bowiem brak pouczenia o przysługujących środkach prawnych nie może powodować dla strony negatywnych konsekwencji, a wniesienie środka prawnego po terminie należy uznać za skuteczne z mocy samego art. 112 kpa bez konieczności jego przywracania. Dodatkowo, w piśmie z dnia 15 marca 2019 r. włączonym do akt sprawy A. W. wyjaśniła, że w skardze podała omyłkowo niewłaściwą kwotę należnego odszkodowania. W doręczonej Sądowi w dniu 8 kwietnia 2019 r. odpowiedzi na skargę Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych we W. wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. W uzupełnieniu organ wyjaśnił, że tryb likwidacji szkód łowieckich został uregulowany w ustawie Prawo łowieckie, która określa dane i informacje, jakie powinien zawierać protokół oględzin (art. 46a ust. 4) i protokół ostatecznego szacowania szkody w uprawach i płodach rolnych (art. 46c ust. 5). Wzory protokołów określa rozporządzenie wydane na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 49 ustawy – Prawo łowieckie. Organ wskazał, że w protokole nie można dopisywać żadnych nowych elementów, które nie znajdują się w jego wzorze, natomiast osoba wnioskująca o przyznanie odszkodowania za szkody łowieckie jest informowana każdorazowo ustnie o możliwości wniesienia odwołania. Ponadto, należy domniemywać, że właściciel lub posiadacz gruntów składając wniosek o szacowanie szkód i ustalenie wysokości odszkodowania w trybie ustawy - Prawo łowieckie zna tryb postępowania określony w tej ustawie, skoro z niego korzysta. Szacowanie odbywa się w krótkich, ściśle określonych terminach, zanim uprawy zostaną sprzątnięte z pola. Zgodnie z art.46d ust. 2 ustawy prawo łowieckie w celu rozpatrzenia odwołania nadleśniczy Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe (w niniejszej sprawie Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych) dokonuje odpowiednio oględzin lub szacowania ostatecznego. Oględzin lub szacowania ostatecznego dokonuje się niezwłocznie, nie później niż w terminie 7 dni od dnia otrzymania odwołania i sporządza się z czynności tej protokół, o którym mowa w art.46d ust.8 ustawy, który to protokół zgodnie z art.46e stanowi podstawę ustalenia wysokości odszkodowania w wyniku rozpatrzenia odwołania. Dodatkowo organ wskazał, że obecnie po upływie ponad 7 miesięcy i po zimie rozpatrzenie odwołania w trybie ustawy prawo łowieckie, w tym dokonanie oględzin lub szacowania, o których mowa w art. 46d i ustalenie na ich podstawie wysokości odszkodowania w trybie określonym w art. 46e jest praktycznie niemożliwe do przeprowadzenia. Zarządzeniem Zastępcy Przewodniczącego Wydziału II Sądu z dnia 17 maja 2019 r. sprawa została wyznaczona do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Wojewódzki Sąd Administracyjny podejmując orzeczenie w sprawie uwzględnił następujące okoliczności faktyczne i prawne: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2018 r. poz. 2107), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej). Stosownie do tak wyrażonej zasady wojewódzki sąd administracyjny w toku czynności rozpoznawczych dokonuje oceny, co do zgodności kontrolowanej decyzji (postanowienia, innego aktu lub czynności) z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub tryb podjęcia aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia oraz z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie. W ocenie uwzględnia się przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu (podjęcia zaskarżonej czynności). Mając na względzie wskazane powyżej kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie okoliczności faktycznych i prawnych, stwierdził, że zaskarżone postanowienie narusza przepisy postępowania w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem kontroli legalności dokonanej przez Sąd w rozpoznawanej sprawie było postanowienie Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych we W. z dnia (...) lutego 2019 r. orzekające o uchybieniu przez A. W. terminu do wniesienia odwołania od protokołu nr (...) oględzin, ostatecznego szacowania szkody w uprawach i płodach rolnych. Podstawę prawną zaskarżonego postanowienia stanowił przepis art. 134 kodeksu postępowania administracyjnego, zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych we W. orzekając w sprawie wskazał również na przepis art. 49a ust. 1 ustawy – Prawo łowieckie, wcześniej powoływanej, z którego wynika, że w zakresie nieuregulowanym w ustawie lub przepisach wydanych na jej podstawie, do postępowania prowadzonego przez nadleśnictwo lub dyrektora regionalnej dyrekcji Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lady Państwowe w sprawie ustalenia wysokości odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – kodeks postępowania administracyjnego (kpa). Należy w tym miejscu wyjaśnić, że pojęcie odpowiedniego stosowania przepisów oznacza w zależności od okoliczności, że przepisy, do których następuje odesłanie, stosuje się wprost, bez żadnych modyfikacji, bądź stosuje się je z odpowiednimi modyfikacjami, uwzględniającymi specyfikę danej regulacji prawnej, względnie nie stosuje się w ogóle przepisów, do których następuje odesłanie ze względu na ich bezprzedmiotowość albo sprzeczność z przepisami ustanowionymi dla danych stosunków prawnych (np. J. Nowacki, Odpowiednie stosowanie przepisów prawa, PiP 1964/3). Istotne też jest, że z regulacji zawartych w ustawie Prawo łowieckie, dotyczących wynagrodzenia szkód wyrządzonych w uprawach i płodach rolnych przez dziki, łosie, jelenie, daniele i sarny oraz przy wykonywaniu polowania wynika, że szacowanie szkód, dokonywane na wniosek właściciela albo posiadacza gruntów rolnych składa się z oględzin i szacowania ostatecznego (art. 46 ust. 2). Każda z tych czynności wymaga zachowania formy protokołu określonej – w dacie dokonywania oględzin i szacowania ostatecznego w rozpoznawanej sprawie – rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 8 marca 2010 r. w sprawie sposobu postępowania przy szacowaniu szkód oraz wypłat odszkodowań za szkody w uprawach i płodach rolnych. Protokół – jak wskazuje ustawodawca – sporządza dzierżawca albo zarządca obwodu łowieckiego niezwłocznie po zakończeniu oględzin (art. 46a ust. 4) i szacowania ostatecznego (art. 46c ust. 5). Ponadto – zgodnie z treścią powołanego w podstawie prawnej zaskarżonego postanowienia art. 46d ust. 1 ustawy – Prawo łowieckie – właścicielowi albo posiadaczowi gruntów rolnych, na terenie których wystąpiła szkoda oraz dzierżawcy albo zarządcy obwodu łowieckiego przysługuje odwołanie do nadleśniczego Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe właściwego ze względu na miejsce wystąpienia szkody. Odwołanie wnosi się w terminie 7 dni od dnia podpisania protokołu, o którym mowa w art. 46a albo art. 46c ust. 5 (tj. protokołu oględzin albo protokołu szacowania ostatecznego). Z omawianych powyżej przepisów wynika, że ustalenie i wypłata odszkodowania za szkody łowieckie poprzedzona jest określoną w ustawie – Prawo łowieckie, specyficzną dla tego rodzaju spraw procedurą. W aktach sprawy, na podstawie których – stosownie do przepisu art. 133 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – orzeka sąd administracyjny znajduje się protokół nr (...), wskazujący w pkt. I datę przeprowadzenia oględzin uszkodzonej uprawy tj. 20 czerwca 2018 r. oraz w pkt. II datę dokonania ostatecznego szacowania szkody na gruncie poszkodowanego tj. 3 sierpnia 2018 r. Protokół nie wskazuje daty sporządzenia protokołu ani daty podpisania protokołu, co jest istotne wobec regulacji zawartej w przywołanym wcześniej przepisie art. 46d (in fine), w którym ustawodawca postanowił, że odwołanie wnosi się w terminie siedmiu dni od dnia podpisania protokołu, o którym mowa w art. 46a albo art. 46c ust. 5. Treść protokołu nie uprawnia też do jednoznacznego stwierdzenia, że data dokonania ostatecznego szacowania (tj. 3 sierpnia 2018 r.) była jednocześnie datą sporządzenia (niezwłocznego) protokołu i datę jego podpisania, stanowiącą ustawowo określoną datę, od której należy liczyć bieg terminu do wniesienia odwołania przez uprawniony podmiot. W toku dokonywanych czynności ocennych Sąd zwrócił też uwagę, że skarżąca w uzasadnieniu skargi, powołując pismo organu z dnia 10 grudnia 2018 r., w którym poinformowano ją o możliwości wniesienia odwołania w terminie siedmiu dni od daty podpisania protokołu, wyjaśniła, że nie została o tym uprawnieniu pouczona "we wcześniejszym etapie postępowania, w tym w szczególności przy podpisywaniu protokołu z ostatecznego szacowania szkody". Stwierdzenie to sugeruje, iż podpisanie protokołu mogło nastąpić w dacie innej niż data dokonywania ostatecznego szacowania, wskazana w protokole. Data podpisania protokołu przez osobę, wnoszącą później odwołanie w trybie art. 46d ustawy – Prawo łowieckie jest okolicznością o zasadniczym znaczeniu i wymaga wyjaśnienia w sposób nie budzący wątpliwości. Niezależnie od tego – zdaniem Sądu – wobec dyrektywy ustawodawcy sformułowanej w art. 49a powołanej powyżej ustawy, stanowiącej o odpowiednim stosowaniu przepisów kodeksu postępowania administracyjnego do postępowania w sprawie ustalenia wysokości odszkodowania – w uwagach zamieszczonych w protokole przez osobę sporządzającą protokół, o którym mowa w art. 46a ust. 4 albo art. 46c ust. 5 ustawy – Prawo łowieckie lub w odrębnym dokumencie należy potwierdzić fakt pouczenia osób wskazanych w art. 46d (in limine) o prawie i terminie wniesienia odwołania. Takie są standardy państwa prawa, w którym nie można powoływać się – w okolicznościach istotnych w tej sprawie – na określoną aktem wykonawczym formę i zawartość treściową protokołu, nie przewidującego klauzuli pouczającej o środku zaskarżenia. Wobec braku uwiarygodnienia czynności pouczenia A. W.(poszkodowanej) o prawie wniesienia odwołania w ustawowym terminie, termin do wniesienia odwołania powinien – w ocenie Sądu – być liczony od dnia doręczenia poszkodowanej pisma skierowanego do niej w dniu 10 grudnia 2018 r. przez Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych we W. (wysłanego przesyłką poleconą), w którym zamieszczono informację o możliwości złożenia odwołania w terminie siedmiu dni od daty podpisania protokołu. Materiał sprawy nie zawiera jednak ani dowodu doręczenia wskazanego powyżej pisma, ani koperty z datownikiem pocztowym, w której przesłane zostało do organu pismo A. W. z dnia 29 grudnia 2018 r. oznaczone jako odwołanie, co pozbawiło Sąd możliwości dokonania oceny tej kwestii. Dodatkowo Sąd uznał za celowe zwrócić uwagę, że organ działający w sposób władczy, motywując podjęte orzeczenie nie może posługiwać się argumentem zamieszczonym w odpowiedzi na skargę o treści: "należy domniemywać, że właściciel lub posiadacz gruntów składając wniosek o szacowanie szkód i ustalenie wysokości odszkodowania w trybie ustawy – Prawo łowieckie zna tryb postępowania określony w tej ustawie, skoro z niego korzysta". Ustawodawca wymaga bowiem od organów administracji publicznej działania zgodnego z prawem, nie wymaga natomiast od stron postępowania znajomości prawa, nakładając jednocześnie na organy obowiązki zmierzające do zagwarantowania stronom postępowania administracyjnego ochrony przed nadużywaniem władczości przez organy. Wobec przedstawionych powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny – stwierdzając w rozpoznawanej sprawie naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy – stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c powołanej we wstępie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku. Orzeczenie o kosztach postępowania uzasadnione jest treścią art. 200 wskazanej powyżej ustawy, stanowiącym że w razie uwzględnienia skargi przez Sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Za tak określone koszty Sąd uznał kwotę wpisu uiszczonego od skargi.