II OSK 1984/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) Sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka Protokolant starszy asystent sędziego Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 12 czerwca 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy i Miasta D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 25 kwietnia 2017 r. sygn. akt II SA/Łd 982/15 w sprawie ze skarg Wojewody Łódzkiego i W. Spółki komandytowej z siedzibą w W. na uchwałę Rady Gminy i Miasta w D. z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy D. fragmentu w miejscowościach R. i S. 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Gminy D. na rzecz W. Spółki komandytowej z siedzibą w W. kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 25 kwietnia 2017 r. w sprawie ze skarg Wojewody Łódzkiego i W. Spółki komandytowej w W. (dalej jako "Spółka") na uchwałę Rady Gminy i Miasta w D. z dnia [...] czerwca 2015 r., w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy D. fragmentu w miejscowościach R. i S., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Rada Gminy i Miasta w D. w dniu [...] czerwca 2015 r. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie uchwalenia planu miejscowego dla części obszaru w miejscowościach R. i S. Uchwała ta w dniu [...] czerwca 2015 r. została przedłożona Wojewodzie do oceny zgodności z prawem. Jednocześnie do Wojewody wpłynęło pismo Spółki wskazujące na naruszenia prawa podczas uchwalania planu miejscowego. Wojewoda zwrócił się do organu o informację dotyczącą zarzutu nierozpatrzenia uwagi Spółki zgłoszonej do projektu planu wyłożonego do publicznego wglądu, a odnoszącej się do informacji o uzyskaniu ostatecznego pozwolenia na budowę. W odpowiedzi organ potwierdził, że pismo wpłynęło do niego w dniu [...] kwietnia 2015 r., jednakże nie odnosiło się ono do planu, dlatego nie zostało potraktowane jako uwaga do projektu wyłożonego planu i nie zostało rozpatrzone w trybie art. 17 pkt 12 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t. Dz.U. z 2015 r., poz. 199 ze zm.; dalej jako: "u.p.z.p."). W skardze na ww. uchwałę wniesionej do WSA w Łodzi Wojewoda wskazał, że Starosta O. decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę m.in. wieży z turbiną wiatrową w miejscowości R., gm. D., na działkach nr [...] i [...]. Decyzja ta stała się prawomocna z dniem [...] stycznia 2015 r. Według ustaleń planu ww. działki znajdują się na terenie o symbolu [...] definiowanym jako tereny rolnicze, dla których zapisy planu zakazują zabudowy z wyjątkiem sieci napowietrznych i podziemnej infrastruktury technicznej, dróg dojazdowych i sieci melioracynej. Z ustaleń planu nie wynika, ażeby uwzględniono w nim wspomnianą prawomocną decyzję o pozwoleniu na budowę. Z tych powodów – w ocenie Wojewody – powstała sprzeczność ustaleń planu z wydaną wcześniej prawomocną decyzją o pozwoleniu na budowę. W odpowiedzi na tę skargę Przewodniczący Rady Gminy i Miasta w D. wniósł o jej oddalenie. W. Spółka komandytowa z siedzibą w W. również wniosła skargę na uchwałę Rady Gminy i Miasta w D. z dnia [...] czerwca 2015 r. Spółka podniosła, że posiada indywidualny interes prawny, gdyż jest przedsiębiorcą działającym na terenie gminy D. zajmującym się projektowaniem i budową elektrowni wiatrowych, a także jest właścicielem działki nr [...] położonej w miejscowości R., gmina D. oraz działki nr [...] w miejscowości S., gmina D., czyli nieruchomości objętych kwestionowaną uchwałą. Ponadto posiada ustanowione na swoją rzecz odpowiednie prawa rzeczowe na działkach nr [...] w miejscowości R. oraz nr [...] w miejscowości S. Zgodnie z umowami dotyczącymi działek nr [...] i [...] na rzecz strony została ustanowiona służebność przesyłu dająca m.in. prawo do budowy na tych nieruchomościach urządzeń przesyłowych mających na celu odprowadzanie energii elektrycznej do elektrowni wiatrowej zlokalizowanej na jego nieruchomości. Służebności te zostały ujawnione w księgach wieczystych. Strona dysponuje prawami (wynikającymi z własności lub innych umów rzeczowych), które umożliwiają zadysponowanie nieruchomościami położonymi na terenie gminy pod lokalizację elektrowni wiatrowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uznał wniesione skargi za zasadne. Sąd wskazał, że zasadniczo dotyczą one dwóch kwestii – nierozpatrzenia uwag do planu zgłoszonych przez Spółkę i nieuwzględnienia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego faktu uzyskania przez Spółkę ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę dla działek nr ewid. [...] i [...]. W ocenie Sądu, pismo Spółki z dnia [...] kwietnia 2015 r. stanowiło uwagi do projektu planu miejscowego, bowiem zostało skierowane do organu rozpoznającego uwagi i to w terminie do wnoszenia uwag. Nie bez znaczenia pozostaje też treść tego pisma. Stanowisko w tym zakresie przesądza, zdaniem Sądu, że procedura planistyczna poprzedzająca uchwalenie kwestionowanej uchwały była wadliwa. Doszło do naruszenia art. 17 pkt 12 w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p., bowiem opisane naruszenie jest istotnym naruszeniem trybu sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Sąd zwrócił uwagę na ugruntowany w orzecznictwie pogląd, iż pominięcie przez radę gminy rozstrzygnięcia w kwestii uwagi stanowi istotne naruszenie trybu procedury planistycznej. Sąd nie uznał argumentacji organu skupiającej się przede wszystkim na tytule pisma, gdyż w judykaturze utrwalony jest pogląd, że pismo należy interpretować po jego treści, całokształcie okoliczności, a nie wyłącznie tytule. Na akceptację Sądu nie zasłużył także pogląd, że pismo to – mimo że nie stanowiło uwag – zostało przez organ rozważone. Taki pogląd nie znajduje, w ocenie WSA w Łodzi, oparcia w treści przedłożonej dokumentacji planistycznej. Drugi istotny argument podniesiony w treści skarg odnosi się do nieuwzględnienia w miejscowym planie faktu uzyskania przez Spółkę ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Decyzja o pozwoleniu na budowę z dnia [...] grudnia 2014 r. była ostateczna od dnia [...] stycznia 2015 r., a plan miejscowy został uchwalony w dniu [...] czerwca 2015 r., zatem treść ww. pozwolenia na budowę powinna być, zdaniem Sądu, uwzględniona w treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ugruntowane jest w orzecznictwie stanowisko, że organ planistyczny powinien co do zasady uwzględnić fakt wydania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, która uprawniając do realizacji robót budowlanych kształtuje zabudowę w terenie. Określenie w pozwoleniu na budowę warunków realizacji budowy na podstawie warunków wynikających z dotychczasowego stanu prawnego otoczenia tej budowy, stanowi nabytą wartość prawną, która przez wprowadzenie nowych rozwiązań planistycznych, czyli ustanowienie nowego prawa powszechnie obowiązującego, godzi w istotę nabytych praw. Ponadto, jeżeli plan wprowadza zmiany w dotychczasowym przeznaczeniu, czy sposobie wykorzystania nieruchomości, a odnieść to można również do ostatecznych ustaleń pozwoleń na budowę wydanych przed uchwaleniem planu, to w każdym takim przypadku potrzebne jest uzasadnienie dokonywanej zmiany, szczególnie wówczas, jeśli zmiana może uniemożliwiać dotychczasowe wykorzystanie nieruchomości, czy wykonanie prawa nabytego z pozwolenia na budowę. Sąd stwierdził, że organ nie uwzględnił treści ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, ani nie uzasadnił w dokumentach planistycznych dlaczego tego nie zrobił. Organ w odpowiedzi na skargę powołał się jedynie na sprzeciw społeczny, po którym to jednak w dokumentacji planistycznej nie ma żadnego śladu. Ponadto ochrona praw nabytych (wynikających z ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę) nie traci na swej sile i wadze w obliczu sprzeciwu społecznego, bowiem tenże nie stanowi podstawy do odmowy wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. W ocenie Sądu, przekroczenie przysługującego gminie władztwa planistycznego poprzez niezgodne z zasadą równości i zasadą proporcjonalności ograniczenie prawa własności nieruchomości (bowiem jako takowe należy wprowadzenie zakazu zabudowy w sytuacji gdy właściciel legitymuje się ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę) stanowi naruszenie zasad sporządzania planu w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła Gmina i Miasto D., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy WSA w Łodzi do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia kosztów procesowych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła: 1) naruszenie prawa materialnego, tj., art. 17 pkt 12 u.p.z.p., przez jego błędną wykładnię i ustalenie, że pismo spółki W. sp. komandytowa zatytułowane "informacja o uzyskaniu ostatecznego pozwolenia na budowę" winno zostać przez organ potraktowane jako uwagi do wyłożonego projektu planu, a w konsekwencji organ winien rozpatrzeć to pismo jako "uwagi" (bez względu na tytuł pisma) i wprowadzić zmiany do projektu planu miejscowego wynikające z rozpatrzenia uwag (pkt 13 art. 17), podczas gdy pismo to w żadnym zakresie nie zawierało żadnych uwag do wyłożonego projektu planu, a jedynie zawierało informację o uzyskaniu przez spółkę W. sp. k. w W. ostatecznego pozwolenia na budowę elektrowni wiatrowej, jak też nie zawierało wniosku o uwzględnienie tych uwag, a tym samym nie mogło być ono rozpatrzone przez organ jako uwagi, wobec czego nie zachodziły uzasadnione podstawy do wprowadzenia zmian do projektu i przedstawienia tych zmian do ponownego uzgodnienia lub względnie przedstawienia ich Radzie jako uwag, które nie zostały uwzględnione, 2) nie uwzględnienie przez WSA art. 6 ust 1 i 2 u.p.z.p., zgodnie z którym ustalenia planu miejscowego lub decyzji o warunkach zabudowy nie mogą naruszać chronionego interesu publicznego oraz osób trzecich, szczególnie, że na terenie Gminy D. obowiązuje uchwała nr [...] Rady Gminy i Miasta w D. z dnia [...] lutego 2014 r. wyrażająca opinię dotyczącą odległości elektrowni wiatrowych od zabudowań mieszkalnych na 2.500 m, a dotyczących terenów objętych projektem planu zagospodarowania przestrzennego. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda Łódzki wniósł o jej oddalenie. Odpowiedź na skargę kasacyjną złożyła również Spółka, wnosząc o jej oddalenie i zasądzenie kosztów procesowych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach. Skoro z treści pisma Spółki W. z dnia [...] kwietnia 2015 r. wynikało, że Spółka uzyskała ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę, to już z uwagi na tę treść należało potraktować to pismo jako zawierające uwagi, o których mowa w art. 17 pkt 11 u.p.z.p. Z uwagi na treść, termin złożenia i adresata pisma uznać należało, że zawierało ono uwagę do przedmiotowego projektu planu. Nadto należało w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uwzględnić ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę, o której pismo to informowało. Stanowisko Sądu I instancji jest w tej sytuacji w pełni prawidłowe, a podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie mają usprawiedliwionych podstaw. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi nie naruszył bowiem w żaden sposób art. 17 pkt 12 u.p.z.p., ani też art. 6 ust. 1 i 2 tej ustawy. W tym stanie rzeczy, stosownie do art. 184 i art. 204 pkt 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.