I OSK 2904/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie Sędzia NSA Tamara Dziełakowska (spr.) Sędzia del. WSA Jolanta Górska po rozpoznaniu w dniu 14 lipca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 12 czerwca 2019 r. sygn. akt II SA/Rz 362/19 w sprawie ze skargi P. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia, że świadczenie wychowawcze jest świadczeniem nienależnie pobranym i zobowiązania do jego zwrotu oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z 12 czerwca 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie (sygn. akt II SA/Rz 362/19) oddalił skargę P. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z [...] stycznia 2019 r., utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta R. z [...] października 2018 r. w przedmiocie ustalenia, że świadczenie wychowawcze jest świadczeniem nienależnie pobranym i zobowiązania do jego zwrotu. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że decyzją Prezydenta R. z [...] czerwca 2016 r. przyznano P. B. świadczenie wychowawcze na drugie i kolejne dziecko: M. B. i D. B., na okres od 1 kwietnia 2016 r. do 30 września 2017 r. Następnie, decyzja ta została uchylona z urzędu na mocy decyzji Prezydenta Miasta R. z [...] września 2017 r. z uwagi na zmianę składu osobowego rodziny – mianowicie do rodziny skarżącego nie zaliczono syna M. i córki P., co oznacza, że córka D. jest pierwszym, jedynym dzieckiem w jego rodzinie, a zatem od miesiąca października 2016 r. ustały przesłanki uprawniające skarżącego do świadczenia wychowawczego na drugie i kolejne dziecko tj. córkę D. i syna M. Rozstrzygnięcie to utrzymało w mocy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. decyzją z [...] listopada 2017 r., na którą skargę oddalił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 12 kwietnia 2018 r. (sygn. akt II SA/Rz 196/18). Decyzją z [...] października 2018 r. Prezydent Miasta R. na podstawie art. 104 K.p.a. w związku z art. 25 ust. 1, ust. 2 pkt 1, ust. 9 w związku z art. 2 pkt 16, art. 4, art. 5 ustawy z 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowaniu dzieci (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1851 ze zm.) postanowił: 1. ustalić, że kwota wypłacona P. B. za okres od 1 października 2016 r. do 28 lutego 2017 r. w łącznej wysokości 5.000 zł z tytułu świadczenia wychowawczego na dzieci: M. B. (ur. 16.07.2007 r.) oraz D. B. (ur. 25.09.2001 r.) jest świadczeniem nienależnie pobranym, 2. zobowiązać P. B. do zwrotu całości nienależnie pobranych świadczeń w łącznej wysokości 5.000 zł wraz z odsetkami. Jak wskazał organ, postanowieniem z [...] września 2016 r. Sąd Okręgowy w R. (sygn. akt [...]) na czas trwania postępowania o rozwód ustalił miejsce zamieszkania małoletniej D. B. przy skarżącym, natomiast małoletnich P. B. i M. B. przy matce – M. B. Postanowienie to stało się prawomocne 27 stycznia 2017 r. i natychmiast wykonalne od dnia jego wydania. Nadto postanowieniem z [...] października 2016 r. Sąd Okręgowy udzielił zabezpieczenia powództwa i zobowiązał P. B. na czas trwania procesu o rozwód do łożenia alimentów na rzecz małoletniego M. B. do rąk matki M. B. P. B. nie poinformował organu, mimo pouczenia zawartego w decyzji o zmianie sytuacji rodzinnej, zaś organ wiedzę o powyższych okolicznościach powziął w związku ze złożonym przez M. B. wnioskiem o świadczenie wychowawcze. Zdaniem organu, skarżący spełnia przesłanki ustawowe do zaliczenia córki D. do swojej rodziny, bowiem wspólnie z nią zamieszkuje i ją utrzymuje. Brak jest natomiast przesłanki wspólnego zamieszkiwania z dziećmi M. i P. (pozostających także na utrzymaniu matki M. B. i z nią zamieszkujących), co wyklucza zaliczenie tych dzieci do składu jego rodziny. Sam fakt uczestniczenia w procesie opiekuńczo-wychowawczym dzieci zamieszkujących z ich matką, w tym łożenie na ich utrzymanie zarówno w drodze alimentacji, jak i poza nią, nie daje podstaw do zaliczenia ich do składu rodziny skarżącego. W związku z tym, że od 16 października 2016 r. do składu rodziny P. B. nie można zaliczyć syna M. i córki P., organ uznał, że córka D. jest pierwszym dzieckiem w rodzinie, a wobec tego świadczenie wychowawcze za okres od 1 października 2016 r. do 28 lutego 2017 r. było świadczeniem nienależnie pobranym. Odwołanie od powyższej decyzji złożył P. B. Decyzją z [...] stycznia 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w związku z art. 25 ust. 1, ust. 2 pkt 1 ustawy z 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowaniu dzieci, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Skargę na powyższą decyzję złożył P. B., zarzucając jej naruszenie art. 4 ust. 1, art. 5 ust. 1 w zw. z ust. 2 w zw. z art. 4 ust. 2 w zw. z art. 22 i art. 2 pkt 16 ustawy z 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowaniu dzieci oraz naruszenie art. 7 i 77 § 1 K.p.a., a także art. 8 i 107 § 3 K.p.a. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Rozpoznając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wskazał na wstępie na definicję "nienależnie pobranego świadczenia" (art. 25 ustawy z 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowaniu dzieci) oraz na ww. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z 12 kwietnia 2018 r. (sygn. akt II SA/Rz 196/18), gdzie uznano, że organy zasadnie przyjęły, iż w sprawie zachodzą okoliczności, o jakich mowa w art. 27 ust. 1 ustawy (zmianie uległa sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny mająca wpływ na prawo do świadczenia wychowawczego). W toku bowiem postępowania rozwodowego (skarżącego i M. B.) postanowieniem Sądu Okręgowego w R. z [...] września 2016 r. sygn. akt [...] na czas trwania tego postępowania ustalono miejsce zamieszkania małoletniej D. B. przy skarżącym, natomiast małoletnich P. B. i M. B. przy matce – M. B. Nie wydano orzeczenia o opiece naprzemiennej. Zdaniem Sądu pierwszej instancji w zmienionych okolicznościach faktycznych ustalenia dokonane decyzją z [...] października 2018 r., że wypłacona skarżącemu za okres od 1 października 2016 r. do 28 lutego 2017 r. łączna kwota 5000 zł z tytułu świadczenia wychowawczego na dzieci – M. i D., jest świadczeniem nienależnie pobranym, co skutkowało obowiązkiem jego zwrotu z odsetkami, są prawidłowe i zasługują na akceptację Sądu. Znajdują bowiem wsparcie w zebranym w sprawie materiale dowodowym, dającym organom podstawę do prawidłowego zastosowania norm prawa materialnego. Jak podkreślił przy tym Sąd pierwszej instancji, o konieczności niezwłocznego informowania o okolicznościach mających wpływ na uprawnienie do świadczenia wychowawczego, skarżący został prawidłowo pouczony i nie było to kwestią sporną między skarżącym i organem. Zawarte natomiast w skardze zarzuty naruszenia przepisów ustawy z 11 lutego 2016 r. są chybione, nadto były przedmiotem oceny Sądu zawartej w wyroku z 12 kwietnia 2018 r. Sąd pierwszej instancji nie podzielił przy tym zarzutów o naruszeniu przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 8, art. 107 § 3 K.p.a. Stwierdził, że nie może przy tym budzić jakichkolwiek wątpliwości, iż skarżący zobowiązany został do zwrotu kwoty 5 000 zł, a kwota "5 500 zł" wymieniona w decyzji, będąca oczywistą omyłką (pisarską), nie daje się sklasyfikować jako naruszenie prawa, o jakim mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 – zwanej dalej P.p.s.a.) Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie na podstawie art. 151 P.p.s.a. oddalił skargę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył P. B., zaskarżając go w całości i zarzucając mu: – naruszenie prawa materialnego, tj. 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w związku z art. 4 ust. 2 pkt 1 i art. 2 pkt 16 ustawy z 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci i art. 26 § 2 Kodeksu cywilnego poprzez przyjęcie (błędna wykładnia), że miejsce zamieszkania dziecka wynika z orzeczenia sądu, a nie ze stanu faktycznego - to jest z faktu rzeczywistego zamieszkiwania dziecka wraz z ojcem. Wskutek przyjęcia błędnej wykładni przesłanki "wspólnego zamieszkiwania" wskazanego w treści art. 4 ust. 2 pkt 1 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci skarżącemu nakazano zwrot nienależnie pobranych (zdaniem organu) świadczeń w kwocie 5 500 zł, - naruszenie przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. 2. art. 106 § 3 P.p.s.a. poprzez nieprzeprowadzenie przez Sąd pierwszej instancji z urzędu dowodu z dokumentów - z wywiadów środowiskowych przeprowadzonych przez MOPS R. - na okoliczność ustalenia, kto faktycznie sprawował opiekę nad małoletnimi dziećmi, w tym ustalenia faktycznego miejsca zamieszkania dzieci. Przeprowadzenie ww. dowodów było konieczne dla ustalenia miejsca wspólnego zamieszkania dzieci ze skarżącym - przesłanki nabycia prawa do świadczenia wychowawczego przez skarżącego, 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 78 § 2 K.p.a. przez pominięcie wniosku dowodowego skarżącego zawartego w piśmie z dnia 17.08.2018 r. o dopuszczenie dowodu z wywiadów środowiskowych przeprowadzonych przez MOPS R. na okoliczność ustalenia, kto sprawował faktyczną opiekę nad małoletnimi, w tym z kim zamieszkiwały dzieci skarżącego w spornym okresie (01.10.2016-28.02.2017) oraz wniosku dowodowego o dopuszczenie dowodu z przesłuchania świadka M. B. na okoliczność ustalenia sposobu i czasu opieki nad dziećmi, w tym ustalenia miejsca zamieszkiwania dzieci. Brak przeprowadzenia ww. dowodów i przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji oraz organy administracji skutkował brakiem ustalenia miejsca zamieszkania dzieci - jednej z przesłanek nabycia prawa do świadczenia wychowawczego przez skarżącego. Wskazując na powyższe zarzuty, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uchylenie zaskarżonej decyzji, rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym (bez wyznaczania rozprawy) oraz o zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że dzieci skarżącego – D. i M., faktycznie zamieszkiwały w okresie 01.10.2016 - 28.02.2017 r. z ojcem, co skarżący starał się wykazać w postępowaniu administracyjnym poprzez składane wnioski dowodowe. Ustalenie miejsca zamieszkania dzieci, jako przesłanka zwrotu świadczenia powinno być ponadto dokonane z urzędu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw. Koncentruje się ona w całości na podważeniu prawidłowości ustalenia, że dzieci skarżącego w okresie 01.10.2016 r. – 28.02.2017 r. nie zamieszkiwały wspólnie z nim, co w ocenie organów i Sądu pierwszej instancji uprawniało do przyjęcia spełnienia jednego z warunków przewidzianych w art. 25 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci i wydania decyzji orzekającej o nienależności pobranego za ten okres świadczenia i zobowiązującej do jego zwrotu. Zauważyć zatem należy, że kwestia wspólnego zamieszkiwania skarżącego z dziećmi na które pobrał on w ww. okresie świadczenie wychowawcze była przedmiotem oceny Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie w prawomocnym wyroku z 12 kwietnia 2018 r., w którym wyraźnie stwierdzono, co następuje: "W sprawie bezsporne jest, że w toku postępowania o rozwód małżeństwa skarżącego i M. B., Sąd Okręgowy w R. postanowieniem z dnia [...] września 2016 r. sygn. akt [...] na czas trwania postępowania ustalił miejsce zamieszkania małoletniej D. B. przy skarżącym, natomiast małoletnich P. B. i M. B. przy matce – M. B. Sąd nie kwestionuje również ustalenia, że skarżący wraz z córką D. mieszkają przy ul. [...], natomiast M. B. wraz z pozostałymi dziećmi przy ul. [...]. Skarżący na bieżąco uczestniczy w procesie opiekuńczo - wychowawczym córki D. i syna M., a także ponosi wydatki związane z utrzymaniem wszystkich małoletnich dzieci. Syn M. często odwiedza ojca i bywa, że zostaje u niego w mieszkaniu na noc. Niezależnie od powyższego należy jednak stwierdzić, iż do przyjęcia, że syn M., bądź córka P. wchodzą w skład rodziny skarżącego, niezbędne byłoby ustalenie, że wspólnie z nim zamieszkują, lub pozostają w opiece naprzemiennej na podstawie orzeczenia Sądu – wymóg taki expressis verbis przewiduje art. 2 pkt 16 ustawy. W niniejszej sprawie nie ma wątpliwości, iż miejsce zamieszkania M. B. i P. B., na mocy orzeczenia Sądu zostało ustalone przy matce – M. B. Nie wydano również orzeczenia o opiece naprzemiennej. Sąd nie podziela stanowiska skarżącego, że dopuszczalne jest ustalenie miejsca zamieszkania dzieci skarżącego – M. i P., w miejscu innym, niż wynika to z postanowienia o ustaleniu miejsca ich pobytu. Organy nie są uprawnione do prowadzenia ustaleń podważających treść takiego orzeczenia, notabene z akt sprawy nie wynika, aby fakty za tym przemawiały; syn M. stale mieszka z matką, a jedynie incydentalnie zostaje na noc u skarżącego; córka P. w ogóle rzadko odwiedza ojca i nie zostaje u niego na noc". Jak wynika z powyższego, w wyroku tym Sąd za niedopuszczalne uznał ustalenie miejsca zamieszkania ww. dzieci skarżącego w innym miejscu niż wynika to z postanowienia o ustaleniu miejsca ich pobytu, a ponadto wprost uznał, że organy nie są uprawnione do prowadzenia ustaleń podważających treść takiego postanowienia. Dodatkowo też, niezależnie od powyższego, podzielił ustalenia organów, że małoletni co do których sąd powszechny ustalił ich miejsce pobytu przy matce, faktycznie nie zamieszkiwali ze skarżącym w okresie gdy ten pobierał na nich świadczenia wychowawcze. Okoliczność ta stała się podstawą uchylenia decyzji z [...] czerwca 2016 r. decyzjami skontrolowanymi przez Sąd w wyroku z 12 kwietnia 2018 r. o sygnaturze II SA/Rz 196/18. Tylko na marginesie należy zauważyć, że jak wynika z treści uzasadnienia tego orzeczenia w postępowaniu mającym za przedmiot uchylenie decyzji przyznającej świadczenie skarżący nawet nie twierdził, że w podanym okresie dzieci zamieszkiwały z nim, a jedynie, że to on ponosił wydatki związane z ich utrzymaniem i wychowaniem. Zmiana narracji skarżącego w kwestii wspólnego zamieszkiwania z dziećmi nastąpiła dopiero w kolejnym postępowaniu mającym na celu zobowiązanie skarżącego do zwrotu pobranego świadczenia. Wskazując na powyższe, podkreślić trzeba, że w świetle art. 170 P.p.s.a., chociaż co do zasady mocą wiążącą i powagą rzeczy osądzonej objęta jest jedynie sentencja wyroku, a nie jego uzasadnienie, to jednak jak wielokrotnie podkreślano w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego powaga rzeczy osądzonej rozciąga się również na motywy wyroku w takich granicach, w jakich stanowią one konieczne uzupełnienie rozstrzygnięcia, niezbędne do określenia jego zakresu. W sytuacji, gdy zachodzi związanie prawomocnym orzeczeniem sądu i ustaleniami faktycznymi, które legły u jego podstaw, niedopuszczalne jest w innej sprawie o innym przedmiocie dokonywanie ustaleń i ocen prawnych sprzecznych z prawomocnie osądzoną sprawą. Rozstrzygnięcie zawarte w prawomocnym orzeczeniu stwarza stan prawny taki, jaki z niego wynika, a sądy rozpoznające między tymi samymi stronami inny spór muszą przyjmować, że dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak przyjęto w prawomocnym, wcześniejszym wyroku. Stanowisko przeciwne, uznające możliwość czynienia przez organy administracji publicznej ustaleń sprzecznych z treścią prawomocnego orzeczenia sądu, jest nie do pogodzenia z wypływającą z art. 2 Konstytucji RP zasadą demokratycznego państwa prawnego oraz określoną w art. 7 Konstytucji RP zasadą legalizmu (por. wyroki NSA z 25 lutego 2014 r. sygn. akt II GSK 1939/12, 17 listopada 2015 r. sygn. akt II OSK 575/14, 16 maja 2017 r. sygn. akt II OSK 2326/15, 12 grudnia 2017 r. sygn. akt II OSK 235/16, 30 sierpnia 2019 r. sygn. akt II OSK 2163/16 i 10 maja 2019 r. sygn. akt I OSK 1651/17 – przywołane w uzasadnieniu orzeczenia są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym: orzeczenia.nsa.gov.pl). Ratio legis art. 170 P.p.s.a. polega na tym, że gwarantuje on zachowanie spójności i logiki działania organów państwowych, zapobiegając funkcjonowaniu w obrocie prawnym rozstrzygnięć nie do pogodzenia w całym systemie sprawowania władzy (por. wyrok NSA z 19 maja 1999 r. sygn. akt IV SA 2543/98). Tym samym, skoro w prawomocnym wyroku z 12 kwietnia 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, oddalając skargę na decyzję w przedmiocie uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia wychowawczego, przesądził kwestię miejsca zamieszkania dzieci skarżącego w oparciu o postanowienie Sądu Okręgowego w R. z [...] października 2016 r. (sygn. akt [...]), to organy administracyjne w niniejszym postępowaniu były związane tą oceną i nie miały podstaw do uwzględniania wniosków dowodowych kierowanych przez skarżącego, podobnie jak Sąd pierwszej instancji. Z tych też przyczyn jako niezasadne należało ocenić zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 78 § 2 K.p.a. (zarzut 3) oraz art. 106 § 3 P.p.s.a. (zarzut 2), jak również zarzut naruszenia prawa materialnego art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w związku z art. 4 ust. 2 pkt 1 i art. 2 pkt 16 ustawy z 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci i art. 26 § 2 Kodeksu cywilnego (zarzut 1). Odnośnie tego ostatniego zauważyć trzeba, że przesłanka "wspólnego zamieszkiwania" została wymieniona w art. 2 pkt 16 ustawy z 11 lutego 2016 r. a nie w "art. 4 ust. 2 pkt 1" (brak też takiej jednostki redakcyjnej). Niezależnie natomiast od związania oceną Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie zawartą w powyższym wyroku, organy rozpoznające niniejszą sprawę a za nimi sądy administracyjne pozostały również związane ww. postanowieniem Sądu Okręgowego w R. z [...] września 2016 r. Nie było zatem podstaw prawnych do badania z kim i gdzie zamieszkiwały dzieci skarżącego w okresie 01.10.2016 r. – 28.02.2017 r. Z uwagi natomiast na związanie zarzutami skargi kasacyjnej, o którym mowa w art. 183 § 1 P.p.s.a. poza zakresem kontroli Sądu drugiej instancji pozostawały inne ustalenia faktyczne istotne z punktu widzenia prawidłowości zastosowania art. 25 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci, jak również poprawność wykładni i zastosowania ww. regulacji. Nie znajdując zatem podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej, także z przyczyn branych pod uwagę z urzędu (art. 183 § 2 P.p.s.a. i art. 189 P.p.s.a.) orzeczono o jej oddaleniu stosownie do art. 184 P.p.s.a. Z powodu zrzeczenia się przez skarżącego przeprowadzenia rozprawy i nie zażądania jej przeprowadzenia przez organ, wydanie wyroku nastąpiło na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 182 § 2 P.p.s.a.