VII SA/Wa 1332/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Sędziowie sędzia WSA Mirosława Kowalska, sędzia WSA Krystyna Tomaszewska (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 27 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi Miasta [...] na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2016 r. znak [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej oddala skargę Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2016r znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu zażalenia Prezydenta [...] na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2016r, Nr [...] nakładające na Prezydenta [...] karę pieniężną w wysokości 18.000 zł za przekroczenie terminu przy wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] lipca 2013r, Nr [...] , utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu postanowienia Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy. Wniosek o pozwolenie na budowę budynku mieszkalno - usługowego z garażem podziemnym wraz z infrastrukturą techniczną przy ul. [...] w [...] wpłynął do Prezydenta [...] w dniu [...] grudnia 2011r. Pismem z dnia [...] stycznia 2012 r. Prezydent [...] zawiadomił strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Następnie organ powiatowy, działając na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy - Prawo budowlane, postanowieniem z dnia [...] lutego 2012 r., Nr [...], nałożył na inwestora obowiązek uzupełnienia braków materialnych wniosku w terminie 14 dni od daty otrzymania postanowienia. Kolejnym postanowieniem z dnia [...] marca 2012 r. Nr [...] Prezydent [...] uzupełnił swoje postanowienie z dnia [...] lutego 2012 r., Nr [...], w zakresie obowiązku usunięcia nieprawidłowości w projekcie budowlanym przedmiotowej inwestycji. W dniu [...] marca 2012 r. do Prezydenta [...] wpłynął wniosek pełnomocnika inwestora o zawieszenie postępowania z uwagi na brak możliwości uzupełnienia dokumentacji we wskazanym terminie, który został uwzględniony przez Prezydenta [...] Postanowieniem z dnia [...] marca 2012 r., Nr [...] Prezydent [...] zawiesił postępowanie w sprawie rozpatrzenia wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę przedmiotowego budynku. W dniu [...] września 2012 r. do Prezydenta [...] wpłynęło pismo pełnomocnika inwestora o podjęcie zawieszonego postępowania oraz udzielnie zgody na odstępstwo od warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Postanowieniem z dnia [...] października 2012 r. Nr [...] Prezydent [...] podjął zawieszone postępowanie, zaś pismem z dnia [...] października 2012 r., znak: [...] zwrócił się do Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej o udzielenie zgody na wnioskowane odstępstwo. W dniu [...] października 2012 r. zostały wypożyczone cztery egzemplarze projektu budowlanego dla przedmiotowej inwestycji. W dniu [...] lutego 2013 r. do Prezydenta [...] wpłynęła odpowiedź od Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, z której wynika, że wniosek w sprawie upoważnienia do udzielenia zgody na odstępstwo w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie został uznany jako bezprzedmiotowy. W związku z powyższym Prezydent [...] na podstawie art. 77§ 2 Kpa, w związku art. 35 ust 3 i 82 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, w dniu 28 lutego 2013 r. zmienił swoje postanowienie z dnia [...] lutego 2012 r. Nr [...]. Następnie, po rozpatrzeniu wniosku pełnomocnika inwestora z dnia [...] marca 2013 r., Prezydent [...] postanowieniem z dnia [...] marca 2013 r., Nr [...] zawiesił prowadzone postępowanie administracyjne. W dniu [...] maja 2013 r., do Prezydenta [...] wpłynęło uzupełnienie pełnomocnika inwestora na postanowienie Nr . [...] z dnia [...] lutego 2012 r oraz na postanowienie Nr [...] z dnia [...] marca 2012 r. Prezydent [...] postanowieniem z dnia [...] maja 2013 r., Nr [...] podjął zawieszone postępowanie administracyjne. W dniu [...] czerwca 2013 r. do Prezydenta [...] wpłynęły zastrzeżenia Zarządu Wspólnoty Mieszkaniowej [...] do planowanej inwestycji. W dniu [...] czerwca 2013 r. do organu pierwszej instancji wpłynęło pismo pełnomocnika inwestora (uzupełnienie dokumentacji). Następnie [...] lipca 2013 r. do Prezydenta [...] wpłynął wniosek pełnomocnika inwestora o zawieszenie postępowania administracyjnego, natomiast w dniu [...] lipca 2013 r. do Prezydenta [...] wpłynęło pismo pełnomocnika inwestora o dokonanych korektach w projekcie budowlanym. Prezydent [...] decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. Nr [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę. Wojewoda [...] w swoim rozstrzygnięciu przyjął, że 65-dniowy termin, o którym mowa w art. 35 ust. 6 ustawy - Prawo budowlane rozpoczął swój bieg w dniu [...] stycznia 2012 r. Następnie, od okresu trwania postępowania administracyjnego, Wojewoda [...] odliczył okres 65 dni wynikający z przepisu art. 35 ust. 6 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane oraz 448 dni z tytułu wydania postanowienia nakładającego na inwestora obowiązek usunięcia braków w dokumentacji projektowej, okresów zawieszenia postępowania, wystąpienia do Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, a także wypożyczenia projektów. Organ wojewódzki przyjął, że całe postępowanie trwało 549 dni, natomiast po odjęciu ww. dni (549 - 65 - 448 -= 36) ocenił, że Prezydent [...] dopuścił się 36 - dniowej zwłoki w wydaniu rozstrzygnięcia kończącego postępowanie administracyjne, skutkującej karą pieniężną w wysokości 18.000zł. Wojewoda [...] w swoim rozstrzygnięciu, nie znalazł ponadto żadnych innych okoliczności, które podlegałyby odliczeniu od okresu trwania całego postępowania na podstawie art. 35 ust. 8 ustawy - Prawo budowlane. Prezydent [...] w złożonym zażaleniu zwraca uwagę, iż "odliczając wszystkie terminy-przewidziane w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresy zawieszenia postępowania oraz okresy opóźnień spowodowanych z winy stron; inwestora (w tym: wypożyczanie, uzupełnianie projektu budowlanego, złożenie wniosku o odstępstwo od przepisów techniczno — budowlanych) oraz pozostałych stron (zastrzeżenie terminu 14 dni na złożenie merytorycznych uwag do projektu), zdaniem organu postępowanie administracyjne trwało 61 dni". Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego odnosząc się do powyższych zarzutów wyjaśnił, że jak wynika z uzasadnienia rozstrzygnięcia organu wojewódzkiego, Wojewoda [...] nie wliczył do terminu 65 dni okresu od [...] lutego 2012 r., do dnia [...] maja 2013 r. (łącznie 448 dni), tj. okresu obejmującego wydanie postanowienia o obowiązku uzupełnienia braków w dokumentacji projektowej, zawieszenia postępowania, wystąpienia do Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej o udzielenie odstępstwa od przepisów w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a także wypożyczenia projektu budowlanego - czyli czynności, o których mowa w zażaleniu Prezydenta [...]. Natomiast czas związany z wydaniem zawiadomienia o wszczęciu postępowania, zawiadomienia stron o wszczęciu postępowania czy też o prawie do zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym, nie jest okolicznością podlegającą odliczeniu na podstawie art. 35 ust. 8 ustawy- Prawo budowlane. Do czynności, o jakich mowa w art. 35 ust. 8 ustawy - Prawo budowlane nie można zaliczyć zwykłych czynności procesowych, takich jak okresy oczekiwania na doręczenie korespondencji, zawiadomienia stron o wszczęciu postępowania czy też o prawie do zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym, czasu danego stronom na zapoznanie się z aktami sprawy, gdyż są to zwykłe czynności postępowania administracyjnego nie wstrzymujące biegu terminu z art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego. Termin 65 dni przewidziany dla załatwienia sprawy w przedmiocie pozwolenia na budowę obejmuje wszystkie te czynności, które zgodnie z Kodeksem postępowania administracyjnego powinien wykonać organ w każdej sprawie, w tym również czynności, o których jest mowa w art. 10 Kpa. W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego Wojewoda [...] słusznie orzekł o zaistniałej zwłoce Prezydenta [...] w rozpatrzeniu wniosku o pozwolenie na budowę. Jednocześnie w ocenie organu rozpatrującego zażalenie, Wojewoda [...] błędnie przyjął w swoim rozstrzygnięciu, że 65-dniowy termin, o którym mowa w art. 35 ust. 6 ustawy - Prawo budowlane rozpoczął swój bieg w dniu [...] stycznia 2012 r. Jak wynika bowiem z akt sprawy kompletny pod względem formalnym wniosek wpłynął do Prezydenta [...] w dniu [...] grudnia 2011 r. W związku z powyższym, w ocenie organu odwoławczego 65-dniowy termin, o którym mowa w art. 35 ust. 6 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane rozpoczął swój bieg w dniu [...] grudnia 2011 r. Ponieważ organ odwoławczy nie może wydać rozstrzygnięcia na niekorzyść strony skarżącej dlatego należało utrzymać w mocy postanowienie organu pierwszej instancji jako korzystniejsze dla odwołującej się strony. Na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył Prezydent [...]. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie : - przepisów postępowania poprzez nieuwzględnienie przez organy obu instancji przepisów art. 7,8, 9, 10 w zw. z art. 61 § 4 i z art. 35 § 1 k.p.a. polegające na uznaniu, że dokonanie przez Prezydenta [...] czynności związanych z zawiadomieniem stron postępowania o jego wszczęciu i możliwości zapoznania się z aktami postępowania, wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, w tym okres wyczekiwania na doręczenia oraz potwierdzenia ich dokonania, stanowiło zwłokę organu w rozpoznaniu sprawy o wydanie. - przepisów prawa materialnego tj. art. 35 ust. 6 i 8 ustawy Prawo Budowlane poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, tj. zastosowanie pomimo, że Prezydent [...] wydał w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku - z uwzględnieniem okresów nie podlegających wliczeniu do tego terminu decyzję zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę oraz art. 35 ust. 8 ustawy Prawo Budowlane poprzez jego pominięcie przy wydawaniu zaskarżonych postanowień. Zdaniem skarżącego do wniosku o pozwolenie na budowę, który wpłynął do organu w dniu [...] grudnia 2011r został załączony wadliwy projekt budowlany dlatego postanowieniem z dnia [...] lutego 2012r oraz postanowieniem uzupełniającym z dnia [...] marca 2012r organ nałożył na inwestora obowiązek uzupełnienia projektu budowlanego na podstawie art. 35 ust 3 Prawa budowlanego. Strony, które zapoznały się z projektem budowlanym również dostrzegły nieprawidłowości i w dniu [...] lutego 2012r złożyły zastrzeżenia, że złożą uwagi do projektu w terminie 14 dni. Zatem okresu od dnia [...] lutego do dnia [...] lutego ( data wpływu zastrzeżeń strony ) nie można zaliczyć do terminu, o którym mowa w art. 35 ust 6 Prawa budowlanego. Jest to opóźnienie powstałe bez winy organu. Dotyczy to również okresu od dnia [...] maja 2013r do dnia [...] lipca 2013r ( data złożenia przez inwestora ostatecznej wersji projektu budowlanego ). Ponieważ projekt budowlany był uzupełniany i zmieniany przez inwestora do dnia [...] lipca 2013r ( data ostatniej korekty ) oznacza to zdaniem skarżącego, że przez cały ten okres wniosek inwestora posiadał braki uniemożliwiające jego rozpoznanie. W ocenie skarżącego nie doszło do przekroczenia terminu 65 dni bowiem postępowanie w sprawie trwało 61 dni. W konkluzji skarżący wniósł o uchylenie obu zaskarżonych postanowień i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko wnosząc o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje : Skargę należało oddalić, gdyż zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. Prawidłowo Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego ustalił, iż skarżący wydał decyzję o pozwoleniu na budowę z przekroczeniem o 36 dni, terminu o którym mowa w art. 35 ust 6 ustawy Prawo budowlane. Z akt sprawy wynika, że wniosek o pozwolenie na budowę wpłynął do Prezydenta [...] w dniu [...] grudnia 2011r. Jednakże Wojewoda [...] za datę wszczęcia postępowania przyjął dzień [...] stycznia 2012r i data ta została zaakceptowana przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który nie mógł orzec na niekorzyść strony skarżącej. Ponieważ decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana w dniu [...] lipca 2013r stwierdzić więc należy, że postępowanie w sprawie wydania pozwolenia na budowę trwało przez 549 dni. Do terminu trwania postępowania Wojewoda [...] nie wliczył 448 dni tj. okresu od dnia [...] lutego 2012r do dnia [...] maja 2013r. Okres ten obejmował postanowienie Prezydenta [...] z dnia [...] lutego 2012r, Nr [...] nakładające na inwestora obowiązek uzupełnienia projektu budowlanego, postanowienie nr [...] z dnia [...] marca 2012r uzupełniające postanowienie z dnia [...] lutego 2012r, Nr [...] , zawieszenie postępowania w dniu [...] marca 2012r, wydanie w dniu [...] października 2012r postanowienia o podjęciu postępowania i wystąpienie w dniu [...] października 2012r do ministra o udzielenie upoważnienia do wyrażenia zgody na odstępstwo od warunków technicznych, a także wypożyczenie projektu budowlanego. Po odjęciu od czasu trwania postępowania obejmującego 549 dni okresu od dnia [...] lutego 2012r do dnia [...] maja 2013r obejmującego łącznie 448 dnia oraz 65 dni wynikających z terminu określonego w art. 35 ust 6 ustawy Prawo budowlane stwierdzić należy, że decyzja Prezydenta [...] o pozwoleniu na budowę z dnia [...] lipca 2013r, Nr [...] wydana została z 36 – dniowym przekroczeniem terminu ( 549-448 – 65 = 36 ). Za nieuzasadniony należy uznać zarzut nieuwzględnienia okresu czasu związanego z zawiadomieniem stron o wszczętym postępowaniu, oczekiwaniu na dodatkowe uzupełnienie wniosku oraz potrzebnego na zapoznanie się stron z zebranym w sprawie materiałem dowodowym. Czynności takie należą bowiem do zwykłych czynności procesowych, które nie przerywają biegu terminu określonego w art. 35 ust 6 prawa budowlanego. Należy zauważyć, iż postępowanie w sprawie wydania pozwolenia na budowę jest postępowaniem administracyjnym podlegającym regulacjom ogólnym zawartym w kodeksie postępowania administracyjnego. Okres od dnia nałożenia postanowieniem w trybie art. 35 ust 3 Prawa budowlanego obowiązku uzupełnienia braków projektowych do dnia upływu terminu wyznaczonego na ich uzupełnienie stanowi okres niezawinionej przez organ zwłoki, gdyż w tym okresie organ nie może wydać pozytywnej decyzji o pozwoleniu na budowę z uwagi na braki projektowe wniosku jak również nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę ze względu na okres oczekiwania na uzupełnienie dokumentacji projektowej. Uznać zatem należy, iż okres oczekiwania na uzupełnienie przez wnioskodawcę wniosku o wymagane przepisami prawa budowlanego dokumenty, stanowi okres niezawinionej przez organ zwłoki przy wydawaniu decyzji o pozwoleniu na budowę. W rozpoznawanej sprawie, Prezydent [...] wydał w dniu [...] lutego 2012r, postanowienie Nr [...] w trybie art. 35 ust 3 Prawa budowlanego zobowiązujące inwestora do usunięcia nieprawidłowości w projekcie budowlanym. Następnie w dniu [...] marca 2012r postanowieniem nr [...] uzupełnił postanowienie z dnia [...] lutego 2012r, Nr [...]. Terminy wynikające z obu tych postanowień zostały odliczone od okresu przewidzianego na wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Prezydent [...] nie wydawał kolejnych postanowień dotyczących uzupełnienia dokumentacji projektowej dlatego wbrew zarzutom skarżącego brak było podstaw do odliczenia od okresu trwania postępowania kolejnych zastrzeżeń do projektu budowlanego zgłaszanych przez strony. W świetle powyższych wywodów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz 1270 ze zm) orzekł jak w sentencji.