II OSK 2657/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski, Sędziowie Sędzia NSA Anna Łuczaj, Sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.), , po rozpoznaniu w dniu 24 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wójta Gminy T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 12 czerwca 2019 r., sygn. akt IV SAB/Po 42/19 w sprawie ze skargi S. W. na przewlekłe prowadzenie postępowania Wójta Gminy T. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy postanawia: 1. uchylić zaskarżony wyrok i odrzucić skargę; 2. odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości; 3. zwrócić S. W. uiszczony wpis od skargi w kwocie 100 (sto) zł z kasy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. Wyrokiem z 12 czerwca 2019 r., sygn. akt IV SAB/Po 42/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, po rozpoznaniu sprawy ze skargi S. W. na przewlekłe prowadzenie postępowania Wójta Gminy T. w sprawie ustalenia warunków zabudowy stwierdził, że: 1. Wójt Gminy T. dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania; 2. przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddalił skargę w pozostałym zakresie; 4. zasądził od Gminy T na rzecz skarżącego kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu wyroku sąd wojewódzki wskazał na następujące ustalenia faktyczne. Postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy, zakończone wydaniem decyzji z [...] stycznia 2014 r., nr [...], odmawiającej ustalenia warunków zabudowy, zostało zainicjowane wnioskiem skarżącego z [...] listopada 2012 r. Skarżący, pismem z [...] grudnia 2018 r., złożył skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy T. w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zażądał wymierzenia organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. oraz zasądzenia na jego rzecz kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy T. wniósł o jej oddalenie, opisując bieg postępowania w sprawie. W ocenie sądu wojewódzkiego, skarga była w części zasadna. Sąd stwierdził, że skarżący pismem z [...] listopada 2018 r. wniósł do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. ponaglenie (błędnie nazwane zażaleniem) na przewlekłość i bezczynność postępowania w sprawie zakończonej decyzją z [...] stycznia 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. postanowieniem z [...] grudnia 2018 r. uznało ww. ponaglenie skarżącego za nieuzasadnione z uwagi na załatwienie sprawy przez organ pierwszej instancji ww. decyzją. W ocenie sądu w sprawie nie budzi więc wątpliwości fakt wyczerpania przez S. W. trybu warunkującego skuteczne wniesienie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy T. Sąd wojewódzki, rozważając czy podjęcie przez organ administracji rozstrzygnięcia kończącego sprawę nie czyni bezprzedmiotową, czy też bezzasadną skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania stwierdził, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowało się stanowisko, że wydanie przez organ administracji decyzji przed wniesieniem skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, nie stanowi przeszkody do jej merytorycznego rozpoznania przez sąd administracyjny na podstawie art. 149 § 1 zd. 2 p.p.s.a. Sąd podkreślił, że skarga ta stanowi środek, który działa dyscyplinująco na organy administracji, a w szerszym zakresie przeciwdziała też ich opieszałości w prowadzeniu spraw oraz służy usuwaniu negatywnych skutków wynikających z przewlekłości postępowań administracyjnych. Przyjmując, że art. 149 p.p.s.a. należy interpretować w szerszym kontekście znaczeniowym, sąd doszedł do przekonania, że konstrukcja skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, pozbawiona żądania w zakresie zobowiązania organu do podjęcia określonych działań (wydania aktu, podjęcia czynności), skutkuje tym, że drugorzędne znaczenie ma stan sprawy administracyjnej w momencie wszczęcia postępowania przed sądem administracyjnym, a także w dacie wyrokowania. Innymi słowy, fakt zakończenia sprawy przez organ administracji – w ocenie sądu – nie stanowi przeszkody do złożenia skargi w przedmiocie stwierdzenia przewlekłości postępowania, za czym dodatkowo przemawia fakt, że orzeczenie w przedmiocie stwierdzenia, czy przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, stanowi niezbędny prejudykat w przypadku dochodzenia roszczenia odszkodowawczego na podstawie przepisów prawa cywilnego. Sąd wojewódzki wskazał, że w okolicznościach niniejszej sprawy oceny przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ pierwszej instancji w przedmiotowej sprawie dokonać należy od [...] grudnia 2012 r., kiedy wnioskodawca ostatecznie sprecyzował swoje żądanie. Od [...] grudnia 2012 r. do [...] stycznia 2013 r. organ nie podjął żadnych czynności procesowych. Dopiero [...] stycznia 2013 r. wydał postanowienie o wszczęciu postępowania, a następnie [...] lutego 2013 r. (minął ponad miesiąc) zawiesił postępowanie ze względu na przystąpienie przez gminę do uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Postanowienie o zawieszeniu zostało uchylone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. postanowieniem z [...] marca 2013 r. Organ pierwszej instancji otrzymał to postanowienie [...] maja 2013 r. Następnie [...] czerwca 2013 r. Wójt Gminy T. wydał kolejne postanowienie o zawieszeniu postępowania ze względu na przystąpienie do uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (zgodnie z zaleceniami Kolegium) do [...] września 2013 r. Następnie, [...] września 2013 r., organ zawiadomił o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy do [...] listopada 2013 r. z uwagi na poprawne przeprowadzenie postępowania oraz zawiadomienie stron postępowania o poszczególnych etapach załatwienia sprawy. Sąd wojewódzki stwierdził więc, że Wójt Gminy T. przewlekle prowadził omawiane postępowanie. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że analizę urbanistyczną wraz z projektem odmownej decyzji sporządzono [...] października 2013 r. Pomimo braku podejmowania jakichkolwiek czynności zawiadomienie o możliwości zapoznania się z aktami sprawy sporządzono dopiero [...] listopada 2013 r., kiedy to organ zawiadomił o zebranym materiale dowodowym. S. W. odebrał zawiadomienie [...] listopada 2013 r., [...] sp. z o.o. – [...] listopada 2013 r., M. M. i M. M. – [...] listopada 2013 r. Kolejną czynnością organu było zawiadomienie z [...] grudnia 2013 r. (ponad 1,5 miesiąca po doręczeniu zawiadomienia o zebranym materiale ostatniej ze stron postępowania) o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy do [...] stycznia 2014 r. z uwagi na poprawne przeprowadzenie postępowania oraz zawiadomienia stron o etapach załatwienia sprawy, co w ocenie sądu, stanowiło kolejny przejaw przewlekłości poprzez dokonywanie czynności pozornych i niepotrzebnych. Następnie [...] stycznia 2014 r. organ znowu przedłużył termin załatwienia sprawy do [...] lutego 2014 r. ze względu na zwiększoną liczbę pism i wniosków generowanych przez wnioskodawcę. To również nie stanowiło uzasadnienia dla przedłużania terminu załatwienia sprawy i związane było wyłącznie z organizacją pracy urzędu. Ostatecznie decyzja została wydana [...] stycznia 2014 r. Sąd wojewódzki, oceniając zasadność skargi, uwzględnił też przedmiot postępowania, tj. ustalenie warunków zabudowy. W okolicznościach badanej sprawy, pomiędzy złożeniem ostatecznego w swej treści wniosku ([...] grudnia 2012 r.) a wydaniem decyzji [...] stycznia 2014 r. minęło prawie 13 miesięcy. W tym czasie, pomiędzy sporządzeniem analizy urbanistycznej wraz z projektem odmownej decyzji (sporządzonej [...] października 2013 r.), a wydaniem decyzji [...] stycznia 2014 r. upłynęły ponad 3 miesiące, w trakcie których organ nie podejmował żadnych czynności (oprócz zawiadomienia stron o zebranych materiałach w dniu [...] listopada 2013 r.), jednak konsekwentnie przedłużał termin załatwienia sprawy. Wobec powyższego, zdaniem sądu wojewódzkiego, organowi można przypisać przewlekłe prowadzenie postępowania, jednak przewlekłość ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Na gruncie stanu faktycznego sprawy sąd stwierdził, że postępowanie prowadzone było dłużej niż było to niezbędne do załatwienia sprawy. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Wójt Gminy T., zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi skarżący kasacyjnie, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., zarzucił: 1. naruszenie przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi, które miało istotny wpływ na wynik sprawy przez naruszenie norm prawnych wyrażonych w art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 37 k.p.a. przez ich niewłaściwe zastosowanie i brak uznania, że postępowanie w sprawie stwierdzenia przewlekłości postępowania w trybie tego przepisu również po jego prawomocnym zakończeniu, wobec uznania, że postępowanie nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa, nie skutkowało oddaleniem w całość skargi; a ponadto: 2. naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. i błędną ocenę zebranego w sprawie materiału co doprowadziło do uznania, że przedstawione przez organ administracji dowody i okoliczności towarzyszące prowadzeniu postępowania oraz wydaniu decyzji administracyjnej, noszą znamiona przewlekłości postępowania w rozumieniu powołanego wyżej przepisu; 3. naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie przepisów art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, 1a i 4, art. 61 ust. 1, 6 i 7, art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1945) przez ich niezastosowanie, gdy ze specyfiki postępowania wynika konieczność zgromadzenia dokumentów, powierzenia projektu decyzji osobie posiadającej stosowne kwalifikacje w zakresie urbanistyki oraz dokonania uzgodnień z właściwymi organami; 4. naruszenie przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi, które miało istotny wpływ na wynik sprawy przez naruszenie norm prawnych wyrażonych w art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 35 § 1 k.p.a. przez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że postępowanie nie było prowadzone w sposób efektywny, a czynności organu administracji prowadzone były w znacznych odstępach czasu; 5. naruszenie przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi, które miało istotny wpływ na wynik sprawy przez naruszenie norm prawnych wyrażonych w art. 133 § 1 p.p.s.a. i "141 §" p.p.s.a. poprzez pobieżną analizę akt sprawy i sformułowanie nietrafnej tezy, że Wójt Gminy T. dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania. Na podstawie przywołanych zarzutów skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi w całości, względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano m.in., że sąd wojewódzki pobieżnie, niewnikliwie i niestarannie ocenił materiał dowodowy, zgromadzony w sprawie. Przede wszystkim, badając przedmiotową sprawę, sąd wojewódzki nie uwzględnił najistotniejszej okoliczności, tj. faktu, że skarga dotyczyła prawomocnie (ostatecznie) zakończonego postępowania administracyjnego i to na kilka lat przed wniesieniem skargi. Skarżący kasacyjnie przedstawił przebieg postępowania i stwierdził, że sąd wojewódzki nie wykazał, że podejmowane przez organ czynności nie wypełniały przesłanki określonej w art. 12 k.p.a., ustanawiającym zasadę szybkości postępowania. W okolicznościach niniejszej sprawy nie można przypisać działaniom organu charakteru opieszałości czy nieefektywności, zwłaszcza biorąc pod uwagę zachowanie strony, która w analogicznym okresie złożyła kilkadziesiąt wniosków o wydanie warunków zabudowy, zarzuciła organowi przewlekłość postępowania już po jego prawomocnym zakończeniu oraz z uwagi na fakt, że przekroczenie terminu w trakcie załatwienia sprawy praz organ miało charakter nieznaczny. Ponadto, w ocenie skarżącego kasacyjnie, nietrafne jest twierdzenie sądu, że dokonując analizy sporządzonych przez organ czynności można dojść do wniosku, że prowadzona sprawa nie była skomplikowana, a czynności można było podejmować w krótszych odstępach czasu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że strona wnosząca ten środek odwoławczy, zarzucając naruszenie konkretnych przepisów prawa w określonej formie, sama wyznacza obszar kontroli kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny bierze zaś pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Ponadto, na podstawie art. 189 p.p.s.a. jeżeli skarga ulegała odrzuceniu albo istniały podstawy do umorzenia postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem uchyla wydane w sprawie orzeczenie oraz odrzuca skargę lub umarza postępowanie. Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Warunkiem dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego na przewlekłe prowadzenie przez organ administracji postępowania jest uprzednie wniesienie ponaglenia. Jak wynika z postanowienia składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 września 2020 r., sygn. akt II OSK 3732/18, LEX nr 3067911, istotne przy tym jest to, że wyczerpanie tego środka zaskarżenia na drodze administracyjnej, jako warunku dopuszczalności skargi, możliwe jest w toku postępowania, którego prowadzenie przez organ w sposób przewlekły kwestionuje się w skardze. W przywołanym wyroku Naczelny Sąd Administracyjny zajął się zagadnieniem czy ponaglenie może być wniesione zarówno w toku postępowania administracyjnego, czy także po jego zakończeniu (orzecznictwo sądowe w tym zakresie było rozbieżne) i ukształtował jednolite stanowisko orzecznicze. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że treść art. 37 § 1 oraz § 3 k.p.a. prowadzi do wniosku, że ustawodawca łączy wniesienie ponaglenia ze stanem zawisłości sprawy w danej instancji, skoro konstruując warunki jego wniesienia, wiąże je ze stanem "prowadzenia postępowania", zaś obowiązek wniesienia ponaglenia do właściwego organu łączy z charakterem (hierarchicznym usytuowaniem) organu "prowadzącego postępowanie". Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie może budzić wątpliwości, że użyty w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. zwrot "postępowanie jest prowadzone" wskazuje na chronologiczny aspekt wdrożenia środka z art. 37 § 1 k.p.a., stanowiąc jeden z elementów determinujących taką instytucję. Ocena skuteczności czynności procesowej strony, polegającej na wniesieniu ponaglenia w rozumieniu art. 37 § 1 k.p.a., jako warunku skutecznego wniesienia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, nie może być więc oderwana od wektora czasu, skoro realizacja uprawnień wynikających z prawa administracyjnego nie może odbywać się z pominięciem determinant czasowych istnienia i realizowania prawa. Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił także, że norma prawna, ograniczająca prawo do wniesienia ponaglenia w toku postępowania administracyjnego, wynika wprost z językowego odczytania art. 37 k.p.a., jak również przemawiają za nią racje systemowe i funkcjonalne. Skoro zasadniczą funkcją analizowanego środka prawnego jest doprowadzenie do zakończenia trwającego postępowania, to koniecznym warunkiem umożliwiającym zaktualizowanie się pozostałych jego funkcji, tj. realizacji prawa do wynagrodzenia szkody (czy to przez uzyskanie rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 37 § 6 pkt 1 k.p.a., czy to przez "otwarcie" drogi sądowej i uzyskanie orzeczenia, o którym mowa w art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.) oraz mobilizacji organów administracji do sprawnego działania, jest złożenie ponaglenia w wyznaczonych przez ustawodawcę ramach czasowych, to znaczy wtedy, kiedy spełnia ono funkcję podstawową. Zasadniczym celem skargi na przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania (tak samo jak skargi na bezczynność organu) jest doprowadzenie do usunięcia stanu przewlekłości (bezczynności), a więc załatwienie sprawy. Skarga nie może jedynie służyć celowi, jakim jest uzyskanie prejudykatu w postępowaniu odszkodowawczym. W celu dochodzenia odszkodowania na podstawie art. 4171 § 3 k.c. za szkodę wyrządzoną przez niewydanie orzeczenia, taki prejudykat można uzyskać w innych postępowaniach. Natomiast upatrywanie dopuszczalności skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania (czy na bezczynność organu) po jego zakończeniu (jak w zaskarżonym wyroku), uzyskaniem wyroku uwzględniającego taką skargę, nie znajduje usprawiedliwienia. W związku z powyższym, nie jest możliwe merytoryczne rozpoznanie skargi na przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania w danej sprawie w sytuacji, gdy została ona załatwiona. Pogląd taki, w odniesieniu do bezczynności organu, przedstawił Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 22 czerwca 2020 r., sygn. akt II OPS 5/19 (LEX nr 3067911). Wskazano w niej, że wniesienie skargi na bezczynność po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania poprzez wydanie decyzji ostatecznej stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Stanowisko to, wobec przywołanych wcześniej rozważań, należy odnieść także do skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania. W niniejszej sprawie (tak jak w sprawie, w której Naczelny Sąd Administracyjny wydał postanowienie z dnia 2 września 2020 r.) skarżący wniósł skargę do sądu administracyjnego już po zakończeniu postępowania administracyjnego zainicjowanego jego wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji. Decyzja Wójta Gminy, z [...] stycznia 2014 r., odmawiająca ustalenia warunków zabudowy, stała się ostateczna, a skargę do sądu wniesiono po upływie ponad czterech lat od zakończenia tego postępowania ([...] stycznia 2019 r.). Pismo skarżącego z [...] października 2018 r., oznaczone jako ponaglenie, złożone już po zakończeniu postępowania, nie mogło być więc uznane za środek zaskarżenia, o którym mowa w art. 52 § 1 p.p.s.a., a którego wyczerpanie warunkowało dopuszczalność skargi. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny – na podstawie art. 189 w zw. z art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 52 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) – orzekł jak w postanowieniu. O kosztach, w pkt 2 i 3, orzeczono na podstawie art. 206 i 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a.