II SA/Wa 2051/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Fularski (spr.), Sędzia WSA Piotr Borowiecki, Sędzia WSA Joanna Kube, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 12 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi P. M. na postanowienie Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z dnia [...] października 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie organu Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w R. z dnia [...] sierpnia 2018 r. Szef Krajowej Administracji Skarbowej (dalej także jako: "organ odwoławczy"), po rozpatrzeniu zażalenia P. M. (dalej także jako: "skarżący") od postanowienia Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] (dalej także jako "organ I instancji") z [...] sierpnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji administracyjnej o zwolnieniu ww. ze służby, w dniu [...] października 2018 r. wydał na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096, ze zm.; zwanej dalej: "K.p.a.") postanowienie nr [...], którym utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. Organ odwoławczy w uzasadnieniu postanowienia podał, że P. M. pismem z [...] sierpnia 2018 r. wezwał organ I instancji do wydania decyzji administracyjnej w sprawie jego zwolnienia ze Służby Celno – Skarbowej. Organ I instancji stwierdził, że wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji w przedmiocie zwolnienia ww. jest niemożliwe, bowiem skarżący nie otrzymał propozycji służby/pracy złożonej na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1948 ze zm.), w związku z czym jego stosunek służbowy wygasł z dniem [...] sierpnia 2017 r. Zgodnie z art. 170 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy, nieprzedstawienie propozycji służby/pracy nie wymaga potwierdzenia w formie decyzji administracyjnej podlegającej kontroli instancyjnej. Ustawodawca bowiem jedynie w art. 169 ust. 4 przedmiotowej ustawy zastrzegł, że charakter decyzji administracyjnej posiada propozycja pełnienia służby w Służbie Celno – Skarbowej. Analiza zarówno przepisów o Krajowej Administracji Skarbowej, jak i przepisów ją wprowadzających wskazuje, że w sprawach, w których nastąpiło wygaśnięcie stosunku służbowego w oparciu o przepisy przejściowe dotyczące Krajowej Administracji Skarbowej, tryb administracyjny nie ma zastosowania. Stąd też w ocenie organu odwoławczego nie jest możliwe wszczęcie i prowadzenie postępowania administracyjnego w oparciu o przepisy ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej, zmierzające do wydania decyzji o zwolnieniu P. M. ze służby. Zdarzenie prawne wygaśnięcia stosunku służbowego nie zostało wskazane w katalogu spraw objętych przepisami przedmiotowej ustawy, co zdaniem Szefa Krajowej Administracji Skarbowej oznacza, że w przypadku nie przedstawienia funkcjonariuszowi propozycji służby/pracy na nowych warunkach i w konsekwencji wygaśnięcia jego stosunku służbowego, nie jest uruchomiany tryb administracyjny skutkujący koniecznością wydania decyzji o zwolnieniu ze służby. P. M. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z [...] października 2018 r. zarzucając, że zostało wydane w warunkach naruszenia następujących przepisów: 1. art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 144 K.p.a. w zw. z art. 61a pkt 1 K.p.a., poprzez błędne ich zastosowanie; 2. art. 2, art. 7, art. 32 ust. 1 oraz art. 60 i art. 77 ust. 2 i art. 78 Konstytucji RP, polegające na nierównym traktowaniu skarżącego w świetle powołanych przez organy przepisów i nie wydaniu decyzji o jego zwolnieniu ze służby. Zdaniem skarżącego jego zwolnienie ze służby pozbawia go prawa do jakiejkolwiek kontroli prawnej tej decyzji oraz stosuje niejasne i nieobiektywne zasady zwolnień z administracji publicznej. Te z kolei okoliczności wskazują na dyskryminację jego osoby. Skarżący podnosząc powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz utrzymanego nim w mocy postanowienia organu I instancji. Szef Krajowej Administracji Skarbowej w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 z późn. zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność działania organu administracji publicznej, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, jak również trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury. Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; zwanej dalej "p.p.s.a.") uwzględnienie skargi na decyzję administracyjną następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W przypadku natomiast braku wskazanych uchybień, jak również braku przyczyn uzasadniających stwierdzenie nieważności aktu, bądź stwierdzenia wydania go z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 pkt 2 i pkt 3 p.p.s.a.), skarga podlega oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Przeprowadzona przez Sąd w niniejszej sprawie, według wskazanych kryteriów, ocena legalności wykazała, że zaskarżone postanowienie, jak również postanowienie organu I instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na jego wynik i należy je usunąć z obrotu prawnego poprzez ich uchylenie. Na wstępie podać należy, że bezspornym jest, że skarżący pełnił służbę w Służbie Celnej oraz nie otrzymał propozycji pracy/służby, a z dniem [...] września 2017 r. przestał być funkcjonariuszem tej służby. Podkreślić należy, że stosunek służbowy rożni się zasadniczo od stosunku pracy, bowiem akt mianowania do służby, powoduje nawiązanie pomiędzy funkcjonariuszem a organem administracji publicznej stosunku administracyjno – prawnego, a nie stosunku cywilno – prawnego. Stosunek służbowy powinien cechować się stabilizacją, pewnością i ochroną przed potencjalnymi zagrożeniami jego rozwiązania z przyczyn poza merytorycznych. Jednym z elementów wpływających na stabilizację zawodową funkcjonariusza jest to, że jego sytuacja służbowa kształtowana jest w formie decyzji administracyjnej, co ogranicza możliwość arbitralnego wpływania na jego pozycję zawodową. Stosunek służbowy objęty jest daleko idącymi gwarancjami zapewniającymi jego trwałość. Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie wyrażony w wyroku z 4 października 2017 r. sygn. akt II SA/Sz 897/17, że art. 169 ust. 4 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (...) narusza konstytucyjną zasadę równości, słusznych oczekiwań i prawa do sądu, poprzez zaniechanie ustawodawcy wprowadzenia mechanizmu ochrony prawnej dla tych osób, które nie otrzymują propozycji pełnienia służby, a otrzymują propozycję zatrudnienia w Krajowej Admnistracji Skarbowej na podstawie umowy o pracę. W wyroku tym zauważono, że nie jest uzasadnione różnicowanie ochrony stosunku służbowego funkcjonariuszy w sposób niekorzystny dla tych, którym pełnienia służby nie zaproponowano. Brak jest bowiem ratio legis dla takiego odmiennego traktowania funkcjonariuszy. W ocenie Sądu, do skutecznego pod względem prawnym zakończenia stosunku służbowego konieczne jest wydanie przez organ administracji stosownej decyzji administracyjnej. Przyjęcie zaś poglądu prezentowanego w zaskarżonym postanowieniu, że skoro stosunek służbowy wygasł z mocy prawa, to nie ma potrzeby wydania decyzji o zwolnieniu funkcjonariusza ze służby prowadziłoby do dyskryminacji takiego funkcjonariusza i pozbawiałoby go możliwości zbadania zasadności pod względem merytorycznym zakończenia stosunku służbowego. Skoro zatem nie wydano w stosunku do skarżącego decyzji o zwolnieniu go ze służby, to został on pozbawiony możliwości przeprowadzenia kontroli instancyjnej i sądowej. Wobec tego, że Sąd nie podzielił stanowiska organów w zakresie braku możliwości wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie stosunku służbowego skarżącego – przyjąć w konsekwencji należało, iż działające w sprawie organy naruszyły art. 61a § 1 K.p.a., odmawiając wszczęcia postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie. W związku z powyższym, uznając że do wydania zaskarżonego postanowienia i utrzymania nim w mocy postanowienia organu I instancji doszło w warunkach naruszenia prawa, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku. Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 3 p.p.s.a. Organy rozpatrując ponownie sprawę są zobowiązane uwzględnić powyższe rozważania i wniosek skarżącego załatwić w formie przewidzianej prawem.