I SA/Wa 324/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Marciniak (spr.) Sędziowie WSA Magdalena Durzyńska WSA Emilia Lewandowska Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 maja 2017 r. sprawy ze skargi D. N. i W. K. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r., Nr [...], znak: [...], Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, po rozpatrzeniu wniosku D. N. i W. K. o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji Nr [...], znak: [...] z dnia [...] września 2016 r., umarzającą postępowanie wszczęte na wniosek D. N. i W. K. o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] grudnia 1991 r., znak: [...], stwierdzającej nabycie przez Gminę [...] w W., z mocy prawa, w dniu 27 maja 1990 r., nieodpłatnie własności nieruchomości położnej w W. przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów w jednostce ewidencyjnej obrębie [...], obręb ewidencyjny [...], nr działki [...], uregulowanej w księdze wieczystej nr [...], opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...], zabudowanej budynkiem mieszkalnym, gospodarczym i użytkowym - utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji złożyli D. N. i W. K., reprezentowani przez radcę prawnego. Skarga została złożona w następującym stanie faktycznym i prawnym; Decyzją z dnia [...] grudnia 1991 r., Nr [...], znak: [...], Wojewoda [...] stwierdził nabycie przez Gminę [...] w W., z mocy prawa, w dniu 27 maja 1990 r. nieodpłatnie własności nieruchomości położonej w W. przy ulicy [...], oznaczonej w ewidencji gruntów, w jednostce ewidencyjnej [...], obręb ewidencyjny [...], nr działki [...], uregulowanej w księdze wieczystej nr [...], opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...], zabudowanej budynkiem mieszkalnym, gospodarczym i użytkowym. Wnioskiem [...] grudnia 2015 r. D. N. oraz W. K., reprezentowani przez radcę prawnego wystąpili o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1991 r. Decyzją z [...] września 2016 r. Nr [...] Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, na podstawie art. 105 § 1 kpa, orzekła o umorzeniu postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] grudnia 1991 r. podnosząc brak przymiotu strony postępowania komunalizacyjnego po stronie wnioskodawców. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji Nr [...] z [...] września 2016 r. złożyli D. N. i W. K., reprezentowani przez radcę prawnego. Decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r., Nr [...], znak: [...], Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji utrzymał w mocy decyzję tego samego organu Nr [...] z dnia [...] września 2016 r. o umorzeniu postępowania. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ odwoławczy przywołał treść art. 28 kpa oraz art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Wskazał, iż z art. 5 ust. 1 ww. ustawy jednoznacznie wynika, że przedmiotem komunalizacji mogło być wyłącznie mienie ogólnonarodowe (państwowe), a tym samym z komunalizacji wyłączone zostało mienie należące do innych podmiotów i stanowiące ich własność. Organ podniósł, że jak wyjaśnili wnioskodawcy, nieruchomość przy ul. [...] została nabyta na mocy umowy sprzedaży zawartej w dniu [...] września 1970 r. Rep A nr [...] i umowy przeniesienia własności nieruchomości z dnia [...] stycznia 1971 r. przez A. i B. N. w udziale 1/2 oraz D. N. oraz W. K. w udziale 1/2. Wnioskodawcy wskazali również, iż wyrokiem z dnia [...] grudnia 1975 r., sygn. akt [...] Sąd Wojewódzki w K. orzekł wobec A. N. (jednego z czterech współwłaścicieli tej nieruchomości) konfiskatę mienia w związku z wydanym przeciwko niemu wyrokiem karnym. Decyzją z dnia [...] marca 1979 r. Urzędu Dzielnicowego Wydział Finansowy Urzędu [...] D. N. została uznana za osobę bliską A. N. i zostało zastosowane domniemanie, że rzeczy do niej należące stanowią własność skazanego A. N.. Organ podniósł, że wnioskodawcy stoją na stanowisku, iż zostali pozbawieni prawa własności przedmiotowej nieruchomości bez żadnej podstawy prawnej. Ponadto, w ich ocenie, udział po B. N. nie mógł zostać skutecznie skonfiskowany na rzecz Skarbu Państwa. Organ wskazał, że jak wynika z akt sprawy, Wydział Finansowy Urzędu [...], w wyniku wykonania wyroku Sądu Wojewódzkiego w K. z dnia [...] grudnia 1975 r., sygn. akt [...], decyzją z dnia [...] marca 1979 r. orzekł o przepadku nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], mającej urządzoną księgę wieczystą nr hip [...]. Minister podniósł, iż powyższy wyrok Sądu Wojewódzkiego w K. z dnia [...] grudnia 1975 r. oraz decyzja z dnia [...] marca 1979 r. Wydziału Finansowego Urzędu [...] zostały wpisane w księdze wieczystej jako podstawa nabycia przez Skarb Państwa tytułu własności do przedmiotowej nieruchomości. Następnie Minister przywołał treść art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. Nr 19, poz. 47 ze zm.) i wskazał, że zgodnie w tym przepisem oraz utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym, wpis w księdze wieczystej korzysta z domniemania, ze prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym. Dla organów administracji publicznej wpis w księdze wieczystej jest wiążący i muszą one orzekać z uwzględnieniem stanu prawnego wynikającego z księgi wieczystej, nie mogą go oceniać i samodzielnie dokonywać innych ustaleń (vide: wyrok WSA w Warszawie z dnia 16 grudnia 2005 r., sygn. akt I SA/Wa 2122/04). Ponadto, "zasada wyrażona w art. 3 ustawy z 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece wyklucza jakąkolwiek kontrolę w postępowaniu administracyjnym, dotyczącą treści wpisów własności w tychże księgach" (vide: wyrok NSA w Warszawie z dnia 6 kwietnia 1999 r., sygn. akt IV SA 2338/98). Minister podkreślił, iż nie posiada kompetencji do rozpatrzenia zarzutów wnioskodawców co do prawidłowości przejęcia przez Skarb Państwa spornej nieruchomości, w tym weryfikacji decyzji Wydziału Finansowego Urzędu [...] z dnia [...] marca 1979 r. Organ podsumował, iż ze zgromadzonej w sprawie dokumentacji nie wynika, aby wnioskodawcom przysługiwał tytuł prawny do spornej nieruchomości zarówno w dacie komunalizacji jak i obecnie. Wskazał, iż fakt ten potwierdza zresztą sam pełnomocnik wskazując, iż wnioskodawcy "zostali pozbawieni prawa własności". Wobec powyższego, w ocenie organu, wnioskodawcy nie mają przymiotu strony w postępowaniu komunalizacyjnym i nie posiadają legitymacji procesowej do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] grudnia 1991 r. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję złożyli D. N. i W. K., reprezentowani przez radcę prawnego. W skardze wnieśli o: - uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] września 2016 r.; - stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1991 r. na tej podstawie, że została wydana z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 5 ust 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i brak postępowania wyjaśniającego poprzedzającego wydanie decyzji komunalizacyjnej, ponieważ nieruchomość nie stanowiła mienia Skarbu Państwa; - zwrócenie się przez Sąd do Sądu Rejonowego dla [...], XV Wydziału Ksiąg Wieczystych o akta księgi wieczystej o numerze: [...] oraz przeprowadzenie dowodu z dokumentów w niej zgromadzonych opisanych w treści skargi. W uzasadnieniu skargi skarżący podnieśli, że poddają pod rozstrzygnięcie Sądu zarzuty wskazane we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej jako dotyczące nieprawidłowych działań Sądu wieczystoksięgowego, które spowodowały uznanie, iż właścicielem nieruchomości stał się Skarb Państwa a następnie na podstawie komunalizacji Miasto [...]. Wskazali, iż rozpoznanie przez sąd administracyjny zarzutów co do podstaw stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej jest jedynym trybem postępowania w sprawach w których podstawą ustalenia własności jest decyzja komunaiizacyjna (administracyjna). W ich ocenie, według jednolitego stanowiska orzecznictwa, w sprawie o uzgodnienie stanu prawnego nieruchomości ujawnionego w księdze wieczystej na podstawie ostatecznej decyzji komunalizacyjnej z rzeczywistym stanem prawnym, sąd powszechny związany jest tą decyzją. Może zostać ona wyeliminowana jako podstawa wpisu tylko w sposób przewidziany w art. 16 kpa, a domniemanie zgodności wpisu prawa jawnego z księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym jest wzruszalne i może być obalone przez przeprowadzenie dowodu przeciwnego, które skarżący w niniejszym postępowaniu przedstawiają. Skarżący podnieśli, iż posiadają interes prawny w zaskarżeniu decyzji komunalizacyjnej, bo zostali pozbawieni prawa własności spornej nieruchomości bez żadnej podstawy prawnej. Wskazali, iż istota i podstawy ich zarzutów dotyczą nieprawidłowego przejęcia przez Skarb Państwa tej nieruchomości, a w konsekwencji nieprawidłowej jej komunalizacji. Zdaniem skarżących, przyjęcie stanowiska organu skutkowałoby tym, że rażące błędy przy przejęciu nieruchomości sankcjonowane zostałyby stwierdzeniem, że w dacie komunalizacji badanie dokumentów ogranicza się do karty inwentaryzacyjnej nieruchomości podpisanej przez urzędnika bez zbadania rzeczywistego stanu prawnego nieruchomości. W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy organ administracji wydając zaskarżony akt nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Powyższa ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania aktu, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Natomiast zgodnie z art. 134 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn.: Dz. U. z 2016 r., poz. 718, ze zm.), dalej "ppsa", Sąd badając legalność zaskarżonego aktu nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów stwierdzić należy, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie bowiem wydane w sprawie rozstrzygnięcie nie narusza przepisów prawa. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, którą organ odwoławczy utrzymał w mocy własną decyzję z [...] września 2016 r. o umorzeniu postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] grudnia 1991 r. o stwierdzeniu nabycia przez Gminę [...] w W., z mocy prawa, w dniu 27 maja 1990 r., nieodpłatnie własności nieruchomości położnej w W. przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów w jednostce ewidencyjnej obrębie [...], obręb ewidencyjny [...], nr działki [...], uregulowanej w księdze wieczystej nr [...], opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...], zabudowanej budynkiem mieszkalnym, gospodarczym i użytkowym. Z powyższego wynika, iż kontroli Sądu w niniejszej sprawie nie podlega legalność komunalizacji, lecz wyłącznie umorzenie postępowania nadzorczego z uwagi na brak po stronie skarżących interesu prawnego. Jak przyjmuje się jednolicie w doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych, interes prawny ma charakter materialnoprawny. Jest on zatem oparty na normach administracyjnego prawa materialnego, gdzie musi istnieć norma prawa przewidująca w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do konkretnego podmiotu możliwość wydania określonego aktu. Mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co wskazać przepis prawa materialnego powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś własnej potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danego podmiotu - strony postępowania (art. 28 kpa). Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, to jest sytuację, w której dany podmiot (osoba) jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającego stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji. Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy, wskazać trzeba, iż postępowanie zakończone wydaniem kwestionowanej decyzji Wojewody [...] z [...] grudnia 1991 r. prowadzone było na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. W trybie tego przepisu, jeśli nie istniały powody dla wyłączenia mienia z komunalizacji, organ był zobowiązany stwierdzić nabycie jego własności przez właściwą gminę przy zaistnieniu warunków w nim wymienionych. Decyzja, o której mowa powyżej jest decyzją deklaratoryjną. Stwierdza bowiem nabycie przez gminę mienia w takim zakresie, w jakim przysługiwało ono Skarbowi Państwa. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych stronami postępowania komunalizacyjnego są Skarb Państwa jako dotychczasowy właściciel mienia i właściwa gmina, ponieważ postępowanie komunalizacyjne dotyczy interesu prawnego tych podmiotów. W powyższym postępowaniu organ rozstrzyga bowiem kwestię nabycia własności mienia Skarbu Państwa przez właściwą gminę wraz ze wszystkimi obciążeniami i prawami osób trzecich (art. 9 ustawy z dnia 10 maja 1990 r.). Aby uznać inny podmiot za stronę przedmiotowego postępowania niezbędne jest zatem wykazanie jego interesu prawnego do udziału w tym postępowaniu. Innymi słowy mówiąc, inne podmioty mogą brać udział w postępowaniu komunalizacyjnym, jeżeli wykażą się tytułem prawnorzeczowym do mienia będącego przedmiotem komunalizacji. W toku postępowania skarżący wskazali, iż swój tytuł prawny do działki położonej w W. przy [...] wywodzą z umowy sprzedaży zawartej w dniu [...] września 1970 r. Rep A nr [...] i umowy przeniesienia własności nieruchomości z dnia [...] stycznia 1971 r. przez A. i B. N. w udziale 1/2 oraz D. N. oraz W. K. w udziale 1/2. Jak jednak wynika z akt sprawy, w wyniku wykonania wyroku Sądu Wojewódzkiego w K. z dnia [...] grudnia 1975 r., sygn. akt [...], decyzją z dnia [...] marca 1979 r. Wydział Finansowy Urzędu [...] orzekł o przepadku nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], mającej urządzoną księgę wieczystą nr hip. [...]. Ponadto, ze znajdującego się w aktach sprawy zaświadczenia Państwowego Biura Notarialnego w W. z [...] stycznia 1991 r. wynika, iż powyższy wyrok Sądu Wojewódzkiego w K. z dnia [...] grudnia 1975 r. oraz decyzja Wydziału Finansowego Urzędu [...] z dnia [...] marca 1979 r. zostały ujawnione w księdze wieczystej Nr [...] jako podstawa nabycia przez Skarb Państwa tytułu własności do przedmiotowej nieruchomości. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę stoi na stanowisku, że wpis prawa w księdze wieczystej jest w postępowaniu administracyjnym wiążący. Stosownie do art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (t. jedn.: Dz. U. z 2016 r., poz. 790, ze zm., dalej oznaczonej jako "u.k.w.h."), domniemywa się, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym. Zgodnie zaś z art. 10 ust. 1 u.k.w.h., w razie niezgodności między stanem prawnym nieruchomości ujawnionym w księdze wieczystej a rzeczywistym stanem prawnym osoba, której prawo nie jest wpisane lub jest wpisane błędnie albo jest dotknięte wpisem nieistniejącego obciążenia lub ograniczenia, może żądać usunięcia niezgodności. Ponadto, wpisanie ostrzeżenia o toczącym się w niniejszej sprawie postępowania o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym nie obala domniemania prawnego wynikającego z art. 3 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się słusznie, że domniemanie, wynikające z art. 3 ust. 1 u.k.w.h. może zostać obalone przez przedstawienie dowodu przeciwnego albo w procesie o uzgodnienie stanu prawnego ujawnionego w księdze wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym albo w każdym innym postępowaniu, w którym ocena prawidłowości wpisu ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Przy obalaniu tego domniemania można korzystać z wszelkich środków dowodowych, ale w odpowiednim trybie postępowania przed sądem wieczystoksięgowym, a nie w postępowaniu administracyjnym. Stan prawny wynikający z księgi wieczystej będzie istniał dopóty, dopóki nie zostanie usunięty wpis niezgodny z rzeczywistym stanem prawnym. Innymi słowy mówiąc, wpis Skarbu Państwa w księdze wieczystej prowadzonej dla działki położonej w W. przy ul. [...] w dacie wydawania decyzji komunalizacyjnej korzysta z domniemania zgodności z rzeczywistym stanem prawnym. W tej sytuacji zarzuty skarżących sprowadzające się w istocie do kwestionowania przysługującego Skarbowi Państwa tytułu własności do przedmiotowej nieruchomości nie mogły być przedmiotem ustaleń w przedmiotowym postępowaniu. Jak już wyżej podkreślono, kwestie te mogą być przedmiotem ustaleń jedynie w postępowaniu przed sądem powszechnym. Wobec powyższego, organ nadzoru nie miał obowiązku odnoszenia się do dokumentów powoływanych przez skarżących jako podstawa wpisu w księdze wieczystej o numerze [...]. Analiza tych dokumentów nie mogła doprowadzić do podważenia przez organ wpisu prawa własności Skarbu Państwa do księgi wieczystej, gdyż kontrola ewentualnych nieprawidłowych działań sądu wieczystoksięgowego pozostaje poza kompetencją organu nadzoru w przedmiotowym postępowaniu. Z tych przyczyn, Sąd nie uwzględnił zawartego w skardze wniosku skarżących o zwrócenie się do Sądu Rejonowego dla [...], XV Wydział Kasią Wieczystych o akta księgi wieczystej Nr [...] oraz przeprowadzenie dowodu z dokumentów w tych aktach zgromadzonych. Podsumowując, organy obu instancji prawidłowo przyjęły, iż z zebranego materiału dowodowego nie wynika, aby skarżący legitymowali się w dacie 27 maja 1990 r. (wejście w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r.) jakimkolwiek tytułem prawnorzeczowym do nieruchomości, która została skomunalizowana. Sąd podziela stanowisko organów, iż z akt sprawy jednoznacznie wynika, iż na datę komunalizacji przedmiotowa nieruchomość nie stanowiła własności osób fizycznych. Wobec powyższego, prawidłowa jest ocena organu nadzoru, że skarżący - nie posiadając żadnego tytułu prawnego do skomunalizowanej nieruchomości - nie mają też interesu prawnego i tym samym nie posiadają przymiotu strony w postępowaniu nadzorczym o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej z dnia [...] grudnia 1991 r. Zgodnie z art. 157 § 2 kpa, postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Skoro organ nadzoru wszczął postępowanie nadzorcze na wniosek skarżących, a następnie ustalił, że skarżący nie mają w tym postępowaniu przymiotu strony w rozumieniu art. 28 kpa w zw. z art. 7 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r., to zasadnie to postępowanie umorzył na zasadzie art. 105 § 1 kpa. Zgodnie bowiem z tym przepisem, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe organ wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn.: Dz. U. z 2016 r., poz. 718, ze zm.) orzekł jak w sentencji.