II OSK 2759/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędziowie sędzia NSA Anna Łuczaj sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 18 maja 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 12 czerwca 2019 r., sygn. akt II SA/Wr 160/19 w sprawie ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Miejskiej Gminy G. z dnia 20 kwietnia 2018 r., nr XLVII/231/18 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla 2 wyodrębnionych obszarów położonych w miejscowości U. w gminie G. 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Gminy G. na rzecz Wojewody [...] kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z 12 czerwca 2019 r., sygn. II SA/Wr 160/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu (dalej: Sąd I instancji), po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Miejskiej Gminy Gryfów Śląski z 20 kwietnia 2018 r., nr XLVII/231/18 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla 2 wyodrębnionych obszarów położonych w miejscowości U. w gminie G. stwierdził nieważność § 8 zaskarżonej uchwały oraz rysunku planu w zakresie dotyczącym obszaru [...] i [...]. W skardze kasacyjnej Gmina G. (dalej: skarżąca kasacyjnie) zaskarżyła w całości "postanowienie" Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 12 czerwca 2019 r., sygn. II SA/Wr 160/19, w sprawie "stwierdzenia nieważności § 8 zaskarżonej uchwały oraz rysunku planu w zakresie dotyczącym obszaru [...] i [...] uchwały nr XLVII/231/18 Rady Miejskiej Gminy Gryfów Śląski z 20 kwietnia 2018 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla 2 wyodrębnionych obszarów położonych w miejscowości U., w gminie G.". "Postanowieniu" temu zarzucono: I. naruszenie przepisów prawa materialnego: I. art. 9 ust. 4 i art. 20 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 1945 ze zm.) przez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że zapisy § 8 ust. 7 i 9 zaskarżonej uchwały są sprzeczne z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy G., podczas gdy zapisy planu są zgodne i precyzują zapisy studium, na co studium pozwala; II. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na jego wynik: 1. art. 28 ust. 1 u.p.z.p. przez jego niewłaściwe zastosowanie i stwierdzenie sprzeczności ustaleń planu z ustaleniami studium w zakresie ustalonego maksymalnego wskaźnika intensywności zabudowy i minimalnej wymaganej powierzchni biologicznie czynnej oraz przyjęcie, że sprzeczność ta powoduje brak obligatoryjnych ustaleń planu, co z kolei prowadzi do nieważności wszystkich ustaleń planu odnoszących się do terenów [...] i [...], pomimo że gmina nie naruszyła zasad sporządzania studium i postanowienia planu w zakresie objętym skargą nie są sprzeczne z postanowieniami studium, które dopuszcza korektę ustalonych wskaźników w uzasadnionych przypadkach; 2. art. 134 § 1 p.p.s.a. przez wydanie rozstrzygnięcia wyłącznie na podstawie wniosków wynikających ze skargi, bez przeprowadzenia własnej analizy zgodności kwestionowanych zapisów planu z ustaleniami studium i przyjmując, że gmina, proponując podjęcie przez Radę działań mających na celu zmianę zaskarżonej uchwały z uwzględnieniem zarzutów skargi tym samym potwierdza argumentację Wojewody. W skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu. Wniesiono również o "obciążenie" Wojewody [...] kosztami niniejszego postępowania, w tym kosztami zastępstwa procesowego według przypisanych norm. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że w analizowanej sprawie nie ma zgodności między stronami, że kwestionowane zapisy § 8 ust. 7 i 9 naruszają ustalenia studium. Skarżąca kasacyjnie uważa, że wyeliminowanie z obiegu prawnego części ustaleń planu spowoduje chaos i dezorientację. Plan będzie obowiązywał dla niektórych obszarów, dla innych już nie, co poważnie utrudni prawidłowe odkodowanie normy prawnej stanowiącej źródło praw i obowiązków jej adresatów. Zdaniem skarżącej kasacyjnie, Wojewoda, wnosząc skargę, nie dokonał istotnych z punktu widzenia gminy i jej mieszkańców rozważań na temat wyważenia interesu ogólnego i interesów indywidualnych, potrzeb gminy oraz celowości i zasadności przyjęcia planu. Dokonanie takich rozważań jest o tyle istotne, że nie każde naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego lub trybu jego sporządzania skutkować będzie stwierdzeniem nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części. Wojewoda uznał plan jako niezgodny ze studium, pomimo że plan kontynuuje politykę przestrzenną gminy ustaloną w studium, nie wprowadza funkcji sprzecznych z ustaleniami studium, a jedynie wprowadza niewielkie modyfikacje wskaźników zabudowy i zagospodarowania terenu dla obszarów [...] i [...], co nie prowadzi do zmiany kierunków zagospodarowania określonych w studium i jest dopuszczone zgodne z zapisami części [...] studium ("Dopuszcza się odstępstwa od określonych wyżej wskaźników w planach miejscowych, w sytuacjach uzasadnionych istniejącym zainwestowaniem lub uwarunkowaniami terenowo-prawnymi".). Skarżąca kasacyjnie uważa, że w przypadku analizowanego planu, zgodność obu dokumentów została zachowana. Plan ustala dla terenów oznaczonych symbolem [...] i [...] przeznaczenie zgodne z kierunkami rozwoju miejscowości U. określonymi w studium – zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i zabudowa usługowa. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda [...] wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Ponadto, zgodnie z treścią art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie, mimo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi zgodnie z art. 174 p.p.s.a. może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wyjaśnić należy, że autor skargi błędnie i konsekwentnie na początku skargi kasacyjnej skarży w całości "postanowienie", a nie wyrok Sądu I instancji. Następnie błędnie "postanowieniu", a nie wyrokowi zarzuca naruszenie wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów. Wyjaśnić należy, że skarga kasacyjna powinna być tak zredagowana, aby nie stwarzała żadnych wątpliwości interpretacyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest bowiem uprawniony do samodzielnego konkretyzowania zarzutów lub stawiania hipotez co do tego, jakiego przepisu dotyczy podstawa skargi kasacyjnej, tym bardziej domyślania się od jakiego rodzaju orzeczenia Sądu I instancji została wniesiona skarga kasacyjna. Nie jest zasadny zarzut dotyczący naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. może stanowić usprawiedliwioną podstawę kasacyjną w sytuacji, gdy sąd administracyjny, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, nie wyszedł poza ich granice, mimo że w danej sprawie powinien był to uczynić, lub rozpoznając skargę, dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym) niż sprawa rozstrzygnięta zaskarżonym aktem lub rozpoznał skargę z przekroczeniem granic danej sprawy, lub nie rozpoznał istoty sprawy. Taka sytuacja nie wystąpiła w niniejszej sprawie, przepis art. 57a p.p.s.a. nie miał zastosowania. Nie okazał się także trafny zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia art. 28 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r. poz. 1073 ze zm., dalej: u.p.z.p.) przez jego niewłaściwe zastosowanie i stwierdzenie sprzeczności ustaleń planu z ustaleniami studium, w zakresie ustalonego maksymalnego wskaźnika intensywności zabudowy i minimalnej wymaganej powierzchni biologicznie czynnej. Odnosząc się do tego zarzutu w pierwszym rzędzie wskazać należy, że nie zasługuje na uwzględnienie przedstawiona w uzasadnieniu skargi kasacyjnej argumentacja koncentrująca się na twierdzeniu, że studium dopuszcza korektę ustalonych wskaźników w uzasadnionych przypadkach. Wskazać należy, że Sąd I instancji w niniejszej sprawie nie rozpatrywał skargi na studium, lecz na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, co oznacza, że poza granicami sprawy pozostawała ocena zgodności z prawem przedmiotowego studium, a ocenie Sądu I instancji podlegało wyłącznie zweryfikowanie prawidłowości stanowiska Rady Miejskiej Gminy G., że kwestionowany miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie narusza ustaleń obowiązującego studium. Z tego powodu Sąd I instancji prawidłowo wyjaśnił, że jedną z podstawowych zasad sporządzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego jest przestrzeganie zgodności treści tego planu ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Obowiązek zgodności postanowień planu z ustaleniami studium wynika bowiem z art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p. W art. 9 ust. 4 tej ustawy zawarto wyraźny nakaz, zgodnie z którym ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzania planów miejscowych. Sąd I instancji prawidłowo wyjaśnił, że w realiach kontrolowanej sprawy pomiędzy stronami panuje zgodność, że regulacje zawarte w § 8 ust. 7 we fragmencie "do 0,7" oraz ust. 9 uchwały naruszają ustalenia studium (nienaruszalność ustaleń studium w przypadku wskaźników maksymalnej intensywności zabudowy i minimalnego udziału procentowego powierzchni biologicznie czynnej). Prezentowany w skardze kasacyjnej pogląd na temat relacji pomiędzy ustaleniami studium a treścią uchwalanego na jego podstawie planu miejscowego (zarzut naruszenia art. 28 ust. 1 u.p.z.p.), zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, jest błędny w świetle art. 9 ust. 4 u.p.z.p. Na gruncie tego przepisu za nieprawidłową należy zatem uznać zawartą w uzasadnieniu skargi kasacyjnej interpretację z której wynika, że studium stanowi wyjściowy punkt widzenia i wyraz polityki przestrzennej gminy, który ukierunkowuje planowanie przestrzenne. Przy takim ujęciu charakteru studium, określona w u.p.z.p. rola studium w procesie tworzenia planów miejscowych zostałaby bowiem całkowicie wypaczona. Nie są zasadne zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 9 ust. 4 u.p.z.p. i art. 20 ust. 1 u.p.z.p. Sąd I instancji prawidłowo wykazał, że zaskarżone przez Wojewodę przepisy naruszają ustalenia studium. Stanowisko skarżącej kasacyjnie, że na terenach oznaczonych w planie jako [...] i [...] występowało istniejące zainwestowanie (istniejąca zabudowa), której wskaźniki w zakresie maksymalnej intensywności zabudowy działki budowlanej i minimalnego udziału procentowego powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej uzasadniały przekroczenie wartości wskazanych w studium dla terenów [...] i [...] nie ma uzasadnienia w aktach sprawy. W skardze kasacyjnej nie wyjaśniono również jakie uwarunkowania terenowo-prawne uzasadniały odstępstwo od wskaźników zabudowy i zagospodarowania terenu oznaczonego jako [...] i [...]. Uzasadnieniem dla przyjętego odstępstwa nie może być również treść poprzednio obowiązującego planu miejscowego obejmującego wskazane wyżej tereny, gdyż przepisy planu, który nie jest obowiązującym aktem prawa miejscowego, nie mogą określać treści normatywnej nowego planu miejscowego. Zgodność planu miejscowego ze studium nie może oczywiście oznaczać prostego przenoszenia ustaleń studium do planu. Należy bowiem każdorazowo uwzględnić specyfikę studium, którego ustalenia dotyczą wszystkich bardzo zróżnicowanych terenów położonych w obszarze danej gminy. Nie można zatem podzielić kategorycznego stwierdzenia skarżącej kasacyjnie wyrażonego w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że bardzo ważnym uwarunkowaniem, które również należy brać pod uwagę, tworząc nowy plan, są ustalenia wcześniej obowiązującego planu. Stwierdzona przez Sąd I instancji niezgodność zakwestionowanych ustaleń planu z treścią studium została należycie wykazana w uzasadnieniu wyroku. Nie można zgodzić się ze skarżącą kasacyjnie, że zakwestionowana treść planu precyzuje treść studium, zwłaszcza w sytuacji, w której wskaźnik minimalnego udziału procentowego powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do działki budowlanej dla określonych terenów powinien wynosić co najmniej 25%, a ustalony w planie wskaźnik został określony na poziomie 20%. Taki sposób ustalenia wskaźnika minimalnego udziału procentowego powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do działki budowlanej nie jest precyzowaniem w planie treści studium. Zgodzić należy się ze stanowiskiem Sądu I instancji w zakresie sposobu rozumienia obligatoryjności elementów planu. W konsekwencji obligatoryjne elementy planu miejscowego w postaci maksymalnej intensywności zabudowy jako wskaźnika powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej oraz minimalnego udziału procentowego powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, nie mogły być pominięte w stosunku do podstawowego przeznaczenia terenów [...] i [...]. Brak stwierdzenia nieważności § 8 zaskarżonej uchwały oraz rysunku planu w zakresie dotyczącym terenów [...] i [...] spowodowałby dalsze utrzymywanie stanu niezgodnego z prawem. Należy stwierdzić, że Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku wyraził prawidłową ocenę w zakresie niezgodności wskazanych ustaleń zaskarżonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z treścią studium. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej Sąd I instancji dokonał właściwej wykładni obu aktów planistycznych. Sąd I instancji wykazał, że wymienione ustalenia planu pozostają w sprzeczności z treścią studium. Są I instancji przyjmując, że doszło do istotnego naruszenia zasad wynikających z art. 9 ust. 4 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p., zasadnie stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części określonej w sentencji wyroku. Jednocześnie w skardze kasacyjnej nieprzedstawiono przekonującej argumentacji, wskazującej na to, że rozwiązanie przyjęte w planie w zakresie dotyczącym terenów [...] i [...] podyktowane było potrzebą zachowania wymogów ładu przestrzennego oraz innych wartości, o których mowa w art. 1 ust. 2 u.p.z.p. Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.