II SA/Ol 171/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Sędziowie Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) Sędzia WSA Piotr Chybicki Protokolant specjalista Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 lipca 2019 r. sprawy ze skargi M. R. na decyzję Wojewody z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie zobowiązania do udostępnienia nieruchomości oddala skargę. Z akt administracyjnych przekazanych wraz ze skargą wynika, że wnioskiem z dnia 25 czerwca 2018 r. pełnomocnik spółki A. S.A. (wnioskodawca) zwrócił się do Starosty S. o wydanie decyzji o zobowiązaniu do udostępnienia określonych we wniosku nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z remontem linii napowietrznej elektroenergetycznej nn 0,4kV bez zmiany jej lokalizacji oraz parametrów. Wniosek dotyczył m.in. nieruchomości położonej w obrębie [...], miasto P., stanowiącej współwłasność M. R. i N. R. (dalej jako skarżący), w celu wykonania na tej nieruchomości czynności związanych z remontem urządzeń służących do przesyłu energii elektrycznej w postaci linii napowietrznej niskiego napięcia nn 0,4kV o długości 8 mb. Z wniosku wynika, że zezwolenie na zajęcie ww. nieruchomości jest niezbędne w celu wykonania czynności związanych z remontem urządzeń służących do przesyłu energii elektrycznej, w postaci linii napowietrznej niskiego napięcia nn 0,4kV o długości 8 mb. Niezbędne wejście na tę nieruchomość, w zaznaczonym na załączniku obszarze o powierzchni 80 m kw. ma na celu dostosowanie istniejącej linii elektroenergetycznej napowietrznej nn 0,4kV do zwiększonego poboru mocy związanej z projektem budowy sieci kablowej elektroenergetycznej nn 0,4kV w celu zasilania w energię elektryczną kompleksu działek nr [...] obręb [...] P., gm. Miasto P. Starosta S. (organ I instancji) decyzją z dnia 26 listopada 2018 r. zobowiązał skarżących, właścicieli nieruchomości położonej w obrębie [...], miasto P., oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...] do udostępnienia tej nieruchomości wnioskodawcy, w celu dokonania remontu energetycznej linii napowietrznej nn 0,4kV, polegającego na wymianie napowietrznych przewodów o długości 8 mb oraz wymianie słupa elektroenergetycznego. Organ I instancji wskazał, że planowana inwestycja ma polegać na wymianie przewodów elektroenergetycznych napowietrznych nn 0,4 kV, po tej samej trasie, bez zmiany jej lokalizacji oraz bez zmiany parametrów (w dalszym ciągu będzie to linia elektroenergetyczna napowietrzna nn 0,4 kV). Remont tej linii elektroenergetycznej przeprowadzany jest ze względu na jej zły stan techniczny – liczne wyżery w betonowych słupach, poprzechylane słupy oraz nieizolowane przewody elektroenergetyczne nn 0,4 kV. Podkreślono również, że z analizy zebranych w sprawie materiałów dowodowych wynika, że mimo prowadzonych negocjacji, nie doszło do zawarcia umowy, w której strony określiły warunki udostępnienia nieruchomości. Tym samym należało przyjąć, że właściciele nie wyrazili zgody na wejście na nieruchomość w celu wykonania prac. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli skarżący, wnosząc o jej uchylenie w całości oraz orzeczenie co do istoty sprawy. Zarzucili oni m.in., że zawężenie kręgu stron postępowania jedynie do właścicieli jednej nieruchomości jest niedopuszczalne, ponieważ prace związane z siecią elektroenergetyczną są pracami o charakterze liniowym i wpływają w sposób bezpośredni lub pośredni na nieruchomość sąsiednią. Ponadto w ocenie skarżących celem całego przedsięwzięcia nie jest remont, a modernizacja sieci umożliwiająca zasilenie nowoprojektowanego urządzenia elektroenergetycznego. Podkreślono, że planowany do zasilenia obszar objęty jest planem miejscowym, który narzuca minimalne parametry dla sieci elektroenergetycznej, które są wyższe od parametrów na sieci istniejącej. Tym samym musi dojść do zmiany parametrów technicznych linii, zarówno w zakresie napięcia, jak i długości sieci. Taki zaś zakres prac nie stanowi remontu a modernizację. Wskazano również, że dokumenty planistyczne dla spornego obszaru przewidują likwidację przedmiotowej sieci. Przeprowadzenie zaś wnioskowanych prac prowadzić będzie do utrwalenia tymczasowego stanu. W konkluzji skarżący stwierdzili, że organ I instancji prowadząc postępowanie naruszył podstawowe zasady postępowanie administracyjnego. W tym kontekście wskazano na naruszenie art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz 107 § 3 k.p.a. Po rozpatrzeniu odwołania Wojewoda [...] (dalej Wojewoda, organ odwoławczy) decyzją z dnia 11 stycznia 2019 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Wojewoda podniósł, że analiza zebranego materiału dowodowego wskazuje, że w przedmiotowej sprawie zostały spełnione łącznie przesłanki warunkujące możliwość zastosowania ograniczenia prawa własności na podstawie art. 124b ustawy o gospodarce nieruchomościami. W ocenie organu odwoławczego, organ I instancji ustalił wszystkie okoliczności faktyczne istotne dla zastosowania wobec skarżących art. 124b ustawy o gospodarce nieruchomościami. Według organu odwoławczego organ I instancji w treści swojej decyzji dokonał należytej analizy prac, jakie mają być wykonane na nieruchomości oraz zakres planowanych robót o charakterze remontowo-budowlanym. Ma to istotne znaczenie nie tylko dla prawidłowego zastosowania art. 124b ustawy, ale też jest niezbędne dla rzetelnego określenia obszaru terenu, który ma zostać udostępniony oraz wskazania realnego, niezbędnego do wykonania czynności, terminu udostępnienia nieruchomości. Z przedłożonego zaś wniosku wynika, że zezwolenie na zajęcie ww. nieruchomości jest niezbędne w celu wykonania czynności związanych z remontem urządzeń służących do przesyłu energii elektrycznej, w postaci linii napowietrznej niskiego napięcia nn 0,4k V o długości 8 mb. Obszar zajęcia działki nr [...] wynosi 80 m kw., w związku z koniecznością dostosowania istniejącej linii elektroenergetycznej napowietrznej nn 0,4kV do zwiększonego poboru mocy związanej z projektem budowy sieci kablowej elektroenergetycznej nn 0,4kV, w celu zasilania w energię elektryczną kompleksu działek nr [...] obręb [...] P., gm. Miasto P. Ponadto w uzasadnieniu wniosku wskazano, że z uwagi na zły stan techniczny istniejącej linii elektroenergetycznej napowietrznej nn 0,4kV (liczne wżery w betonowych słupach, poprzechylane słupy oraz nieizolowane przewody elektroenergetyczne nn 0,4kV) planowana inwestycja polegać będzie na wymianie istniejącego słupa elektroenergetycznego 0,4kV oraz wymianie przewodów elektroenergetycznych napowietrznych nn 0,4kV, po tej samej trasie, bez zmiany lokalizacji oraz bez zmiany parametrów (w dalszym ciągu będzie to linia elektroenergetyczna napowietrzna nn 0,4kV), w związku z czym należy uznać, że prace na przedmiotowej nieruchomości należy sklasyfikować jako remont. Ponadto do decyzji Starosty został dołączony załącznik, który przedstawia projekt wymiany linii elektroenergetycznej nn 0,4kV. Skargę na powyższą decyzję wywiedli skarżący, wnosząc o uchylenie decyzji zapadłych w obydwu instancjach. W skardze powtórzyli stanowisko i argumentację zaprezentowane w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Podkreślili, że przeprowadzone prace dostosują linię do zwiększonego poboru mocy (trwałego zwiększenia możliwości przesyłu prądu), czyli de facto doprowadzą do zmiany jej parametrów technicznych. Tym samym zakres i rodzaj wskazanych przez wnioskodawcę prac należy zakwalifikować jako "przebudowę", a nie remont. Obowiązkiem zaś organu jest całościowa ocena planowanych prac. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko i argumentacje zaprezentowane w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Postanowieniem z dnia 29 marca 2019 r. sąd odrzucił skargę N. R. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył , co następuje: Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U z 2018 r., poz. 2107 ze zm.). Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa uchyla go lub stwierdza jego nieważność. Nadto wskazania wymaga, że sąd orzeka na podstawie akt sprawy co wynika z treści art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U z 2018 r., poz. 1302 ze zm. – zwanej w dalszym ciągu uzasadnienia jako p.p.s.a). Sąd rozstrzygając sprawę nie jest też związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody [...] z dnia 11 stycznia 2019 r., którym to rozstrzygnięciem organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z dnia 26 listopada 2018 r. zobowiązującą skarżących właścicieli nieruchomości położonej w obrębie [...], miasto P., oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...] do jej udostępnienia wnioskodawcy, w celu dokonania remontu energetycznej linii napowietrznej nn 0,4kV, polegającego na wymianie napowietrznych przewodów o długości 8 mb oraz wymianie słupa elektroenergetycznego. Podstawą materialnoprawną zaskarżonych decyzji był art. 124b ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2204 ze zm.). Zgodnie z art. 124b ust. 1 tej ustawy starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, w drodze decyzji zobowiązuje właściciela, użytkownika wieczystego lub osobę, której przysługują inne prawa rzeczowe do nieruchomości do udostępnienia nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z konserwacją, remontami oraz usuwaniem awarii ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń, nienależących do części składowych nieruchomości, służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, a także usuwaniem z gruntu tych ciągów, przewodów, urządzeń i obiektów, jeżeli właściciel, użytkownik wieczysty lub osoba, której przysługują inne prawa rzeczowe do nieruchomości nie wyraża na to zgody. Decyzja o zobowiązaniu do udostępniania nieruchomości może być także wydana w celu zapewnienia dojazdu umożliwiającego wykonanie czynności. Decyzję, o której mowa w ust. 1, wydaje się z urzędu albo na wniosek podmiotu zobowiązanego do wykonania czynności, o których mowa w ust. 1 (art. 124b ust. 2). Obowiązek udostępnienia nieruchomości może być ustanowiony na czas nie dłuższy niż 6 miesięcy. Przepis art. 124 ust. 1a i 4 stosuje się odpowiednio (art. 124b ust. 3). Możliwość wydania decyzji w tym trybie zachodzi więc, gdy niezbędna jest konieczność udostępnienia nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z konserwacją, remontami oraz usuwaniem awarii m.in. przewodów i urządzeń, nienależących do części składowych nieruchomości, służących do przesyłania lub dystrybucji energii elektrycznej. Koniecznym warunkiem wydania decyzji w tym przedmiocie jest także brak zgody właściciela na wykonanie opisanych czynności. Nie ulega wątpliwości, że skarżący nie wyrazili zgody na wejście na ich nieruchomość celem umożliwienia wnioskodawcy postępowania w sprawie wykonania prac remontowych na linii energetycznej przebiegającej przez nieruchomości, będące własnością skarżących, pomimo, że wnioskodawca zwracał się do skarżących z taką prośbą. Wspomniany wyżej warunek (brak zgody na zajecie nieruchomości), przewidziany w art. 124b ustawy o gospodarce nieruchomościami, został więc spełniony. W ocenie Sądu również charakter prac jaki zamierzał wykonać wnioskodawca na linii energetycznej przemawia za prawidłowością zastosowania trybu z art. 124b ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wnioskodawca bowiem zwrócił się do organu z wnioskiem o udostępnienie nieruchomości skarżących w celu wykonania czynności związanych z remontem linii napowietrznej elektroenergetycznej nn 0,4kV bez zmiany jej lokalizacji oraz parametrów. Wniosek dotyczył m.in. spornej nieruchomości skarżących, w celu wykonania na niej czynności związanych z remontem urządzeń służących do przesyłu energii elektrycznej w postaci linii napowietrznej niskiego napięcia nn 0,4kV o długości 8 mb oraz wymianie słupa elektroenergetycznego. Nadmienić warto, że w dniu 25 września 2018 r. przeprowadzona została rozprawa administracyjna w sprawie, na którą właściciele nieruchomości nie stawili się. W ocenie Sądu organy prawidłowo oceniły, że charakter prac jakie miały być zrealizowane, należało zakwalifikować jako remont. Legalną definicję remontu zawiera art. 3 pkt 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 z późn. zm. - dalej "p.b."), zgodnie z którym, przez remont należy rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych, niż użyto w stanie pierwotnym. Aby określone czynności zakwalifikować jako remont, prace należy wykonać w obiekcie, który już istnieje i nie mogą one prowadzić do zmiany pierwotnego stanu obiektu, (nie będąc jednocześnie jego konserwacją). Remont zatem nie może stanowić ani przebudowy, rozbudowy, nadbudowy czy zmiany przeznaczenia obiektu. Ustawodawca zezwolił przy tym na stosowanie wyrobów budowlanych innych, niż użyto w stanie pierwotnym. Przebudowa natomiast zdefiniowana została w art. 3 pkt 7a p.b. i przez pojęcie to należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji. Z przytoczonej definicji ustawowej wynika, że remont musi być wykonywany w istniejącym obiekcie budowlanym, co wyklucza z góry brak takiego obiektu w całości lub części. Roboty budowlane, polegające na remoncie mają na celu odtworzenie stanu pierwotnego obiektu budowlanego przy zastosowaniu wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. W przypadku remontu odtworzenie stanu pierwotnego istniejących obiektów budowlanych wymaga napraw, wymiany lub odnowienia niektórych tylko elementów obiektu, w przeciwieństwie do odbudowy, kiedy ten zakres jest znacznie szerszy. Ponadto przy remoncie, obiekt jemu poddany zazwyczaj jest jeszcze użytkowany zgodnie ze swoim przeznaczeniem, a remont ma zapobiec na przyszłość jego degradacji fizycznej i technicznej, nadmiernemu i zbyt szybkiemu zużyciu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 kwietnia 2012 r. sygn. akt II OSK 281/11, dostępny w CBOSA). Przez konserwację i remonty ciągów, przewodów i urządzeń należy rozumieć działania dotyczące ciągów, przewodów i urządzeń już istniejących i eksploatowanych, które nie zmieniają ich zasadniczych parametrów, a zarazem służą realizacji zadań określonych w prawie energetycznym (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 19 października 2017 r., sygn. II SA/Po 698/17, dostępny w CBOSA). Dopuszczalność zatem kwalifikacji robót budowlanych jako remontu dotyczy sytuacji, gdy w wyniku prac polegających na wymianie słupów i przewodów na części linii czy trakcji elektrycznej nie dojdzie do zmiany parametrów technicznych takich jak zmiana napięcia, długości linii napowietrznej, zmiana jej przebiegu, zmiana wysokości, miejsca lub sposobu posadowienia poszczególnych słupów, zwiększenie mocy lub zwiększenie pola elektromagnetycznego (zmiana tych parametrów oznacza, że nie jest to remont, lecz np. przebudowa w rozumieniu art. 3 pkt 7a ustawy Prawo budowlane) i gdy zamierzone prace nie dotyczą całego obiektu budowlanego (demontażu całej linii przesyłowej), lecz tylko określonego jego fragmentu (takie stanowisko zaprezentował NSA w wyroku z dnia 6 grudnia 2016 r. sygn. akt I OSK 1509/16, które to stanowisko w pełni zasługuje na aprobatę). Analizując charakter wnioskowanych prac należy dojść do wniosku, że najpełniej ich zakres pokrywa się z definicją remontu zawartą w ustawie – Prawo budowlane. Podkreślić należy, że w uzasadnieniu swojego wniosku wnioskodawca jednoznacznie wskazał, iż z uwagi na zły stan techniczny istniejącej linii elektroenergetycznej napowietrznej nn 0,4kV (liczne wżery w betonowych słupach, poprzechylane słupy oraz nieizolowane przewody elektroenergetyczne nn 0,4kV), cała planowana inwestycja polegać będzie na wymianie istniejących słupów elektroenergetycznych 0,4kV oraz wymianie przewodów elektroenergetycznych napowietrznych nn 0,4kV. Co kluczowe i wymagające podkreślenia, odbywać się to będzie po tej samej trasie bez zmiany lokalizacji oraz bez zmiany parametrów. Tym samym w dalszym ciągu będzie to linia elektroenergetyczna napowietrzna nn 0,4kV. Odnosząc się zaś do argumentu skarżących, wskazującego, że wykonane prace dostosują sporną linię elektroenergetyczną do zwiększonego poboru mocy, podkreślić trzeba, że zwiększony pobór mocy nie zmieni parametrów sieci, która nadal będzie linią elektroenergetyczną nn 0,4kV. Niewątpliwie w sprawie zostały zatem spełnione przesłanki wynikające z art. 124b ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W takiej sytuacji organ był związany wnioskiem wnioskodawcy i nie mógł wydać decyzji odmownej. Należy podkreślić, że dla oceny legalności podjęcia zaskarżonego rozstrzygnięcia bez znaczenia są wskazywane przez skarżących argumenty, iż dokumenty planistyczne dla spornego obszaru przewidują likwidację przedmiotowej sieci i zastąpienie jej linią podziemną. Przepis art. 124b ustawy nie przewiduje bowiem konieczności badania przez organ zgodności z prawem miejscowym zamierzonej przez przedsiębiorstwo energetyczne konserwacji, remontu lub usunięcia awarii sieci. Podobnie bez znaczenia jest to, że remont linii energetycznej ma służyć zasileniu nowoprojektowanego osiedla, które jednak jeszcze nie powstało. Nie ma również znaczenia dla niniejszej sprawy argumentacja skarżących, że zawężenie kręgu stron postępowania do właścicieli jednej nieruchomości jest niedopuszczalne. To wnioskodawca decyduje o niezbędnym obszarze remontu, a co za tym idzie o konieczności zajęcia w tym celu określonych nieruchomości. Interes prawny w postępowaniu dotyczącym konkretnej działki na której ma nastąpić remont sieci, ma zaś tylko jej właściciel (użytkownik wieczysty lub osoba, której przysługują inne rzeczowe prawa do nieruchomości), nie zaś inni właściciele działek podlegających udostępnieniu na potrzeby wykonania remontu linii energetycznej. Wyjaśnić również warto, że w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 124b ustawy o gospodarce nieruchomościami, organ zobowiązujący do udostępnienia nieruchomości nie ma żadnych uprawnień do wpływania na zmianę ewentualnego przebiegu linii energetycznej i oceny pod tym kątem wpływu inwestycji na nieruchomości, na których jest ona realizowana, czy też uzależnienia udzielenia zezwolenia na wejście na teren nieruchomości od zmiany przebiegu linii ze względu na zmniejszenie uciążliwości dla nieruchomości, przez które linia ta przebiega. Przyjąć zatem należy, że skarżona decyzja organu odwoławczego i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane zgodnie z obowiązującymi przepisami i nie zachodzą przesłanki uzasadniające ich uchylenie, zaś zgromadzony w sprawie materiał dowodowy należy uznać za kompletny i wyczerpujący, pozwalający na wydanie decyzji zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Nie może być zatem mowy o naruszeniu wskazanych w skardze zasad postępowania administracyjnego. W związku z powyższym, skargę M. R. jako niezasadną, należało oddalić na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, o czym orzeczono w sentencji wyroku.