I OSK 2155/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marian Wolanin Sędziowie: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Joanna Ołdakowska po rozpoznaniu w dniu 13 czerwca 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. P., E. R. i H. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 23 maja 2017 r. sygn. akt II SA/Gd 106/17 w sprawie ze skargi M. P., E. R. i H. G. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 23 maja 2017 r., II SA/Gd 106/17, oddalił skargę M. P., E. R. i H. G. na decyzję Wojewody [...] z [...] grudnia 2016 r., nr [...], w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosły M. P., E. R. i H. G. Zaskarżając wyrok w całości zarzuciły mu naruszenie: I. przepisów postępowania mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie, tj.: 1. art. 18 § 1 pkt 6 p.p.s.a. poprzez wydanie zaskarżonego orzeczenia m.in. przez sędziego J. G., która orzekała poprzednio przy wydaniu wyroku II SA/Gd 710/15, na mocy którego stwierdzono nieważność decyzji Wojewody [...] z [...] września 2015 r., [...] (dotyczącej zwrotu tej samej nieruchomości), co powoduje nieważność postępowania na podstawie art. 183 § 2 pkt 4 p.p.s.a.; 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 78 § 1 k.p.a. art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. polegające na oddaleniu skargi w sytuacji, gdy w sprawie doszło do naruszenia przez organ administracji przepisów postępowania, polegającego na: a) pominięciu dowodu z oświadczenia Prezydenta Miasta [...] złożonego podczas rozprawy administracyjnej w dniu [...] lutego 2006 r., w którym jego pełnomocnik wskazał, że cel wywłaszczenia na przedmiotowej działce został zrealizowany dopiero po złożeniu wniosku o jej zwrot oraz, że kwestia ta nie budzi wątpliwości; b) naruszenie zasady praworządności poprzez nieuwzględnienie słusznego interesu wnioskodawców; c) błędne ustalenie stanu faktycznego polegające na przyjęciu, że działka nr [...], w zakresie obecnej działki nr [...] oraz projektowanej działki nr [...] została wykorzystana na cel wywłaszczenia; II. prawa materialnego, tj. art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (u.g.n.), polegające na jego niezastosowaniu, podczas gdy cel wywłaszczenia nieruchomości, oznaczonej w dacie wywłaszczenia jako działka nr [...], w zakresie obecnej działki nr [...] oraz projektowanej działki nr [...] wydzielonej z działki nr [...], nie został spełniony, co uzasadniało zwrot przedmiotowych nieruchomości. Wobec powyższego skarżące kasacyjnie wniosły o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi – uchylenie zaskarżonej decyzji, oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania Gmina Miasta [...] wniosła o jej oddalenie, podzielając stanowisko Sądu I instancji oraz negując zarzut skargi kasacyjnej o nieważności postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły (o czym będzie jeszcze mowa). Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów. Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Jeśli skarga kasacyjna oparta jest na obydwu podstawach kasacyjnych, co do zasady rozpatrzeniu w pierwszej kolejności podlegać powinny zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, albowiem zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy i motywy rozstrzygnięcia nie budzą wątpliwości. Najdalej idący, brany też pod uwagę z urzędu, jest zarzut nieważności postępowania z tej przyczyny, że w rozpoznaniu sprawy brał udział sędzia wyłączony z mocy ustawy (art. 183 § 2 pkt 4 p.p.s.a.). W ocenie skarżących kasacyjnie wiąże się to z udziałem w rozpoznaniu sprawy zakończonej zaskarżonym wyrokiem sędzi J. G., która wcześniej brała udział w wydaniu wyroku II SA/Gd 710/15, w którym stwierdzono nieważność decyzji Wojewody [...] z [...] września 2015 r., dotyczącej zwrotu tej samej nieruchomości. Zdaniem skarżących kasacyjnie była to podstawa do wyłączenia sędziego z mocy ustawy, w oparciu o art. 18 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Zgodnie z tym ostatnim przepisem sędzia jest wyłączony z mocy samej ustawy w sprawach, w których brał udział w wydaniu zaskarżonego orzeczenia, jak też w sprawach o ważność aktu prawnego z jego udziałem sporządzonego lub przez niego rozpoznanego oraz w sprawach, w których występował jako prokurator. Zarzut ten nie jest jednak uzasadniony. "Przepis art. 18 § 1 pkt 6 p.p.s.a. nie dotyczy sytuacji, w których ten sam sędzia orzeka ponownie w sprawie, w której uprzednio zapadł wyrok w pierwszej instancji uchylający decyzję i została wniesiona do sądu skarga na nową decyzję, wydaną po wyroku sądu administracyjnego. W takiej sytuacji wyrok uchylający decyzję administracyjną nie jest "zaskarżonym orzeczeniem" w rozumieniu art. 18 § 1 pkt 6 p.p.s.a." (zob. wyrok NSA z 28.08.2008 r., II OSK 1533/07, LEX nr 488467). Jak wyjaśniono w powołanym wyroku art. 18 § 1 pkt 6 p.p.s.a. mówi o wyłączeniu sędziego, który brał udział w wydaniu zaskarżonego orzeczenia. Wyłączenie to dotyczy sędziego, który brał udział w wydaniu orzeczenia, które zostało zaskarżone, a więc sędziego orzekającego w pierwszej instancji. Taki sędzia jest wyłączony w tej sprawie w wyższej instancji, a w wypadku uchylenia orzeczenia przez sąd wyższej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania również w niższej instancji. Omawiana regulacja natomiast nie dotyczy sytuacji, w których ten sam sędzia orzeka ponownie w sprawie, w której uprzednio zapadł wyrok w pierwszej instancji uchylający decyzję i została wniesiona do sądu skarga na nową decyzję, wydaną po wyroku sądu administracyjnego. W takiej sytuacji wyrok uchylający decyzję administracyjną nie jest "zaskarżonym orzeczeniem" w rozumieniu art. 18 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny w obecnym składzie podziela powyższe stanowisko. Znajduje ono potwierdzenie również w późniejszym orzecznictwie. Dla przykładu w wyroku z 26 kwietnia 2018 r., I FSK 2030/16, Naczelny Sąd Administracyjny potwierdził także, że "W sytuacji gdy na skutek kolejnej skargi strony Sąd I instancji kontroluje decyzję organu administracyjnego, wydaną po uprzednim uchyleniu wcześniejszej decyzji ostatecznej wyrokiem sądu administracyjnego, brak jest potrzeby wyłączenia sędziego od ponownego orzekania w tej sprawie na mocy art. 18 § 1 pkt 6 p.p.s.a." (LEX nr 2503311). Pewne wątpliwości w tej kwestii wynikały z poprzedniego brzmienia art. 18 § 1 pkt 6a p.p.s.a. Przepis ten w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonego wyroku stanowił już jednak, że sędzia jest wyłączony z mocy samej ustawy w sprawach dotyczących skargi na decyzję lub postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty wydanych w postępowaniu administracyjnym nadzwyczajnym, jeżeli w prowadzonym wcześniej postępowaniu sądowo-administracyjnym dotyczącym kontroli legalności decyzji albo postanowienia wydanych w postępowaniu administracyjnym zwyczajnym, brał udział w wydaniu wyroku lub postanowienia kończącego postępowanie w sprawie. Takie brzmienie powyższego przepisu zostało nadane ustawą z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015, poz. 658). Ustawodawca dokonał zmiany art. 18 § 1 pkt 6a p.p.s.a., ograniczając przesłanki wyłączenia sędziego z mocy samej ustawy. Jednym z celów tej zmiany było usprawnienie działalności orzeczniczej sądów i zabezpieczenie sprawnego przebiegu postępowania. Zatem art. 18 § 1 pkt 6a p.p.s.a. dotyczy wyłącznie sytuacji, w której ten sam sędzia brał udział w wydaniu wyroku kończącego postępowanie w sprawie kontroli legalności decyzji wydanej w zwyczajnym postępowaniu administracyjnym, a następnie nadzwyczajnym. Taka sytuacja nie miała miejsca w tej sprawie. Tym samym chybiony okazał się zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 18 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 183 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Nie są również usprawiedliwione pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej. Wojewoda [...] w decyzji z [...] grudnia 2016 r. ustalił (przy akceptacji tych ustaleń przez Sąd I instancji) w oparciu o fotografię planu zagospodarowania zadania I budowy osiedla mieszkaniowego [...], że część działki nr [...] (obecnie stanowiącej część działki nr [...] – skarżące kasacyjnie operują poprzednim numerem [...] – i projektowaną działkę nr [...], wydzieloną z działki nr [...]) znajduje się na obszarze przewidzianym pod zieleń niską – trawnik z chodnikiem. Dalej Wojewoda ustalił, na podstawie oględzin, że działka oznaczona obecnie nr [...] oraz część działki oznaczonej obecnie nr [...] (projektowana działka nr [...]) znajduje się w obrębie osiedla mieszkaniowego. Ze zdjęcia lotniczego pochodzącego z Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej, a wykonanego w 1996 r., wynika także, że teren tych działek był terenem porośniętym trawą z wydeptanymi ścieżkami pieszymi. Wojewoda uznał, że teren tych działek już w momencie wywłaszczenia mógł spełniać funkcję terenu zieleni niskiej – trawnika. W 1982 r. powstała tam też, w ramach budowy osiedla, infrastruktura podziemna w postaci gazociągu. Ocenę tę Naczelny Sąd Administracyjny podziela, przy czym nie jest ona oparta – wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej – na dowolnej ocenie dowodów, czy błędnym ustaleniu stanu faktycznego. Cel wywłaszczenia działek nr [...] (poprzednio [...]) i projektowanej działki nr [...], Wojewoda [...] ustalił prawidłowo, jako zieleń niska – trawnik z chodnikiem, w oparciu o dokumenty wskazane wyżej, a ustalenia Wojewody znajdują potwierdzenie w tych dokumentach. Cel ten został zrealizowany zarówno przed wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami (przed 1 stycznia 1998 r.), jak i przed złożeniem obecnego wniosku o zwrot nieruchomości (wrzesień 2002 r.) – to w kontekście art. 137 ust. 1 i 2 u.g.n. i powołanego przez Sąd I instancji wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 13 marca 2014 r., P 38/11. Późniejsze urządzenie (po październiku 2002 r.) na działce nr [...] placu zabaw nie niweczy realizacji pierwotnego celu wywłaszczenia, gdyż infrastruktura osiedla mieszkaniowego może ulegać zmianie na skutek upływu czasu, zwłaszcza jeśli pierwotny cel został już osiągnięty. Podzielić należy przy tym ocenę Wojewody i Sądu I instancji, że teren porośnięty trawą z wydeptanymi ścieżkami pieszymi można uznać za zieleń niską – trawnik z chodnikiem, jeśli stan taki istniał już w 1996 r. W orzecznictwie przyjmuje się bowiem, że jeżeli na nieruchomości podlegającej wywłaszczeniu na tereny zielone znajduje się już teren zielony spełniający wymogi przewidziane w planie inwestycji, to w istocie realizacja celu wywłaszczenia następuje z momentem przeniesienia własności nieruchomości (zob. np. wyrok WSA w Gdańsku z 16 października 2013 r., I SA/Gd 336/13). Tym bardziej, jeśli znajduje się tam również sieć gazowa osiedla. W takiej sytuacji bez znaczenia jest oświadczenie złożone w imieniu Prezydenta Miasta [...] podczas rozprawy administracyjnej [...] lutego 2006 r., w którym jego pełnomocnik wskazał, że cel wywłaszczenia na przedmiotowej działce został zrealizowany dopiero po złożeniu wniosku o jej zwrot. Po pierwsze, kwestię realizacji celu wywłaszczenia ocenia organ administracji, a nie strona. Po drugie, owo oświadczenie odnosiło się do późniejszej realizacji placu zabaw, którą strona traktowała jako cel wywłaszczenia. Z ustaleń organu wynika jednak co innego, a mianowicie to, że szczegółowym celem wywłaszczenia była zieleń niska. Ocena realizacji celu wywłaszczenia w odniesieniu do obecnych działek nr [...] (poprzednio [...]) i projektowanej działki nr [...] nie może być też dokonywana przez pryzmat podobnego sposobu zagospodarowania zwróconej w 1997 r. działki nr [...]. W grę może bowiem wchodzić inne szczegółowe przeznaczenie w planie realizacyjnym oraz inne dowody zgromadzone na okoliczność ustalenia celu wywłaszczenia. Nie ma też znaczenia to, że spółdzielnia mieszkaniowa, która realizowała inwestycję w postaci osiedla mieszkaniowego, nie posiada użytkowania wieczystego do przedmiotowego gruntu, którego właścicielem jest Gmina Miasta [...]. Na gruncie art. 136 ust. 3 u.g.n. przesłanką zwrotu jest tylko zbędność nieruchomości na cel wywłaszczenia. Jak ustalono wyżej cel wywłaszczenia w odniesieniu do działki nr [...] i projektowanej działki nr [...] (gdyż tylko do ustaleń w tym zakresie ograniczona została skarga kasacyjna) został zrealizowany, dlatego również zarzut naruszenia prawa materialnego (art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 u.g.n.) okazał się pozbawiony podstaw. Mając to na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną.