I SA/Wa 1333/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Lenart Sędziowie WSA Małgorzata Boniecka – Płaczkowska (spr.) WSA Marta Kołtun - Kulik Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 marca 2017 r. sprawy ze skargi H. B. i A. B. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę Zaskarżoną decyzją z [...] lipca 2016 r., nr [...] Minister Skarbu Państwa po rozpatrzeniu odwołania A. B. i H. B., od decyzji Wojewody [...] z [...] kwietnia 2016 r., nr [...], umarzającej postępowanie w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. W uzasadnieniu Minister wskazał, że decyzją z [...] kwietnia 2016 r., nr [...] Wojewoda [...] umorzył postępowanie w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez M. B. oraz T. B. nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej w miejscowościach [...] oraz [...], woj. [...]. A. B. i H. B. wnieśli odwołanie od decyzji Wojewody. Organ odwoławczy wyjaśnił, że [...] grudnia 2008 r. H. B. złożyła wniosek o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez M. B. nieruchomości w [...]. Pismem z [...] grudnia 2008 r. A. B. wniósł o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez T. B. nieruchomości w miejscowości [...], woj. wileńskie. Pismem z [...] maja 2010 r. strony zostały wezwane przez Wojewodę do uzupełnienia wniosków w terminie [...] miesięcy. Pismem z [...] listopada 2010 r. A. B. i H. B. skierowali do Wojewody wniosek o zawieszenie prowadzonego postępowania. Postanowieniem z [...] listopada 2010 r. Wojewoda [...] zawiesił postępowanie w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Jako podstawę zawieszenia postępowania wskazał art. 98 § 1 kpa. W dniu [...] marca 2016 r. H. B. i A. B. wnieśli o podjęcie zawieszonego postępowania. Decyzją z [...] kwietnia 2016 r. Wojewoda [...] umorzył postępowanie w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez M. B. oraz T. B. nieruchomości w miejscowościach [...] oraz [...], woj. [...], poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Minister Skarbu Państwa po rozpatrzeniu odwołania wskazał, że wbrew twierdzeniom zawartym w odwołaniu, w postępowaniu o potwierdzenie prawa do rekompensaty za nieruchomości pozostawione poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej stosuje się przepisy kpa. Stanowi o tym art. 1 pkt 1 kpa, zgodnie z którym kodeks postępowania administracyjnego normuje postępowanie przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych. Z powyższą zasadą nie stoi w sprzeczności przepis szczególny art. 20 ustawy z 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (t.j. Dz U z 2014 r., poz.1090), odsyłający do art. 145, art. 145a, art. 146 § 2, art. 147-152, art. 154 § 2, art. 155-159 oraz art. 161-163 kpa. Minister wyjaśnił, że przepis art. 98 § 1 kpa stanowi, iż zawieszenie postępowania może nastąpić na wniosek strony. Dla zawieszenia postępowania konieczne jest spełnienie łącznie następujących przesłanek: wniosek o zawieszenie postępowania złożyła strona na której żądanie wszczęto postępowanie, żądaniu zawieszenia postępowania nie sprzeciwiają się inne strony, zawieszenie postępowania nie zagraża interesowi społecznemu. Jeżeli zachodzą powyższe przesłanki organ jest zobowiązany zawiesić postępowanie i nie jest uprawniony do oceny, czy żądanie zawieszenia postępowania jest zasadne. W niniejszej sprawie wniosek o zawieszenie postępowania złożyły wszystkie strony reprezentowane przez profesjonalnego pełnomocnika. Zgodnie z art. 98 § 2 kpa jeżeli w okresie trzech lat od daty zawieszenia postępowania żadna ze stron nie zwróci się o podjęcie postępowania żądanie wszczęcia postępowania uważa się za wycofane. Zwrot "w okresie trzech lat od daty zawieszenia postępowania" użyty w przepisie art. 98 § 2 kpa odnosi się - jeżeli chodzi o rozpoczęcie biegu trzyletniego terminu do daty wydania postanowienia o zawieszeniu postępowania, a nie do daty jego doręczenia (por. wyrok WSA w Warszawie z 17 października 2012 r., sygn. akt: I Sa/Wa 597/12). Minister wyjaśnił, że wniosek o podjęcie zawieszonego postępowania należało złożyć w ciągu trzyletniego okresu zawieszenia rozpoczętego [...] listopada 2010 r. i zakończonego [...] listopada 2013 r. Strony nie wniosły o podjęcie zawieszonego postępowania w powyższym terminie. Minister zauważył, że nawet gdyby strony złożyły wniosek o przywrócenie tego terminu, to w sytuacji, w której termin trzyletni na złożenie wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania jest terminem materialnym, nie przyczyniłoby się do przywrócenia tego terminu. Organ podkreślił, że trzyletni termin ma charakter materialny i dotyczy czynności strony postępowania. Jak wynika z treści art. 98 § 2 kpa niezłożenie w terminie trzech lat od zawieszenia postępowania wniosku o jego podjęcie, skutkuje uznaniem żądania wszczęcia tego postępowania za wycofane. Termin ten ma charakter prekluzyjny, bowiem jego uchybienie powoduje, że czynność prawna podjęta przez stronę po jego upływie staje się bezskuteczna. Następstwem nie złożenia wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania, określonym w art. 98 § 2 kpa, jest uznanie wniosku o wszczęcie postępowania za niebyły. W takim przypadku decyzja o umorzeniu postępowania wszczętego na wniosek stron, wydana na podstawie art. 105 § 1 kpa jest w pełni uzasadniona. Minister podkreślił, że Wojewoda [...] prawidłowo pouczył strony o tym, że jeżeli w okresie trzech lat od daty zawieszenia postępowania nie zwrócą się o podjęcie postępowania, żądanie wszczęcia postępowania uważa się za wycofane. Organ odwoławczy zauważył, że z istoty zawieszenia postępowania na wniosek strony wynika, że również jego podjęcie pozostawione jest wyłącznie woli strony, a ustawodawca wprowadza tu jedynie ograniczenie czasowe. Dla skuteczności zwrócenia się o podjęcie zawieszonego postępowania niezbędne jest bowiem dokonanie wskazanej czynności w terminie 3 lat. Termin ten ma charakter materialny i dotyczy czynności strony postępowania. Minister wskazał, że podstawą zawieszenia postępowania administracyjnego był wniosek stron. W związku z powyższym organ administracji publicznej podejmuje zawieszone w tym trybie postępowanie wyłącznie wówczas, gdy wystąpi o to strona. Wobec nie złożenia wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania w wyżej wskazanym terminie organ I instancji nie mógł postąpić inaczej jak po upływie trzyletniego terminu uznać wniosek stron za wycofany i wydać decyzję o umorzeniu postępowania administracyjnego, jako bezprzedmiotowego. Na decyzję Ministra Skarbu Państwa z [...] lipca 2016 r. skargę złożyli H. B. i A B. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie: - art. 105 § 1 kpa, poprzez jego błędne zastosowanie; - art. 98 § 2 kpa, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie; - art. 3 ust. 2 i art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez wadliwe przyjęcie, że skarżący nie spełniają ustawowych wymogów przewidzianych wyżej wymienionymi przepisami ustawy; - zasady prawnej - lex specialis derogat legi generali. Skarżący wnieśli o zmianę zaskarżonej decyzji Ministra Skarbu Państwa poprzez jej uchylenie w całości, jak również uchylenie w całości decyzji Wojewody [...] z [...] kwietnia 2016 r. i zobowiązanie Wojewody [...] do wydania decyzji potwierdzającej prawo skarżących do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej przez małżonków T. i M. B. W uzasadnieniu skargi wskazali, że ustawa z 8 lipca 2005 r. jest ustawą szczególną i postępowanie w sprawach potwierdzenia prawa do rekompensaty rządzi się szczególnym, odrębnym trybem postępowania. Zarzucili, że Minister Skarbu Państwa naruszył zasadę prawną - lex specialis derogat legi generali. Po wszczęciu postępowanie prowadzi się na podstawie przepisów tej ustawy i wojewoda może wydać decyzję potwierdzającą prawo do rekompensaty bądź decyzję o odmowie potwierdzenia tego prawa. Zdaniem skarżących w postępowaniu dotyczącym realizacji prawa do rekompensaty nie stosuje się przepisów kodeksu postępowania administracyjnego w tym m.in. art. 98 § 2 kpa. Ustawa z 8 lipca 2005 r. dopuszcza jedynie wyjątkowo stosowanie przepisów kpa do postępowań zakończonych wydaniem decyzji lub zaświadczeń potwierdzających prawo do rekompensaty tj. art. 145, art. 145a, art. 146 § 2, art. 147-152, art. 154 § 2, art. 155-159 oraz art. 161-163 kpa. Skoro przedmiotowa ustawa rządzi się własnym trybem postępowania i w wyniku takiego postępowania mogą zapaść decyzje tylko dwojakiego rodzaju: albo pozytywna lub negatywna, to w ramach tego szczególnego postępowania niedopuszczalnym jest umorzenie postępowania bądź też uznanie postępowania za bezprzedmiotowe. Skarżący podnieśli, że prawo ich o rekompensaty jest niezbywalne. Natomiast zawieszenie postępowania przez Wojewodę było tylko czynnością techniczną, ponieważ przepisy ustawy nie pozostają w żadnym związku merytorycznym z art. 105 § 1 kpa i art. 98 § 2 kpa. Skarżący powołując się na przepisy art. 3 ust. 2 i art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z 8 lipca 2005 r. wskazali, że przy procedowaniu Wojewoda [...] powinien był postąpić zgodnie z art. 7 ust. 1 tej ustawy, a nie powoływać się na przepis art. 98 § 2 kpa, który nie może być zastosowany w sprawie. Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Jak wynika z akt sprawy, postanowieniem z [...] listopada 2010 r. Wojewoda [...] zawiesił, na podstawie art. 98 § 1 kpa, postępowanie w sprawie o potwierdzenie prawa do rekompensaty. Z wnioskiem o zawieszenie postępowania wystąpiły strony postępowania reprezentowane przez profesjonalnego pełnomocnika – radcę prawnego (pismo z 3 listopada 2010 r.). Z postanowienia z [...] listopada 2010 r. wynika, że pouczono strony o treści art. 98 § 2 kpa. W dniu [...] listopada 2013 r. upłynął 3 letni termin wskazany w wyżej powołanym przepisie. Bezsporne jest, że w powyższym terminie nie wpłynął wniosek o podjęcie zawieszonego postępowania. Wniosek taki został złożony przez pełnomocnika stron w piśmie z [...] marca 2016 r. Wobec nie złożenia wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania w terminie 3 lat od daty wydania postanowienia o zawieszeniu, prawidłowo organ I instancji umorzył postępowanie. Uznanie bowiem żądania wszczęcia postępowania za wycofane czyni to postępowanie bezprzedmiotowym, wobec czego trafne było zastosowanie przez organ I instancji przepisu art. 105 § 1 kpa w zw. z art. 98 § 2 kpa. Należy podkreślić, że przepis art. 98 § 2 kpa przewiduje fikcję prawną polegającą na uznaniu żądania wszczęcia postępowania za wycofane z mocy prawa na skutek upływu terminu. Postępowanie nie może bowiem toczyć się w sytuacji, gdy w trakcie postępowania strona wycofa żądanie wszczęcia postępowania, które może być prowadzone wyłącznie na jej wniosek. Skutek ten występuje również, gdy formalnie brak jest co prawda takiego wniosku strony, lecz przepis prawa - art. 98 § 2 kpa nakazuje uznanie wniosku wszczynającego postępowanie za wycofany. Zatem gdy strona rezygnuje z ubiegania się o rozstrzygnięcie określonej treści postępowanie staje się bezprzedmiotowe, co z kolei skutkuje wydaniem decyzji o umorzeniu postępowania zgodnie z art. 105 § 1 kpa (por: wyrok NSA z 26 września 2001 r., sygn. akt V SA 381/01, lex nr 78917). Prawidłowość umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego w niniejszej sprawie znajduje również potwierdzenie w orzecznictwie przywołanym przez Ministra. Z przyczyn wyżej wskazanych chybione są zarzuty skargi dotyczące naruszenia przez organy przepisów art. 105 § 1 i 98 § 2 kpa. Niezasadny jest zarzut skargi dotyczący niestosowania do postępowań prowadzonych na postawie ustawy z 8 lipca 2005 r. przepisów kodeksu postępowania administracyjnego i związany z tym zarzut naruszenia zasady lex specialis derogat legi generali. Otóż zgodnie z art. 1 pkt 1 kpa, kodeks postępowania administracyjnego normuje postępowanie przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych. Z przepisem tym koresponduje art. 5 ust 3 ustawy, zgodnie z którym prawo do rekompensaty potwierdza w drodze decyzji wojewoda. Z przepisu art. 9 ustawy wynika, że organem wyższego stopnia w dacie wydania kwestionowanej decyzji był minister właściwy do spraw Skarbu Państwa (obecnie minister właściwy do spraw administracji publicznej). Ustawa przewiduje decyzyjną formę załatwienia indywidualnych spraw w postępowaniu dwuinstancyjnym. Mają do niej więc zastosowanie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, w tym m.in. przepisy art. 98 kpa i 105 kpa. Wobec tego nietrafny jest zarzut skargi, że postanowienie o zawieszeniu postępowania było czynnością techniczną. Jest to orzeczenie wydawane w ramach toczącego się postępowania administracyjnego i wywołujące określone w kodeksie skutki prawne. Przepis art. 20 ustawy stanowi, że do postępowań zakończonych wydaniem decyzji lub zaświadczeń potwierdzających prawo do rekompensaty stosuje się art. 145, art. 145a, art. 146 § 2, art. 147-152, art. 154 § 2, art. 155-159 oraz art. 161-163 Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że w przypadku zaświadczeń przepisy te stosuje się odpowiednio. Należy jednak podkreślić, że z art. 20 ustawy wynika zastosowanie wyżej powołanych przepisów kpa do postępowań zakończonych. Są to przepisy dotyczące postępowań nadzwyczajnych. Natomiast postępowanie z wniosku skarżących toczyło się w trybie zwykłym. Chybiony jest więc zarzut, że ustawa dopuszcza jedynie stosowanie wyżej wskazanych przepisów kpa. Niezasadny jest także zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 3 ust. 2, art. 5 ust.1 i 2 ustawy z 8 lipca 2005 r., gdyż przepisy te nie były podstawą decyzji umarzającej postępowanie. Organ wydał decyzję o charakterze formalnym. Mając na uwadze wszystkie wyżej wskazane okoliczności Sąd orzekł jak w sentencji wyroku z mocy art. 151 ppsa.