II SA/Kr 1047/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jacek Bursa Sędziowie: WSA Mirosław Bator WSA Tadeusz Kiełkowski (spr.) Protokolant: starszy sekretarz sądowy Beata Stefańczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 listopada 2017 r. przy udziale Asesora Prokuratury Rejonowej [...] - M. O. sprawy ze skarg K. R. i J. R. na decyzję nr: [...] [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] czerwca 2017 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji w sprawie nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Inspektor Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących K. R. i J. R. kwoty po [...] zł ( dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 19 czerwca 2017 r., znak [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.) w związku z art. 80 ust. 2 pkt 2 oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 290 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania K. R. i J. R. z dnia 20 października 2016 r. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia 13 października 2016 r., znak [...], którą odmówiono uchylenia, na podstawie art. 154 Kpa, ostatecznej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia 17 czerwca 2003 r. znak: [...] nakazującej rozbiórkę warsztatu masarskiego o wymiarach w rzucie 8,68 m x 4,0 m dobudowanego, bez pozwolenia na budowę, do budynku mieszkalnego znajdującego się na działce nr [...] położonej w R. – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Powyższa decyzja, która jest przedmiotem skargi, zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Decyzją z dnia 17 czerwca 2003 r., znak: [...], nakazano K. i J. R. rozbiórkę warsztatu masarskiego o wymiarach w rzucie 8,68 m x 4,0 m dobudowanego, bez pozwolenia na budowę, do budynku mieszkalnego znajdującego się na działce nr [...] położonej w R. . W piśmie z dnia 6 maja 2016 r. zobowiązani zwrócili się do Ministra Infrastruktury i Budownictwa z wnioskiem o uchylenie ww. decyzji na podstawie art. 161 Kpa. Przy piśmie z dnia 5 września 2016 r., znak [...], Minister Infrastruktury i Budownictwa przekazał do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. przedmiotowy wniosek, wskazując na konieczność zastosowania w sprawie art. 154 Kpa. W celu ustalenia rzeczywistej woli stron organ pismem z dnia 19 września 2016 r., znak: [...], zwrócił się do K. i J. R. o wskazanie, czy żądają uchylenia decyzji w oparciu o art. 161 Kpa czy art. 154 Kpa. Pismem z dnia 22 września 2016 r. K. i J. R. poinformowali, iż domagają się uchylenia decyzji w oparciu o art. 154 Kpa. W tak ustalonym stanie faktycznym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. wszczął postepowanie administracyjne w sprawie informując o tym strony postanowieniem z dnia 26 września 2016 r., znak [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. decyzją z dnia 13 października 2016 r., znak [...], działając na podstawie art. 154 w związku z art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.) oraz art. 80 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 290 ze zm.), odmówił uchylenia ostatecznej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia 17 czerwca 2003 r. znak: [...] nakazującej rozbiórkę warsztatu masarskiego o wymiarach w rzucie 8,68 m x 4,0 m dobudowanego, bez pozwolenia na budowę, do budynku mieszkalnego znajdującego się na działce nr [...] położonej w R. . W uzasadnieniu tej decyzji organ wskazał w szczególności, że postępowanie administracyjne prowadzone na podstawie art. 154 Kpa jest postępowaniem szczególnym, które stanowi wyjątek od zasady trwałości aktu administracyjnego wyrażonej w art. 16 Kpa. Aby możliwym było zastosowanie ww. przepisu i w konsekwencji uchylenie decyzji muszą zostać spełnione przesłanki określone w tym przepisie. Przepis art. 154 Kpa ma zastosowanie do decyzji ostatecznych tzn. decyzji, od których nie wniesiono odwołania, a także decyzji, co do których tryb odwoławczy został wyczerpany. W przedmiotowej sprawie strony wniosły odwołanie od decyzji, jednak z uwagi na uchybienie terminowi do jego wniesienia postępowanie odwoławcze nie zostało uruchomione. Decyzją, na mocy której strona nabyła prawo, jest również każda decyzja nakładająca na stronę określone obowiązki; w konsekwencji nie ma możliwości uchylenia decyzji rozbiórkowej na mocy art. 154 Kpa. Ponadto przepis art. 154 Kpa ma zastosowanie do decyzji uznaniowych, gdzie organ ma pewien luz decyzyjny przy wydawaniu decyzji, a decyzja nakładająca na stronę obowiązek rozbiórki obiektu budowlanego jest decyzją, przy wydawaniu której organ jest związany przepisami prawa. Zdaniem organu I instancji, okoliczność, że ustawodawca nie pozostawił organowi administracji swobody w stosowaniu art. 48 Prawa budowlanego, wyklucza uchylenie decyzji rozbiórkowej w trybie art. 154 Kpa. W tej sytuacji drugorzędną pozostaje kwestia nabycia bądź nie praw z decyzji, niemniej jednak – zdaniem organu I instancji – należy uznać za słuszne stanowisko, iż decyzja nakładająca obowiązki jest decyzją, na mocy której strona nabywa prawo do wykonania obowiązków w decyzji określonych, a zatem do tego typu decyzji przepis art. 154 Kpa nie może być stosowany. Pismem z dnia 20 października 2016 r. K. i J. R. złożyli odwołanie od powyższej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia 13 października 2016 r., zarzucając jej naruszenie prawa procesowego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, w szczególności art. 154 Kpa, poprzez przyjęcie, iż nie może on stanowić podstawy do uchylenia decyzji nakazującej rozbiórkę. Odwołujący się wnieśli o uchylenie wspomnianej decyzji nakazującej rozbiórkę i przedstawili okoliczności, które w ich ocenie takie rozstrzygnięcie uzasadniają. Na skutek odwołania Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał opisaną na wstępie decyzję z dnia 19 czerwca 2017 r., którą utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ II instancji wskazał w szczególności, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, iż "nabycie prawa", o którym mowa w art. 154 i art. 155 Kpa, należy rozumieć szeroko, przyjmując, iż każde indywidualne rozstrzygnięcie prawne, które ma znamiona rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie i kształtuje sytuację prawną strony, należy traktować jako rozstrzygnięcie, na podstawie którego strona "nabyła prawa". Przyjmuje się, że ,,nabycie prawa" obejmuje również sytuację, kiedy ostateczna decyzja administracyjna nakłada na stronę obowiązki, a zatem wpływa na jej sytuację prawną. Ostateczna decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia 17 czerwca 2003 r., znak: [...], którą nałożono na K. R. i J. R. obowiązek rozbiórki warsztatu masarskiego, jest decyzją, na mocy której strona nabyła prawo. Zatem do przedmiotowej decyzji nie ma zastosowania tryb określony w art. 154 Kpa. Pismem z dnia 11 lipca 2017 r. K. R. i J. R. złożyli skargę na powyższą decyzję Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia 19 czerwca 2017 r. Skarżący – podobnie jak wcześniej w odwołaniu – zarzucili zaskarżonej decyzji naruszenie prawa procesowego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, w szczególności art. 154 Kpa, poprzez przyjęcie, iż nie może on stanowić podstawy do uchylenia decyzji nakazującej rozbiórkę. Skarżący wnieśli o uchylenie wspomnianej decyzji nakazującej rozbiórkę i przedstawili okoliczności, które w ich ocenie takie rozstrzygnięcie uzasadniają (okoliczności związane z postępowaniem egzekucyjnym; znaczny upływ czasu od dnia wydania odnośnej decyzji; trudną sytuację materialną; zamieszkiwanie w przedmiotowym budynku córki skarżących z dwojgiem dzieci). W odpowiedzi na skargę Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał stanowisko oraz argumentację zaprezentowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie rozstrzyga sprawy administracyjnej merytorycznie, lecz ocenia zgodność aktu z przepisami prawa. Kontrolując zaskarżoną decyzję zgodnie ze wskazanymi wyżej kryteriami, należało uznać, że zachodzą podstawy do pozbawienia jej mocy wiążącej. 1. Podstawą prawną zaskarżonej decyzji jest art. 154 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257, dalej "k.p.a."), zgodnie z którym decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony (§ 1). W przypadkach określonych w § 1 właściwy organ wydaje decyzję w sprawie uchylenia lub zmiany dotychczasowej decyzji (§ 2). Powołany przepis współtworzy instytucję tzw. trybów fakultatywnych wespół z przepisem art. 155 k.p.a. Ten drugi przepis stanowi, że decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio. Na początku należy zatem zwrócić uwagę na najważniejsze aspekty wykładni obu przepisów – przynajmniej na te, które mają znaczenie w przedmiotowej sprawie. 2. W doktrynie i orzecznictwie zaznaczyła się rozbieżność poglądów na temat charakteru prawnego norm wynikających z art. 154 i 155 k.p.a., a w konsekwencji także spraw i postępowań prowadzonych na ich podstawie. W myśl pierwszego poglądu są to normy procesowe, pozwalające na uruchomienie "nadzwyczajnych postępowań kontrolnych" (zob. L. Żukowski, Zmiana i uchylenie ostatecznych decyzji administracyjnych na podstawie art. 154, 155 i 161 k.p.a., Nowe Prawo 1986, nr [...], s. 48) i "ponowne zajęcie się sprawą rozstrzygniętą przez organ administracyjny ostateczną i niewadliwą decyzją" (zob. J. Borkowski, Zmiana i uchylanie ostatecznych decyzji administracyjnych, W. 1967, s. 144), a w myśl drugiego – normy materialne, które kreują nową sprawę administracyjną, podlegającą rozstrzygnięciu w odrębnym postępowaniu (zob. W. Dawidowicz, Zarys procesu administracyjnego, W. 1989, s. 203). W ocenie Sądu ten drugi pogląd zasługuje na aprobatę, bowiem w trybach fakultatywnych (jak zwykło się określać tryby z art. 154 i 155 k.p.a.) – mimo że ustawodawca mówi o "uchyleniu lub zmianie" decyzji ostatecznej – tak naprawdę idzie o opartą na nowych przesłankach faktycznych ingerencję w jej skutki (prawa i obowiązki), a nie w nią samą; ona była przecież zasadniczo prawidłowa. Nowe przesłanki faktyczne, które mogą przesądzić o uczynieniu użytku z kompetencji przewidzianych w art. 154 i 155 k.p.a., w założeniu nie były elementami sprawy administracyjnej ongiś rozstrzygniętej decyzją ostateczną. 3. W kompetencje organu wynikające z art. 154 i 155 k.p.a. wkomponowany jest element uznania administracyjnego. Wniosek strony o uczynienie z nich użytku, nawet w obliczu spełnienia warunkujących je przesłanek, właściwie nie jest dla organu administracji wiążący. Trzeba jednak podkreślić, że – jak w każdym przypadku uznania administracyjnego – muszą tu być brane pod uwagę względy celowości, które wydatnie ograniczają, a czasem nawet eliminują swobodę w wyborze rozstrzygnięcia. 4. Artykuły 154 i 155 k.p.a. pozwalają na uchylenie lub zmianę decyzji prawidłowych oraz dotkniętych wadami niekwalifikowanymi. Ilekroć w grę wchodzą wady kwalifikowane, tylekroć powinien być uruchomiony – w zależności od ich charakteru – tryb wznowienia postępowania albo tryb stwierdzenia nieważności decyzji. Tryby fakultatywne mają natomiast "pierwszeństwo" i zawsze powinny być brane pod uwagę przed ewentualnym wzruszeniem decyzji na podstawie art. 161. 5. W orzecznictwie sądów administracyjnych pojawia się wprawdzie pogląd, że tryby fakultatywne mają zastosowanie wyłącznie do decyzji uznaniowych, ale nie jest to pogląd akceptowany powszechnie. Wcale często przyjmuje się – i Sąd to stanowisko podziela – że: "Ustalenie, zgodnie z którym decyzja związana nie podlega zmianie lub uchyleniu na podstawie art. 154 k.p.a., ponieważ naruszać to będzie prawo, nie może jednak przybierać charakteru abstrakcyjnego. Poprawność tego ustalenia zależy bowiem od konkretnego przypadku, w ocenie którego rozważenia wymaga to, czy zmiana lub uchylenie decyzji związanej doprowadzi faktycznie do stanu sprzeczności z obowiązującym porządkiem prawnym" (wyrok NSA z 27 lutego 2013 r., II GSK [...], CBOSA). Podobny pogląd zaprezentował WSA w Warszawie w wyroku z 10 grudnia 2012 r. (I SA/Wa [...], LEX nr 1331746): "Słuszny interes strony w rozumieniu art. 154 § 1 k.p.a. musi być interesem znajdującym oparcie w obowiązujących przepisach prawa. Zmiana decyzji ostatecznej w trybie art. 154 § 1 k.p.a. nie może prowadzić do wydania decyzji sprzecznej z prawem. Jeśli przy uwzględnieniu interesu społecznego lub słusznego interesu strony możliwa jest taka zmiana decyzji, która nie prowadzi do sprzeczności z powszechnie obowiązującą normą prawną (której np. rozumienie, wykładnia, od wydania decyzji »pierwotnej« uległa zmianie), to co do zasady nie ma przeszkód, na gruncie art. 154 k.p.a., do zmiany decyzji także o charakterze związanym. Warunkiem jest to, aby całość systemu prawnego nie stała temu na przeszkodzie". Decyzje uznaniowe z istoty swej są bardziej "predestynowane" do uchylania lub zmiany na podstawie art. 154 i 155 k.p.a., ale – z drugiej strony – nie ma podstaw kategorycznego wyłączenia takiej możliwości w odniesieniu do decyzji związanych. W. zauważyć, że zanegowanie dopuszczalności zastosowania art. 154 i 155 k.p.a. w odniesieniu do decyzji związanych w założeniu przekreślałoby m.in. możliwość ich wykorzystania do sanacji wad decyzji o charakterze niekwalifikowanym, a taka możliwość powinna wchodzić w rachubę. 6. W procesie wykładni art. 154 i 155 kluczowe znaczenie ma pojęcie nabycia prawa na mocy decyzji administracyjnej. Zastosowanie drugiego przepisu jest bowiem warunkowane w szczególności tymże nabyciem, a zastosowanie pierwszego – jego brakiem. Nabycie prawa jest rodzajem skutku prawnego decyzji, który polega na trwałym i realnym rozszerzeniu sfery prawnej podmiotu stosunku administracyjnoprawnego, z góry, choć tylko abstrakcyjnie, określonej już w ustawie. Za prawo nabyte należy uznać każdą korzyść, jaką strona uzyskuje w sferze prawnej z załatwienia jej sprawy decyzją administracyjną, wszakże z zastrzeżeniem, że korzyść ta ma odnosić się do sfery prawa materialnego, a nie uprawnień procesowych (por. T. Woś, Moc wiążąca aktów administracyjnych w czasie, W. 1978, s. 128; J. Borkowski, Zmiana i uchylanie ostatecznych decyzji administracyjnych, W. 1967, s. 15 i 19). Korzyścią, o której mowa, może być także konkretyzacja obowiązku i uzyskanie gwarancji, że nie będzie on nałożony w rozmiarze większym (por. W. Chróścielewski, Organ administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym, W. 2002, s. 201). Ale z istoty rzeczy dotyczy to tylko przypadków, gdy odnośny obowiązek jest kształtowany w ramach uznania administracyjnego. Nie nabywa się zatem prawa z decyzji nakładającej obowiązek w maksymalnym dopuszczalnym przez przepisy rozmiarze ani z decyzji nakładającej obowiązek, którego rozmiar był w pełni zdeterminowany przepisami. 7. Generalnie przyjmuje się, że organ administracji publicznej – zwłaszcza w sprawach, które mogą być wszczęte również z urzędu – nie jest bezwzględnie związany zakresem żądania i treścią wniosku ani wskazaną w nim podstawą prawną; może zatem – a właściwie, gdy są ku temu podstawy, powinien – wyjść poza granice wniosku. Nie ulega też wątpliwości, że we wstępnej fazie postępowania, gdy jego przedmiot nie jest jeszcze w pełni zidentyfikowany czy też sprecyzowany, organ administracji publicznej winien brać pod uwagę ogół norm materialnych, statuujących kompetencje jurysdykcyjne, które mogą znaleźć zastosowanie w obliczu ustalonego czy też wskazanego we wniosku stanu faktycznego. Powołanie się przez stronę we wniosku na art. 154 k.p.a. nie zwalania organu z rozważenia możliwości zastosowania art. 155 k.p.a. (i odwrotnie) – tym bardziej, że są to przepisy pozostające w ramach jednej instytucji – tzw. trybów fakultatywnych. 8. Przechodząc do oceny rozstrzygnięcia wydanego w niniejszej sprawie, trzeba zauważyć, że Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał tylko jedną przyczynę wydania decyzji odmownej – tej przyczyny organ upatruje w tym, iż decyzja ostateczna z dnia 17 czerwca 2003 r., którą nałożono na K. R. i J. R. obowiązek rozbiórki warsztatu masarskiego, jest decyzją, na mocy której strona nabyła prawo, a w konsekwencji nie ma do niej zastosowania tryb określony w art. 154 k.p.a. W ocenie Sądu, argumentacja organu jest błędna – i to z dwóch powodów. Po pierwsze, decyzja nakładająca obowiązek rozbiórki warsztatu masarskiego nie może być – w świetle poczynionych wyżej rozważań (pkt 6) – kwalifikowana jako decyzja, na mocy której strona nabyła prawo. Po drugie, nawet gdyby chodziło o taką decyzję, to – uwzględniając zasady jurysdykcji administracyjnej opisane w pkt 7 – organ powinien rozważyć zastosowanie art. 155 k.p.a. Wszak K. R. i J. R. zwrócili się z wnioskiem o uchylenie decyzji ostatecznej, a wniosek taki niewątpliwie zawiera w sobie zgodę, o której mowa w powołanym przepisie. Tak czy inaczej więc, argumentacji organu nie można uznać za trafną ani wystarczającą. W tym kontekście warto dodać, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że nie można a priori wykluczać zastosowania trybów fakultatywnych w odniesieniu do decyzji nakazującej rozbiórkę (zob. np. wyrok WSA w Krakowie z dnia 14 lutego 2017 r., II SA/Kr [...], CBOSA). Innych okoliczności mogących przemawiać za uchyleniem lub zmianą odnośnej decyzji ostatecznej organ odwoławczy w ogóle nie rozważał; w szczególności organ nie odniósł się do okoliczności wskazywanych przez wnioskodawców. W tym stanie rzeczy trzeba uznać, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i – przede wszystkim – art. 107 § 3 k.p.a., a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organy zobowiązane będą uwzględnić ocenę prawną przedstawioną w niniejszym wyroku oraz wyjaśnić i rozważyć istotne okoliczności, a także uzasadnić rozstrzygnięcie zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz skarżącej K. R. kwotę [...]zł i na rzecz skarżącego J. R. kwotę [...]zł (kwoty te obejmują uiszczone wpisy od skarg).