II GSK 465/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Jagielska Sędzia NSA Zbigniew Czarnik (spr.) Sędzia del. WSA Urszula Wilk Protokolant starszy asystent sędziego Michał Stępkowski po rozpoznaniu w dniu 4 czerwca 2019 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej R. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 listopada 2016 r. sygn. akt VI SA/Wa 1118/16 w sprawie ze skargi R. S. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] marca 2016 r. nr [...], 3. umarza postępowanie administracyjne, 4. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz R. S. 1075 (tysiąc siedemdziesiąt pięć) złotych tytułem kosztów postępowania sądowoadministracyjnego. Wyrokiem z dnia 8 listopada 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA w Warszawie lub Sąd I instancji) oddalił skargę R S (dalej: skarżący) na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego (dalej: Inspektor) z dnia [..] kwietnia 2016 r. w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym. Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że 11 lutego 2016 r. w Gnieźnie na drodze krajowej nr 15 zatrzymano do kontroli pojazd członowy składający się z dwuosiowego ciągnika samochodowego wraz z trzyosiową naczepą. Kierowca wykonywał przejazd drogowy z ładunkiem tulei betonowych (ładunek podzielny) w imieniu skarżącego. W wyniku pomiarów pojazdu, stwierdzono nacisk 10,6 t na pojedynczej osi napędowej pojazdu (przekroczenie o 0,6 t). Kierowca nie okazał zezwolenia na przejazd po drogach publicznych pojazdów nienormatywnych. Pojazd został zważony przy pomocy przenośnych wag do pomiarów statycznych typu SAW 10C/II. Wagi te w dniu kontroli legitymowały się ważnymi świadectwami legalizacji ponownej. Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [..] marca 2016 r. nałożył na skarżącego karę pieniężną w wysokości 5000 złotych za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia kategorii IV. Decyzją z dnia [..] kwietnia 2016 r. Inspektor utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. WSA w Warszawie oddalił skargę na powyższą decyzję. Sąd przypomniał, że definicja z art. 2 pkt 35a ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 1137; dalej: p.r.d.), zawiera sformułowania w liczbie mnogiej, tj.: "naciski osi", "są większe od dopuszczalnych", "przewidzianych dla danej drogi w przepisach o drogach publicznych". Z zastosowanej przez ustawodawcę techniki legislacyjnej, skarżący wywodzi jednak błędne wnioski, koncentrując się wyłącznie na wyniku wykładni językowej tego jednego przepisu, pomijając pozostałe regulacje p.r.d. W ocenie Sądu I instancji przekroczenie dopuszczalnej normy na choćby jednej z osi napędowych (tak jak to miało miejsce w rozpoznawanej sprawie) powinno być karane. WSA przypomniał, że ruch pojazdu niernormatywnoego jest dozwolony pod warunkiem uzyskania zezwolenia odpowiedniej kategorii. Ustalając kategorię wymaganego zezwolenia organ kieruje się wymiarami, masą, naciskami osi pojazdów nienormatywnych uprawnionych do poruszania się na podstawie zezwoleń kategorii I-VII oraz drogi, po których pojazdy te mogą się poruszać. Powyższe warunki zostały określone przez ustawodawcę w załączniku nr 1 do p.r.d. Przy dokonywaniu kwalifikacji kategorii zezwolenia bez znaczenia jest okoliczność w postaci podzielności ładunku. WSA przypomniał treść art. 140aa ust. 3 pkt 2 p.r.d. i wyjaśnił, że obowiązujące przepisy przewidują możliwość wszczęcia postępowania administracyjnego również wobec innych podmiotów oprócz przewoźnika, jednakże ich odpowiedzialność jest odpowiedzialnością dodatkową w stosunku do obligatoryjnej odpowiedzialności przewoźnika wykonującego przewóz. Przepisy ustanawiają odpowiedzialność administracyjną, a nie karnoadministracyjną podmiotów wykonujących transport drogowy. Odpowiedzialność ta ma charakter obiektywny co oznacza, że znajduje zastosowanie do podmiotu wykonującego przewóz w przypadku wystąpienia zakazanego ustawą skutku i to niezależnie od tego, kto przyczynił się do powstania naruszenia. Podmiotem wykonującym przejazd w rozumieniu ustawy nie jest kierowca pojazdu o czym świadczą przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 1414 ze zm.; dalej: u.t.d.). Ustawodawca w treści art. 140aa ust. 3 pkt 1 p.r.d., nie określił kierującego pojazdem jako strony postępowania administracyjnego, lecz wskazał, że stroną postępowania administracyjnego jest ten na rzecz którego jest przejazd wykonywany. Kierowca natomiast wykonuje jedynie czynności kierowania pojazdem nie wykonując przejazdu dla siebie, lecz na rzecz innej osoby. Sąd I instancji wyjaśnił, że droga krajowa nr 15 w miejscowości zatrzymania pojazdu do kontroli, stanowi drogę po której mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 10 t. WSA w Warszawie podał, że działania kontrolne przeprowadzane przez służby Inspekcji Transportu Drogowego uregulowane zostały w rozdziale 9 i 10 u.t.d., a dodatkowo w rozdziale 11 dotyczącym kar pieniężnych. Zawarte we wskazanych rozdziałach przepisy pozwalają przyjąć, że procedura kontrolna dotycząca materii wykonywania transportu drogowego znalazła swoje wyczerpujące, odrębne i niezależne od k.p.a. uregulowanie. Za tą tezą przemawia brak generalnego odesłania w u.t.d. do przepisów k.p.a. oraz zawarte w u.t.d. pojedyncze odesłania do k.p.a. Sąd I instancji przypomniał, że zgodnie art. 76 u.t.d. inspektorem może być osoba, która posiada obywatelstwo polskie, ma nienaganną opinię i nie była karana za przestępstwo umyślne, legitymuje się świadectwem dojrzałości po zdanym egzaminie maturalnym, posiada prawo jazdy co najmniej kategorii B, ukończyła 25 lat oraz posiada wymagany stan zdrowotny, złożyła z wynikiem pozytywnym egzamin kwalifikacyjny. W rozpoznawanej sprawie kontrolujący uzyskał tytułu inspektora ITD. Natomiast "kontroler transportu drogowego" jest stanowiskiem urzędniczym zajmowanym przez kontrolującego inspektora ITD. w ramach korpusu służby cywilnej. Kontrolę przeprowadził zatem inspektor ITD, który w ramach korpusu służby cywilnej zajmował stanowisko kontrolera transportu drogowego. Czynności kontrolne były przeprowadzone zgodnie z prawem, pomiarów dokonano za pomocą wag, które posiadały legalizację Urzędu Miar, miejsce w którym dokonano kontroli legitymuje się odpowiednim dokumentem z pomiaru pochylenia terenu. Sąd I instancji zwrócił uwagę, że świadectwa legalizacji jak również instrukcja obsługi wagi SAW 10C/II znajdują się w aktach sprawy. Jak stanowi instrukcja obsługi wag typu SAW, ich eksploatacja możliwa jest na wszystkich normalnych nawierzchniach drogi, a w przypadku nawierzchni nierównej należy zwrócić uwagę na konieczność zachowania co najmniej 5 mm odległości przy nawierzchni drogi wskutek pomiaru odchylenia (ugięcia) nawierzchni przy obciążeniu. Tabela w pkt 2.5 tej instrukcji przedstawia propozycje ustawienia wag dla różnych pojazdów i nie wyklucza to ważenia pojazdów wieloosiowych. Każdą oś waży się osobno, a wyniki osi wielokrotnych uzyskuje się przez ich sumowanie. W ocenie WSA skarżący nie przedstawił dowodów wskazujących, że dochował należytej staranności w realizacji czynności związanych z przejazdem oraz nie miał wpływu na powstanie naruszenia. R S zaskarżył wyrok w całości domagając się jego uchylenia i rozpoznania skargi, uchylenia zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji, a także zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu wyrokowi skarżący zarzucił naruszenie: 1) na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej: p.p.s.a.): a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., w związku z naruszeniem przez organy administracji zaangażowane w postępowanie art. 7 oraz 77 § 1 k.p.a. przez utrzymanie w mocy decyzji organów obydwu instancji, wydanych w oparciu o niemiarodajne określenie nacisków osi kontrolowanego pojazdu, wynikające z przeprowadzenia czynności pomiarowych z naruszeniem wymogów określonych przez producenta zastosowanych do tego wag oraz w związku z naruszeniem przez organy administracji art. 78 § 1 k.p.a. przez nieprzeprowadzenie wnioskowanego przez stronę skarżącą dowodu o istotnym znaczeniu dla wyniku postępowania, b) art. 145 §1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., w związku z naruszeniem przez organy administracji art. 7 oraz 77 §1 k.p.a., przez uznanie za obiektywny i miarodajny pomiar nacisków osi kontrolowanego, pięcioosiowego pojazdu członowego dworna wagami typu SAW 10C/II, wbrew zapisom instrukcji producenta oraz wskroś postanowieniom zawartym w dokumentach decydujących o dopuszczeniu metrologicznym zastosowanych urządzeń, 2) na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego: a) art. 2 pkt 35a p.r.d., przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie na gruncie niniejszej sprawy przejawiające się uznaniem, że pojazd członowy będący przedmiotem postępowania wypełniał zapisaną w tym przepisie definicję pojazdu nienormatywnego, b) art. 140 aa ust. 3 pkt 1 p.r.d., przez błędną jego wykładnie i niewłaściwe zastosowanie na gruncie niniejszej sprawy, przejawiające się uznaniem strony skarżącej kasacyjnie za podmiot wykonujący przejazd, c) art. 55 ust. 1 pkt 4 u.t.d., przez błędną jego wykładnię przejawiającą się uznaniem, że pracownik Inspekcji Transportu Drogowego, któremu nadano stopień urzędniczy kontrolera transportu drogowego, posiada uprawnienia inspektora inspekcji transportu drogowego, co doprowadziło także do naruszenia art. 76 ust. 6 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej oraz do naruszenia zasady praworządności i zasady legalizmu w świetle braku podstaw kompetencyjnych do przeprowadzenia kontroli, przez osobę niezatrudnioną na stanowisku inspektora inspekcji transportu drogowego, oraz w związku z naruszeniem przez organy administracji art. 78 § 1 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie wnioskowanego przez stronę dowodu o istotnym znaczeniu dla stwierdzenia legalności kontroli dającej początek niniejszemu postępowaniu. Organ nie wniósł odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA lub Sąd II instancji) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania z art. 183 § 2 p.p.s.a., zatem spełnione zostały warunki do merytorycznego rozpoznania skargi kasacyjnej. Zgodnie z treścią art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Skarga kasacyjna oparta została na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a. Przy tak skonstruowanej skardze kasacyjnej NSA w pierwszej kolejności rozpoznaje podniesione w niej zarzuty procesowe, a dopiero w dalszej zarzuty odnoszące się do naruszeń prawa materialnego. Zachowanie takiej kolejności rozpoznania zarzutów kasacyjnych wynika z tego, że ocena sposobu stosowania prawa materialnego jest możliwa dopiero wtedy, gdy zostanie stwierdzone, że stan faktyczny sprawy między stronami jest niesporny albo że nie został skutecznie zakwestionowany. Skarga kasacyjna R S zasługuje na uwzględnienie, chociaż z innych powodów niż w niej podniesiono. Zdaniem NSA nietrafne są podniesione w niej zarzuty wskazujące na naruszenie przez Sąd I instancji przepisów postępowania. W tym zakresie strona twierdzi, że wyrok Sądu I instancji jest wadliwy, bo utrzymuje w obrocie prawnym decyzje, które wydane zostały z naruszeniem procedury pomiaru nacisku osi określonej przez producenta wag SAW 10C/II, zwłaszcza dokonanie pomiaru tego parametru przy użyciu dwóch wag tego typu, gdy ważony pojazd był pojazdem pięcioosiowym. Zdaniem strony ten rodzaj pojazdu nie może być ważony w sposób przyjęty przez organy, a więc dwoma wagami. Zatem akceptowanie takiej procedury przez Sąd I instancji i niedopuszczenie w tym zakresie dowodu przeciwnego do twierdzeń organu skutkuje istotną wadliwością rozstrzygnięcia, gdyż pozostaje ono w sprzeczności z art. 7, art. 77 § 1 i art. 78 § 1 k.p.a. Odnosząc się do tak postawionego zarzutu, który w skardze kasacyjnej ujęty jest w dwóch odrębnych punktach stwierdzić należy, że z akt sprawy, zwłaszcza z instrukcji ważenia przy użyciu wag SAW 10C/II nie wynikają wnioski stawiane jako zarzuty. Poza sporem pozostaje, że pojazd skarżącego został poddany kontroli, a przebieg czynności kontrolnych został potwierdzony protokołem, który odzwierciedla stan faktyczny z określonego czasu i miejsca. Protokół został podpisany przez kierowcę bez żadnych uwag i dodatkowych żądań co do ważenia pojazdu. Stan taki, jak trafnie wskazał Sąd I instancji, należy uznać za poprawnie ustalający okoliczności istotne dla rozpoznawanej sprawy. Oznacza to, że nie może on być zakwestionowany twierdzeniami strony, które nie zostały podniesione w chwili pomiaru nacisków, ale przede wszystkim twierdzeniami, które nie zostały powiązane z wadliwym sporządzeniem samego protokołu. W takich okolicznościach twierdzenie, że stanowisko pomiarowe nie spełnia wymagań technicznych nie może być podstawą uchylenia wyroku, skoro z protokołu wynika, że okazane kierowcy dokumenty potwierdzały, że spełnia ono takie warunki. Tego faktu nie obala dołączona dokumentacja fotograficzna wykonana przez stronę, przede wszystkim dlatego, że nie obala wadliwości protokołu, a tym samym działań kontrolnych. Z tego też względu nie można uznać, że wagi nie były połączone skoro taka uwaga nie znalazła potwierdzenia w treści protokołu. Sąd II instancji podziela pogląd WSA w Warszawie prezentowany w uzasadnieniu skarżonego wyroku, że dla postępowania o wymierzenie kary na podstawie p.r.d. protokół ma szczególne znaczenie, bo potwierdza fakty z przeszłości, które w ograniczony sposób mogą być weryfikowane w chwili orzekania. Zatem z tego faktu wynika szczególna rola protokołu jako dokumentu potwierdzającego ustalenia faktyczne, co oznacza, że wykazane w nim fakty nie mogą być zakwestionowane tylko samym zarzutem, że są niewiarygodne lub nieprawdziwe, skoro nie zostaje zakwestionowana poprawność sporządzenia protokołu. Poza tym z treści instrukcji obsługi wag SAW 10C/II wcale nie wynikają wnioski, na które wskazuje strona. Z pkt 2.4 instrukcji dołączonej do akt sprawy wynika, że wagę SAW można eksploatować w różny sposób, czyli indywidualnie, w konfiguracji dwóch wag lub w grupach od 4 do 6 wag przy pomiarach obciążenia grupowego osi lub pomiarach wagi netto pojazdów dwu- lub trzyosiowych podczas jednej procedury pomiaru wagi. Z kolei, gdy niemożliwe jest jednoczesne ważenie kół mostów dwu- lub trzyosiowych, to różnicę wysokości należy równoważyć przy użyciu płyt pomocniczych, a z podkładek można zrezygnować, jeżeli istnieją odpowiednie wgłębienia w nawierzchni w miejscu prowadzenia pojazdów. Z akt sprawy wynika, że te warunki były spełnione w rozpoznawanej sprawie, tym samym nie sposób przyjąć, że ważenia dokonano wadliwie, a przez to, że wadliwe jest stanowisko Sądu I instancji akceptujące sposób działania organów. Wadliwości ważenia pojazdu nie da się również wyprowadzić z twierdzenia skargi kasacyjnej odwołującego się do tabeli ustawienia pojazdów dla dokonania pomiaru nacisków. Z treści instrukcji i tabeli wynika, że przedstawia one ustawienia pomiaru dla różnych typów pojazdów przy użyciu połączonych wag do pomiaru obciążeń kół. Zdaniem Sądu II instancji nie jest wiążące prawnie określenie sposobu ważenia, ale przykładowe wskazanie sposobu wykorzystania par wag SAW 10C/II do pomiaru różnych konfiguracji osiowych pojazdów i konieczności użycia podkładek lub skorzystania z wgłębień w punkcie pomiaru. Z punktu widzenia tych właściwości organy dokonały pomiaru prawidłowo, toteż zarzut błędu w tych ustaleniach jest nietrafny. Z tych względów zarzuty procesowe należało uznać za niezasadne. W ocenie NSA nietrafne są również zarzuty materialne podniesione w rozpoznawanej skardze kasacyjnej. W orzecznictwie NSA nie budzi wątpliwości, że podmiotem wykonującym przewóz towarów lub osób jest podmiot gospodarczy prowadzący taką działalność, a nie kierowca, który jest osobą kierująca pojazdem ani załadowca lub inny podmiot uczestniczący w procesie przemieszczenia ładunku. Trafnie wskazał Sąd I instancji, że wszystkie inne podmioty mają prawem przypisaną własną odpowiedzialność, która nie wyłącza odpowiedzialności wykonującego przewóz. Oczywiście jako niezasadny należało uznać zarzut odwołujący się do art. 55 ust. 1 pkt 4 u.t.d. Uprawnienia inspektora transportu drogowego nie mogą być wprost łączone ze stanowiskami służbowymi pełnionymi przez określone osoby w ramach inspekcji. Jednak nie wyklucza to sytuacji, gdy określona osoba pełniąca służbę na określonym stanowisku posiada uprawnienia inspektora. Z taką sytuacją mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie, zatem rozpoznawany zarzut należy uznać za chybiony. Podobnie należy ocenić zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 2 pkt 35a p.r.d. przez zaakceptowanie błędnego rozumienia pojazdu członowego przyjętego przez organy inspekcji. Oczywistym faktem językowym jest, że jeżeli w języku posługujemy się pojęciem "osi", to oznacza również każdej osi, a skoro tak, to nie można przyjąć, że zakres wykładni dokonanej przez organy i akceptowany przez Sąd I instancji był inny niż ustalony przez ustawodawcę. Niezależnie od podnoszonych przez stronę zarzutów skarga kasacyjna podlega uwzględnieniu z następujących powodów. Z treści art. 183 §1 p.p.s.a. wynika, że NSA dokonuje kontroli zgodności z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej. Należy jednak podkreślić, że NSA będąc sądem unijnym jest zobligowany przy ocenie legalności postępowania przed Sadem I instancji uwzględniać regulacje zawarte w prawie unijnym oraz brać pod uwagę stanowisko i argumenty zawarte w orzecznictwie TSUE. W związku z powyższym w rozpoznawanej sprawie należy uwzględnić stanowisko tego Trybunału zawarte w wyroku z dnia 21 marca 2019 r., C – 127/17. W tym orzeczeniu TSUE stwierdził, że Rzeczpospolita Polska nakładając na przedsiębiorstwa transportowe wymóg posiadania specjalnych zezwoleń umożliwiających poruszanie się po niektórych drogach publicznych uchybiła zobowiązaniom ciążącym na niej na podstawie przepisów art. 3 i 7 dyrektywy Rady 96/53/WE z dnia 25 lipca 1996 r. ustanawiającej dla niektórych pojazdów drogowych poruszających się na terytorium Wspólnoty maksymalne dopuszczalne wymiary w ruchu krajowym i międzynarodowym oraz maksymalne dopuszczalne obciążenia w ruchu międzynarodowym, zmienionej dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2015/719 z dnia 29 kwietnia 2015 r. w związku z punktem 3.1 i 3.4 załącznika I do dyrektywy 96/53. Treść tego wyroku należy odczytywać przy uwzględnieniu stanowiska Trybunału zawartego w uzasadnieniu wyroku, a zwłaszcza pkt. 56, 61, 69, 72 i 107 tego uzasadnienia. Zatem nie do przyjęcia jest taka interpretacja postanowień dyrektywy, która prowadziłaby do uznania, że pojazd wykonujący ruch międzynarodowy, a więc poruszający się po co najmniej dwóch terytoriach państw członkowskich, po opuszczeniu transeuropejskiej sieci dróg lub głównych dróg krajowych, byłby traktowany jako nie wykonujący transportu międzynarodowego, a więc w stosunku do niego nie miałyby zastosowania wspólne normy dotyczące maksymalnego nacisku na osi z dyrektywy 96/53. Przyjęcie w tym zakresie funkcjonującego w prawie polskim rozróżnienia związanego z nośnością poszczególnych kategorii dróg, zamiast realizować cel dyrektywy polegający na tworzeniu obszaru swobodnego przemieszczania się pojazdów, prowadziłoby do wprowadzania niczym nie uzasadnionych przeszkód w realizacji założonego przez Wspólnotę celu, związanego ze swobodnym przemieszczaniem pojazdów. Wskazany cel jest jedną z podstawowych wartości związanych z funkcjonowaniem wspólnego rynku, zatem musi mieć wpływ na definiowanie pojęć ruchu międzynarodowego i krajowego do jakich odnosi się dyrektywa. W tym zakresie Trybunał wskazał, że wprawdzie art. 3 ust. 1 tiret 2 dyrektywy nie ustanowiono wymogu, by państwa członkowskie stosowały w ruch krajowym określone w dyrektywie wspólne normy odnoszące się do maksymalnego dopuszczalnego nacisku osi w odniesieniu do ruchu pojazdów zarejestrowanych lub wprowadzonych do ruch w każdym innym państwie członkowskim, to jednak wykładnia pojęcia ruchu międzynarodowego nie może nie obejmować sytuacji, gdy ruch odbywa się tylko na terytorium państwa członkowskiego, bez dokonywania rozróżnień po jakich drogach jest prowadzony. W takich okolicznościach należy uznać, że wprowadzone przez Polskę ograniczenia w dostępie do polskiej sieci dróg dla pojazdów, które spełniają warunki określone w załączniku I pkt. 3.1 i 3.4 do dyrektywy są sprzeczne z art. 3 ust. 1 tiret 1 dyrektywy. Jest tak dlatego, że wprowadzony przez Polskę system nieograniczonych zezwoleń uprawniających do poruszania się po drogach, kształtuje ograniczenia w dostępie do dróg publicznych, które nie są powodowane ich stanem technicznym, co w konsekwencji musi prowadzić do stwierdzenia, że tak funkcjonujący, powszechny zakaz ruchu pojazdów, który może być uchylony tylko uzyskaniem zezwolenia określonej kategorii jest sprzeczny z dyrektywą, ponieważ ogranicza swobodny ruch pojazdów i jest dla niego przeszkodą. Biorąc powyższe pod uwagę NSA stoi na stanowisku, że wprowadzony przez polskiego ustawodawcę system zezwoleń uniemożliwiając swobodny ruch pojazdów po niektórych drogach narusza przepisy art. 3 i 7 dyrektywy 96/53 nie tylko w odniesieniu do ruchu międzynarodowego w ścisłym tego słowa znaczeniu, ale także w zakresie ruchu krajowego rozumianego w sposób przyjęty w dyrektywie i ustalony wskazanym wcześniej wyrokiem TSUE, przede wszystkim dlatego, że z przyjętego w dyrektywie wyjątku pozwalającego państwom członkowskim na wprowadzanie ograniczeń w ruchu, uczynił zasadę, przez co ograniczył zasadę wynikającą z dyrektywy, a więc swobodę przemieszczania się pojazdów po drogach publicznych. W ocenie Sądu II instancji nie ma podstaw, by na gruncie rozwiązań prawnych przyjętych w dyrektywie, państwa członkowskie tak rozumiały możliwość odmiennego regulowania ruchu po drogach na własnych terytoriach, że skutkiem przyjętych przez nie rozwiązań prawnych w prawie krajowym dochodziło do wypaczenia regulacji przyjętych w dyrektywie. W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz art. 145 § 3 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200, art. 203 pkt 1 p.p.s.a.