I SA/Rz 323/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S.WSA Piotr Popek, Sędzia WSA Grzegorz Panek, Asesor WSA Jacek Boratyn /spr./, Protokolant sekr. sąd. Anna Kotowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi A.K. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wniosku o umorzenie składek na ubezpieczenie społeczne, zdrowotne za poszczególne okresy od kwietnia 2012 r. do czerwca 2014 r. 1) uchyla zaskarżoną decyzję w części dotyczącej odmowy częściowego wszczęcia postępowania w sprawie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne za okres od maja 2012 r. do czerwca 2014 r. oraz Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres od lipca 2012 r. do czerwca 2014 r. za pracowników, w zakresie finansowanym przez płatnika, 2) uchyla w części poprzedzającą zaskarżoną decyzję, decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] - w punkcie drugim tego rozstrzygnięcia, 3) oddala skargę w pozostałym zakresie. Zakład Ubezpieczeń Społecznych (dalej ZUS lub Zakład), decyzją z [...] lutego 2019 r., nr [...], po ponownym rozpatrzeniu sprawy A. K. – zwanej dalej skarżącą, rozstrzygniętej decyzją ZUS z dnia [...] grudnia 2018 r., nr [...], w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie z wniosku skarżącej o umorzenie składek na ubezpieczenie społeczne oraz ubezpieczenie zdrowotne, za okres od maja 2012 r. do czerwca 2014 r., za osoby zgłaszane do ubezpieczeń, w części finansowanej przez ubezpieczonych, a także odmowy wszczęcia postępowania w sprawie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, za okres od maja 2012 r. do czerwca 2014 r. oraz Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, za okres od lipca 2012 r. do czerwca 2014 r., utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W stanie faktycznym przedmiotowej sprawy skarżąca, wnioskiem z dnia [...] listopada 2018 r., zwróciła się do ZUS o umorzenie jej zaległości składkowych wobec Zakładu. W uzasadnieniu swojego wniosku powołała się na swoją ciężką sytuację materialną, akcentując zwłaszcza całkowitą niezdolność do pracy syna, nad którym sprawuje opiekę, z racji jego niepełnosprawności. Dodała też, że nie mając środków na pokrycie wydatków bytowych, zmuszona jest do korzystania z pomocy rodziny oraz osób trzecich. ZUS, decyzją z [...] grudnia 2018 r., odmówił wszczęcia postępowania z wniosku skarżącej, w zakresie dotyczącym należności z tytułu składek za osoby zgłaszane do ubezpieczeń, w części przez nie finansowanej. Poza tym odmówił, częściowo, wszczęcia postępowania w zakresie należności z tytułu składek za osoby zgłaszane do ubezpieczenia, w części finansowanej przez płatnika. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie Zakład powołał się na art. 30 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych. (Dz. U. z 2019 r. poz. 300, ze. zm., zwanej dalej ustawą o systemie ubezpieczeń społecznych), zgodnie z którym do składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących płatnikami składek nie stosuje się art. 28. Wskazany powyżej przepis art. 28 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych traktuje o umarzaniu należności z tytułu składek. Jednocześnie, w zakresie procesowym, organ powołał się na art. 61 a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm., zwanej dalej K.p.a.), zgodnie z którym gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przytaczając art. 83 b ust. 1 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych ZUS stwierdził, że na gruncie postępowań regulowanych tym aktem, w przypadkach w których K.p.a. przewiduje wydanie postanowienia kończącego postępowanie, postępowania winny być kończone decyzją. Niezależnie od powyższego ZUS zaznaczył w wydanej przez siebie decyzji, że prowadzi postępowanie w kwestii poruszonych we wniosku, a po jego zakończeniu wyda odpowiednią decyzję. W następstwie złożenia przez skarżącą wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy ZUS, zaskarżoną decyzją z [...] lutego 2019 r., utrzymał w mocy swoje rozstrzygnięcie z [...] grudnia 2018 r. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ ponownie wskazał na art. 30 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, zgodnie z którym do składek finansowanych przez ubezpieczonych w ogóle nie znajduje zastosowania instytucja umorzenia należności, uregulowana w art. 28 tego aktu. ZUS stwierdził też, że przesłanki umorzenia, o których mowa w art. 28 ust. 3 a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, umożliwiające umorzenie należności z innych przyczyn niż ich nieściągalność, mogą znaleźć zastosowanie jedynie w przypadku ubezpieczonych, będących jednocześnie płatnikami składek. To zaś oznacza, że Zakład nie może w niniejszej sprawie podejmować jakiegokolwiek rozstrzygnięcia na podstawie tego przepisu. Reasumując Zakład stwierdził, że postepowanie wyjaśniające, przeprowadzone w zakresie ponownego rozpatrzenia wniosku, nie doprowadziło do ustalenia innych, istotnych okoliczności, mogących mieć wpływ na wcześniejsze ustalenia. Prawidłowo bowiem stwierdzono, że należało odmówić wszczęcia postepowania, w zakresie określonym w decyzji. Skarżąca, w skardze wniesionej na decyzję ZUS z [...] lutego 2019 r. ponownie podkreśliła swoją trudną sytuację materialną, zwracając szczególna uwagę na problemy zdrowotne syna i związane z tym koszty leczenia. Na tej podstawie zwróciła się o umorzenie swoich należności składkowych. ZUS, w odpowiedzi na skargę, wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie od skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W rozwinięciu swojego stanowiska organ przyznał, że umorzenie zaległości skarżącej, z tytułu składek finansowanych przez nią jako płatnika, za swoich pracowników, dopuszczalne jest tylko i wyłącznie na podstawie art. 28 ust. 1 – 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, a więc w sytuacji ich całkowitej nieściągalności. Wykluczone zaś jest to na podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365, zwanego dalej rozporządzeniem). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Zaskarżona decyzja w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania dotyczącego umorzenia składek zawiera dwa rozstrzygnięcia, tj. pierwsze, w którym ZUS odmówił wszczęcia postępowania w sprawie umorzenia należności składkowych za osoby zgłaszane do ubezpieczenia, w części przez nie finansowanej, a także drugie, w którym odmówił umorzenia składek za osoby zgłaszane do ubezpieczeń, w części finansowanej przez płatnika, którym w tym wypadku była skarżąca. Uzasadniając wydaną decyzję organ ograniczył się jednak do uzasadnienia jedynie pierwszego z podjętych przez siebie rozstrzygnięć, powołując jako jego podstawę prawną art. 30 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Jeżeli zaś chodzi o odmowę wszczęcia postępowania w sprawie umorzenia składek za osoby zgłoszone do ubezpieczeń, w części finansowanej przez płatników, to w zasadzie nie wskazał motywów którymi się kierował przy wydaniu rozstrzygnięcia w ty zakresie. W tej kwestii organ jedynie zaznaczył, że w przypadku tego rodzaju należności składkowych nie można rozważać zasadności umorzenia, na podstawie art. 28 ust. 3 a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, jako że dotyczy on jedynie wniosków osób, będących jednocześnie płatnikami. Jednocześnie, jeżeli chodzi o odmowę wszczęcia postępowania w sprawie składek finansowanych przez płatników, z decyzji ZUS, tj. jej rozstrzygnięcia, w rozumieniu art. 107 § 1 pkt 5 K.p.a. nie wynika, w jakiej części odmówił on wszczęcia postępowania. Rozstrzygnięcie w tym punkcie jest więc niejasne, co już samo w sobie stanowi jego istotną wadę, a ponadto brak jego uzasadnienia nie pozwala, nawet w oparciu o jego treść, na stwierdzenie zakresu przedmiotowego, do którego odnosi się odmowa wszczęcia postępowania. Taki sposób procedowania organu stanowi niewątpliwie naruszenie art. 107 § 1 pkt 5 i pkt 6 K.p.a., rodząc uzasadnione wątpliwości, co do treści rozstrzygnięcia, a także § 3 K.p.a. W myśl bowiem tego ostatniego przepisu uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Zaskarżona decyzja, jeżeli chodzi o odmowę umorzenia składek za ubezpieczonych, w części finansowanej przez płatnika, bez wątpienia nie odpowiada tym wymogom. Wprawdzie, we wskazanym wyżej zakresie, rozstrzygnięcie ZUS znajduje poniekąd wyjaśnienie w odpowiedzi na skargę, gdzie wskazano między innymi, że umorzenie składek za zgłoszonych do ubezpieczenia, w części finansowanej przez płatników, możliwe jest na podstawie art. 28 ust. 1-3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, jednakże stanowi to tylko wyraz stanowiska procesowego organu, wyrażonego w złożonym w postępowaniu sądowym piśmie procesowym, którego w żaden sposób nie można traktować jako elementu uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Przepisy K.p.a. nie przewidują bowiem możliwości uzupełniania wydanych decyzji, chociażby w zakresie ich uzasadnień. Niezależnie jednak od powyższego, mając na uwadze przesłanki zwolnienia, wymienione w art. 28 ust 1-3, a także ust. 3 a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych zauważyć należy, że w sytuacji, w której umorzenia składek za zgłoszonych do ubezpieczenia możliwe jest jedynie w oparciu o przesłankę nieściągalności, zdefiniowaną w art. 28 ust. 1-3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, z czym niewątpliwie należy się zgodzić, nie ma proceduralnej możliwości chociażby częściowego umarzania postępowania zainicjowanego wnioskiem o umorzenie, jedynie ze względu na niemożność zastosowania w tym wypadku przesłanek z art. 28 ust. 3 a wskazanej wyżej ustawy. Wniosek o umorzenie należności składkowych, złożony przez skarżącą w niniejszej sprawie, stanowi bowiem jedną całość, dlatego nie ma podstaw do jego wybiórczego i fragmentarycznego procedowania. Dodatkowo wskazać należy, że skarżąca występując do ZUS o umorzenie składek, nie podała żadnej podstawy prawnej, na której oparła swoje żądania. Wobec tego przypisywanie jej żądania procedowania, w szczególności na podstawie art. 28 ust. 3 a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, nie znajduje jakiegokolwiek uzasadnienia. Wniosek uprawnionego podmiotu o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne wszczyna postępowanie w jednej sprawie administracyjnej. Przedmiotem postępowania są zaś wszystkie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, których umorzenia strona żąda. Bezprzedmiotowym jest postępowanie o umorzenie składek, w stosunku do tych należności, które wygasły, chociażby w związku z upływem terminu ich przedawnienia, a także w stosunku do należności, co do których ustawodawca nie przewidział w żadnym zakresie możliwości ich umarzania (przykładem tego rodzaju należności są należności składkowe finansowane przez samych ubezpieczonych, w przypadku których, z mocy art. 30 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, ustawodawca nie przewidział możliwości ich umarzania). Pozostałe należności mogą stanowić przedmiot postępowania, co do którego należy wydać rozstrzygnięcie merytoryczne. Jeżeli w sprawie występują roszczenia, co do których organ jest obowiązany orzec merytorycznie oraz roszczenia, co do których powinien orzec formalnie (odmawiając wszczęcia postępowania, bądź umarzając postępowanie ze względu na jego bezprzedmiotowość), dopuszczalne jest wydanie dwóch odrębnych decyzji w sensie formalnym: decyzji orzekającej co do istoty sprawy i decyzji umarzającej postępowanie. W przypadku roszczeń podzielnych (takim roszczeniem jest każda składka za konkretny miesiąc) nie będzie naruszeniem prawa, jeżeli organ rozstrzygnie w stosunku do każdej ze składek w odrębnej decyzji. Natomiast niedopuszczalne jest orzekanie odrębnie, co do każdej z przesłanek umorzenia, ale w odniesieniu do tych samych składek. Orzekając w stosunku do każdej z należności organ jest obowiązany rozpoznać żądanie wniosku w oparciu o wszystkie znajdujące zastosowanie do tej należności przesłanki umorzenia (art. 28 ust. 2, ust. 3 oraz ust. 3a u.s.u.s.). Rodzaj należności decyduje zaś o tym, ile przesłanek należy zbadać w postępowaniu w sprawie jej umorzenia. W przypadku składek za ubezpieczonych, w części finansowanej przez płatnika, należało zbadać jedynie czy zachodzą przesłanki całkowitej nieściągalności. ZUS natomiast odmawiając w części to postępowanie, jak można domniemywać w związku z niemożnością rozpatrzenia wniosku o przesłanki wskazane w art. 28 ust. 3 a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, naruszył art. 61 a § 1 K.p.a. Nie było bowiem podstaw prawnych do umarzania postepowania w tym przedmiocie, w jakimkolwiek zakresie, albowiem postępowanie w sprawie umorzenia składek za osoby zgłoszone do ubezpieczenia, w części finansowanej przez płatników, mogło być wszczęte i prowadzone. Sąd podziela natomiast dokonaną przez organ ocenę wniosku skarżącej, w części dotyczącej umorzenia składek za osoby zgłaszane do ubezpieczeń, w części finansowanej przez samych ubezpieczonych. Organ w odniesieniu do tych składek zasadnie odmówił wszczęcia postępowania w sprawie ich umorzenia, na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. w zw. z art. 30 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, w myśl którego umarzanie tego rodzaju składek zostało wyłączone, z mocy wyraźnego przepisu ustawy. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 i lit. c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, ze zm.), uchylił zaskarżoną decyzję, w części w części dotyczącej odmowy częściowego wszczęcia postępowania w sprawie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne za okres od maja 2012 r. do czerwca 2014 r. oraz Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres od lipca 2012 r. do czerwca 2014 r. za pracowników, w zakresie finansowanym przez płatnika, a także decyzję ZUS z dnia 19 grudnia 2018 r., w punkcie drugim rozstrzygnięcia. W pozostałym zakresie, na podstawie art. 151 P.p.s.a. oddalił skargę. Na marginesie niniejszych rozważań zaznaczyć jedynie należy, że zgłoszony przez ZUS, w odpowiedzi na skargę, wniosek o zasądzenie kosztów postępowania, w razie oddalenia skargi, nie znajduje podstawy prawnej w regulacjach P.p.s.a. i jako taki jest całkowicie bezzasadny. Zgodnie bowiem z art. 200 P.p.s.a., w postepowaniu przed sądem pierwszej instancji, zwrot kosztów postępowania przysługuje wyłącznie skarżącemu, w razie uwzględnienia jego skargi. Prawo takie nie przysługuje zaś organowi, którego aktu lub czynność, bądź bezczynność była przedmiotem oceny sądu.