II SA/Rz 367/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Magdalena Józefczyk /spr./ Sędziowie NSA Stanisław Śliwa WSA Krystyna Józefczyk Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi B. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie przyznania usług opiekuńczych uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...]. Przedmiotem kontroli jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej: "Kolegium", "organ odwoławczy" lub "organ II instancji") z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] (dalej: "Prezydent" lub "organ I instancji") z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] wydaną w przedmiocie przyznania BS (dalej: "skarżącej") pomocy w formie usług opiekuńczych. W podstawie prawnej organ powołał art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 z późn zm.) – dalej: "K.p.a.", w zw. z art. 6 pkt 16, art. 8 ust. 3 i art. 104 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 1508 z późn. zm.) – dalej: "u.p.s.". Wydanie decyzji poprzedziło postępowanie administracyjne o następującym przebiegu: W dniu 19 listopada 2018 r. BS zwróciła się do Prezydenta Miasta [...] z wnioskiem o przyznanie jej pomocy w formie usług opiekuńczych w wymiarze 4 godzin w każdy dzień roboczy miesiąca, począwszy od grudnia 2018 r. Uwzględniając zgłoszone żądania, decyzją z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...], Prezydent Miasta [...]: 1. przyznał skarżącej pomoc w formie usług opiekuńczych w miejscu zamieszkania, wykonywaną przez opiekunki MOPS w [...] w wymiarze 4 godzin w każdy roboczy dzień miesiąca w terminie od grudnia 2018 r. do 29 listopada 2019 r., w zakresie pomocy w zaspokajaniu codziennych potrzeb życiowych, opiece higienicznej, pielęgnacji zleconej przez lekarza oraz zapewnieniu kontaktu z otoczeniem; 2. ustalił odpłatność za godzinę usług w wysokości 19 zł, stanowiącej 100% kosztu jednej godziny usług opiekuńczych w terminie do grudnia 2018 r. do 29 listopada 2019 r.; 3. wskazał, że odpłatność miesięczna będzie ustalana za faktycznie wypracowane godziny, na podstawie karty pracy oraz że opłatę miesięczna należy wnosić na wskazany w rozstrzygnięciu decyzji, nie później niż do 15 dnia miesiąca następującego po miesiącu, w którym usługi zostały wykonane. W uzasadnieniu organ I instancji podał, że skarżąca spełniła przesłanki określone w art. 50 ust. 2 u.p.s. oraz § 1 ust. 2 pkt 3 uchwały Rady Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] warunkujące przyznanie usług opiekuńczych. Wskazał, że w myśl zapisów tej uchwały, zmienionej uchwałą z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...], podstawą ustalenia odpłatności za usługi opiekuńcze jest wysokość najniższej emerytury netto, która od 1 marca 2018 r. wynosi 878,12 zł, zaś koszt jednej godziny usług opiekuńczych Rada ustaliła na 19 zł. Stad też, w okresie od grudnia 2018 r. do 29 listopada 2019 r. odpłatność skarżącej, stosownie do § 2 uchwały z dnia 22 grudnia 2015 r., w brzmieniu nadanym uchwałą z dnia 28 grudnia 2017 r., ze względu na dochód skarżącej wynoszący 4 111,52 zł, wyniosła 100% kosztu usługi – 19 zł za jedną godzinę. BS w odwołaniu tej decyzji podniosła, że ustalenie odpłatności za usługi opiekuńcze na poziomie 100% ich wysokości jest dla niej niezrozumiałe. Spełnia ona bowiem warunki do obniżenia płatności, poprzez częściowe lub całościowe zwolnienie z ustalonej odpłatności na podstawie § 4 uchwały z dnia 22 grudnia 2015 r., a sam organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie wyjaśnił w sposób nie budzący wątpliwości na jakiej podstawie ustalił sporną odpłatność w takiej a nie innej wysokości. Skarżąca podniosła, że ukończyła 100 lat życia, ponosi duże koszty związane z zakupem leków oraz wysokimi kosztami opieki prywatnej. Dokumentacja w tym zakresie przedstawiła organowi I instancji i powinna ona stanowić podstawę do zastosowania zwolnienia z ustalonej odpłatności. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...], podzielając w całości stanowisko organu I instancji. Organ odwoławczy wskazał, że w myśl art. 50 ust. 6 u.p.s., szczegółowe warunki przyznawania i odpłatności za usługi opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńcze, z wyłączeniem specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi, oraz szczegółowe warunki częściowego lub całkowitego zwolnienia od opłat, jak również tryb ich pobierania ustala rada gminy w drodze uchwały. Na podstawie wskazanego przepisu Rada Miasta [...] w dniu [...] grudnia 2015 r. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie określenia szczegółowych warunków przyznawania i odpłatności za usługi opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńcze oraz szczegółowych warunków częściowego lub całkowitego zwolnienia od opłat, jak również trybu ich pobierania, zmienioną uchwałą z dnia 28 grudnia 2017 r. Z § 2 ust. 2 ww. uchwały wynika, że koszt jednej godziny usług opiekuńczych wynosi 19,00 zł., zaś w świetle § 2 ust. 3 podstawą ustalenia wysokości odpłatności za usługi jest wysokość najniżej emerytury netto. Z § 2 ust. 4 i 5 wynika, że obowiązek płatności nie istnieje jeżeli dochód na osobę nie przekracza lub jest równy wysokości najniższej emerytury netto, natomiast osoby, których dochód na osobę przekracza wysokość najniższej emerytury netto ponoszą odpłatność na zasadach określonych w tabeli stanowiącej załącznik do uchwały. Z załącznika do uchwały wynika z kolei, iż osoby posiadające dochód netto na osobę w rodzinie w wysokości powyżej 320% najniższej emerytury, tj. powyżej kwoty 2 809,98 zł. ponoszą odpłatność w wysokości 100%, tj. w kwocie 19,00 zł. za 1 godzinę usługi opiekuńczej. Kolegium podało, że z pism Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w [...] z dnia 18 i 25 października 2018 r. wynika, że w październiku 2018 r. skarżąca otrzymała świadczenie emerytalno – rentowe w łącznej wysokości 4 111,52 zł netto. Na wypłacone świadczenie składają się: renta w wysokości 1 035,55 zł brutto, emerytura – świadczenie honorowe przyznane w wysokości 3 731,13 zł brutto oraz dodatek pielęgnacyjny w wysokości 215,84 zł. Organ odwoławczy wskazał, że w myśl art. 8 ust. 3 u.p.s., powyższa suma świadczeń stanowi dochód podlegający uwzględnieniu przy ustalaniu odpłatności za świadczone usługi opiekuńcze. Kolegium wskazało, że świadczenie honorowe nie jest wymienione w art. 8 ust. 4 u.p.s., a zatem podlegało uwzględnieniu przy ustalaniu odpłatności za przyznane świadczenia pomocy społecznej, co podniesiony w odwołaniu zarzut czyni niezasadnym. Odnośnie stwierdzenia odwołującej się, że skarżąca spełnia warunki określone w § 4 uchwały Rady Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. dotyczące częściowego lub całkowitego zwolnienia z ustalonej odpłatności wskazano, że kwestia ta może podlegać ocenie na wniosek strony lub pracownika socjalnego w odrębnym postępowaniu i wydanej w tym przedmiocie decyzji na podstawie § 4 ust. 1 i 2 ww. uchwały. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, BS wniosła o poddanie kontroli Sądu zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w części ustalającej odpłatność za usługi opiekuńcze. Zdaniem skarżącej, organ odwoławczy prowadził postępowanie w sposób przewlekły i nie uwzględnił informacji przedstawionych w odwołaniu zarówno o stanie zdrowia skarżącej oraz reprezentującej ją córki, jak również opisanej w odwołaniu deklaracji Prezydenta Miasta [...] dotyczącej możliwości obniżenia opłaty za usługi opiekuńcze. Wątpliwości też budzi powołanie się przez Kolegium na pismo ZUS w [...], skoro nie jest to organ właściwy dla skarżącej. Skarżąca podniosła, że organy obydwu instancji nie zastosowały § 4 uchwały z dnia 22 grudnia 2015 r. pomimo spełnienia przez skarżącą przesłanek do wdrożenia względem niej procedury zwolnienia od ustalonej odpłatności. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując wyrażone stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz.2107 ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 zwana dalej "P.p.s.a."). Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 § 1 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 K.p.a. lub innych przepisach. W myśl art. 151 P.p.s.a. w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części Sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części. Poddawszy zaskarżoną decyzję ocenie legalności w granicach wyznaczonych wyżej powołanymi przepisami Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie wobec naruszenia przepisów prawa procesowego, co stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. obligowało Sąd do uwzględnienia skargi. Przedmiotem zaskarżenia jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], którą utrzymano w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie przyznania B. S. pomocy w formie usług opiekuńczych oraz ustalenia odpłatności za te usługi. Postępowanie w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte na podstawie wniosku skarżącej z dnia 19 listopada 2018 r., w którym skarżąca zwróciła się o przyznanie usług opiekuńczych w wymiarze 4 godzin w każdy dzień roboczy poczynając od grudnia 2018 r. i jednocześnie zawarła prośbę o przyznanie częściowego zwolnienia z odpłatności. Stosownie do art. 14 u.p.s. w sprawach nieuregulowanych w ustawie stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 oraz z 2018 r. poz. 149 i 650), jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Organy administracji publicznej, w tym organy prowadzące postępowanie w niniejszej sprawie, obowiązuje zasada praworządności i zasada dochodzenia prawdy obiektywnej, o których mowa w art. 6 i art. 7 K.p.a. Przepisy te nakładają na organy prowadzące postępowanie obowiązek działania na podstawie prawa oraz podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy. Ponadto organy administracyjne załatwiające sprawy administracyjne w rozumieniu art. 1 K.p.a., zobowiązane są prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 § 1 k.p.a.). Reguły wynikające z przywołanych przepisów w pierwszej kolejności nakładają na organ prowadzący postępowanie obowiązek właściwej kwalifikacji rzeczywistej treści żądania wnioskodawcy zawartego w złożonym wniosku, a w sytuacji gdy ta treść wniosku budzi wątpliwości to jej ustalenie może nastąpić tylko przy udziale wnioskodawcy w ustawowo określonym trybie. Sprawa administracyjna to zaś sprawa indywidualna rozstrzygana przez właściwy organ administracji publicznej decyzją administracyjną. Sprawa indywidualna rozstrzygana w drodze decyzji administracyjnej staje się przedmiotem postępowania w następstwie wszczęcia postępowania administracyjnego na żądanie strony lub z urzędu. Z art. 106 ust. 1 u.p.s. wynika, że przyznanie świadczeń z pomocy społecznej następuje w formie decyzji administracyjnej. Postępowanie administracyjne, w myśl art. 61 § 1 K.p.a., wszczyna się na żądania strony lub z urzędu. Skarżąca we wniosku w sposób niebudzący wątpliwości określiła zakres pomocy udzielania, jakiej się domaga oraz prośbę o zastosowanie częściowego zwolnienia z odpłatności za przyznane usługi opiekuńcze. Zaskarżoną decyzją organy obydwu instancji częściowo rozpoznały wniosek skarżącej w zakresie przyznania usług opiekuńczych i ustalenia odpłatności, pomijając wniosek skarżącej o częściowe zwolnienie z ponoszenia kosztów ustalonej odpłatności. Brak całościowego rozpatrzenia wniosku skarżącej stał się przyczyną uwzględnienia skargi, gdyż wniosek ten wyznaczył zakres przedmiotowy działania organów obydwu instancji. Organ I instancji całkowicie pominął tę kwestię, natomiast SKO w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazało, że kwestia ta może podlegać ocenie na wniosek strony lub pracownika socjalnego w odrębnie prowadzonym postępowaniu i wydanej w jej wyniku decyzji, co wynika z § 4 ust. 1 i ust. 2 uchwały Rady Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w sprawie określenia szczegółowych warunków przyznawania i odpłatności za usługi opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńcze oraz szczegółowych warunków częściowego lub całkowitego zwolnienia od opłat, jak również trybu ich pobierania (Dz. Urz. Woj. Podk. z26.01.2016 r, poz. 333 ze zm.). Sąd nie podziela stanowiska Kolegium zaprezentowanego w tym zakresie ze względu na stan faktyczny sprawy, którego przedmiot procedowania wyznaczył wniosek skarżącej z 19 listopada 2018 r. Obecna na rozprawie pełnomocniczka skarżącej wyjaśniła, że w tym zakresie wniosek nie został rozpatrzony. W szczególności, Sąd nie dostrzega potrzeby powtórnego złożenia wniosku przez skarżącą o częściowe zwolnienie z ponoszenia opłat za otrzymane usługi opiekuńcze. Po wtóre wydanie zaskarżonej decyzji było poprzedzone przeprowadzeniem aktualizacji wywiadu środowiskowego z dnia 23 listopada 2018 r. Z § 4 ust. 1 ww. uchwały wynika, że na wniosek osoby zobowiązanej do ponoszenia odpłatności lub na wniosek pracownika socjalnego istnieje możliwość częściowego lub całkowitego zwolnienia z ustalonej odpłatności w sytuacjach wymienionych w pkt od 1- 7. Decyzja o całkowitym lub częściowym zwolnieniu z odpłatności wydaje się na podstawie udokumentowanego wywiadu środowiskowego przeprowadzonego przez pracownika socjalnego. Zatem w dacie wydania decyzji przez organ I instancji istniały warunki formalne dla rozpatrzenia w całym zakresie złożonego wniosku przez skarżącą i jedną decyzją orzeczenie o całości żądania skarżącej. Ponadto Sąd stwierdza, że sprawa toczy się przed tym samym organem, w stosunku do tego samego podmiotu i na podstawie tych samych przepisów. Nie można też pominąć aspektu podmiotowego, że wiek osoby ubiegającej się o częściowe zwolnienie z ponoszenia odpłatności obliguje organy do innej miary czasowej do zakończenia postępowania. Opisane działania organów stoją w sprzeczności z zasadą szybkości postępowania wyrażoną w art. 12 K.p.a. Zasada ta nie może jednak prowadzić do naruszenia przepisów prawa i w konsekwencji naruszać uprawnień procesowych stron w imię "szybkości" postępowania. Każda sprawa administracyjna musi być rozpoznana wnikliwie, z poszanowaniem zasady prawdy obiektywnej (art. 7 K.p.a.), zgodnie z którą w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Mnożenie postępowań administracyjnych nie służy również realizacji ekonomii procesowej. Brak jest też przepisów tak na gruncie ustawy o pomocy społecznej jak i w Kodeksie postępowania administracyjnego, które wymagałyby wydania dwóch odrębnych decyzji. Mając na względzie powyższe Sąd doszedł do przekonania, że organy orzekające naruszyły przepisy postępowania a to art. 7, art. 12, art. 61 ust. 1, art. 77 K.p.a. W związku z tym, że zaskarżona decyzji i utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji orzekły tylko o ustaleniu odpłatności to dla końcowego załatwienia sprawy po myśli art. 135 P.p.s.a. wobec braku wyrzeczenia o przedmiocie częściowego zwolnienia z opłat za usługi opiekuńcze Sąd uchylił decyzje obydwu instancji, jako obarczone tymi samymi naruszeniami procesowymi. Pomimo uchylenia zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji w zakresie określenia odpłatności za przyznane usługi opiekuńcze Sąd za prawidłowe uznaje ustalenie dochodu skarżącej i przyjęcie odpłatności na poziomie 19 zł za 1 godzinę świadczonych usług. Z tego też względu zarzuty skargi poczynione w zakresie obliczania dochodu skarżącej okazały się niezasadne. Mając na względzie powyższe Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. Wskazania, co do dalszego procedowania wynikają wprost z uzasadnienia wyroku.