I OSK 2644/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) Sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska po rozpoznaniu w dniu 29 kwietnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Burmistrza [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 13 czerwca 2019 r., sygn. akt II SAB/Sz 39/19 w sprawie ze skargi B.W. na bezczynność Burmistrza [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Burmistrza [...] na rzecz B.W. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 13 czerwca 2019 r., sygn. akt II SAB/Sz 39/19 umorzył postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania organu do rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia 10 lutego 2019 r., następnie stwierdził, że Burmistrz [...] dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądził od organu na rzecz skarżącego B.W. kwotę 357 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu wskazano na następujący stan faktyczny i prawny sprawy: Wnioskiem z dnia 10 lutego 2016 r. B.W. zwrócił się do Burmistrza [...] o udzielenie informacji publicznej w zakresie: 1. listy imion i nazwisk pracowników samorządowych, zatrudnionych w urzędzie miejskim, którzy otrzymali w roku 2018 nagrodę/nagrody za szczególne osiągnięcia w pracy (na podstawie art. 36 ust. 6 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych) oraz wysokość tej nagrody/tych nagród w odniesieniu do każdego z nagrodzonych pracowników samorządowych; 2. jakie szczególne osiągnięcia w pracy - w odniesieniu do każdego z nagrodzonych pracowników samorządowych, stanowiły podstawę przyznania w 2018 roku nagrody za szczególne osiągnięcia, na czym te szczególne osiągnięcia polegały, czym się przejawiały, etc.; 3. ogólnej kwoty wszystkich nagród za szczególne osiągnięcia w pracy zawodowej, przyznanych pracownikom samorządowym w urzędzie w 2018 r. oraz informacji o liczbie wszystkich nagrodzonych pracowników samorządowych. Pismem z dnia 28 lutego 2019 r., Burmistrz, odpowiadając na punkt 3 wniosku, poinformował skarżącego, że ogólna kwota wszystkich nagród za szczególne osiągnięcia w pracy zawodowej, przyznana pracownikom samorządowym w urzędzie w 2018 r. wyniosła 139.347,60 zł, natomiast liczba nagrodzonych pracowników to 65 osób. Następnie Burmistrz pismem z dnia 1 marca 2019 r., doręczonym w dniu 8 marca 2019 r., uznając, że odpowiedź na pytania nr 1 i 2 wniosku z dnia 10 lutego 2019 r., mają charakter informacji publicznej przetworzonej, na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r., poz. 1330 - dalej jako "u.d.i.p."), wezwał skarżącego do wykazania, w terminie 7 dni, iż uzyskanie informacji, o których mowa we wniosku jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Skarżący nie zgodził się ze stanowiskiem organu. W piśmie z dnia 15 marca 2019 r. podniósł, że żądane informacje bez wątpienia obiektywnie istnieją, zatem nie ma potrzeby ich utworzenia, tym samym nie dochodzi do przetworzenia innych posiadanych przez urząd informacji. Ponadto wskazał, że udostępnienie żądanych przez niego danych jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, ponieważ stanowi niezbędny element rozliczenia władz samorządowych w świetle dobiegającej końca kadencji i zbliżających się wyborów samorządowych. Uzyskane informacje są potrzebne do zainicjowania debaty publicznej nad działalnością urzędów gmin powiatu. Podsumowując wywód skarżący wezwał organ do niezwłocznej realizacji wniosku z dnia 10 lutego 2019 r., zgodnie z jego treścią. Decyzją z dnia [...] marca 2019 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 16 ust. 1, w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p oraz art. 104 k.p.a., Burmistrz odmówił udostępnienia informacji publicznej w zakresie pkt 1 i 2 wniosku skarżącego. Odpis decyzji został skarżącemu doręczony w dniu 8 kwietnia 2019 r. Pismem z dnia 5 kwietnia 2019 r. skarżący wniósł skargę na bezczynność Burmistrza [...]. W odpowiedzi na skargę organ wywiódł, że brak było podstaw do uznania, iż po jego stronie nastąpiła bezczynność w zakresie udzielenia informacji publicznej. Skarżącemu do części zawnioskowanych informacji została udzielona żądana informacja, zaś co do pozostałej części została wydana i doręczona decyzja w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej. Sprawa została w związku z tym załatwiona w odniesieniu do całości wniosku skarżącego. Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, na podstawie art. 161 § 1 pkt 1 i art. 149 § 1 zdanie drugie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej jako "P.p.s.a.") uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ organ dopuścił się bezczynności. Od dnia złożenia wniosku (11 lutego 2019 r.) do dnia jego rozpoznania w zakresie punktu 1 i 2 (8 kwietnia 2019 r. – data doręczenia skarżącemu odpisu decyzji), upłynęło więcej aniżeli 14 dni. Rację ma także skarżący wywodząc, że wezwanie zawierające stwierdzenie, iż żądane w punktach 1 i 2 informacje stanowią informację przetworzoną, zostało do niego skierowane już po upływie terminu przewidzianego na rozpatrzenie wniosku. Podobnie sąd ocenił upływ kolejnych 11 dni od dnia wpływu odpowiedzi na wezwanie do dnia wydania decyzji odmawiającej udzielenia żądanych informacji. Zdaniem WSA w Szczecinie, nie ulega wątpliwości, że organ nie podjął w przewidzianym ustawowo terminie aktywności zmierzającej do rozpoznania wniosku skarżącego. Oznacza to, że pozostawał w bezczynności. Do dnia sporządzenia skargi decyzja nie została bowiem skarżącemu doręczona. Sąd nie podzielił tym samym poglądu organu, iż fakt wydania decyzji administracyjnej z uchybieniem terminu przewidzianego w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. przesądza o braku bezczynności i eliminuje ten stan. Procedura udzielania informacji publicznych została sformalizowana w taki sposób, aby zapewnić wszystkim uprawnionym podmiotom szybki dostęp do żądanych informacji, skalsyfikowanych jako publiczne i nieudostępnionych w BIP. Uprawnienie to obejmuje również prawo do szybkiego poznania przyczyn odmowy udostępnienia żądanych informacji, stąd krótki termin na rozpoznanie wniosku. Zatem brak reakcji organu i podjęcie aktywności w przedmiocie oceny wniosku i jego rozpoznania po upływie terminu należy zakwalifikować jako bezczynność. Doręczenie decyzji nastąpiło w dacie nadania skargi, a zatem organ, po wniesieniu skargi, a przed jej rozpoznaniem przez Sąd, załatwił sprawę w przedmiocie, której zaskarżona została bezczynność. Z powyższych przyczyn postępowanie sądowe co do zobowiązania organu do przekazania odwołania skarżącego organowi odwoławczemu stało się bezprzedmiotowe, w rozumieniu art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a., gdyż w jego toku wystąpiły zdarzenia, w następstwie których przestała istnieć sprawa sądowoadministracyjna. Tym samym Sąd nie mógł rozpoznać wniosku skarżącego o zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku z dnia 10 lutego 2019 r., bowiem na dzień rozpoznania sprawy w obrocie prawnym pozostawała decyzja z dnia [...] marca 2019 r., odmawiająca skarżącemu udostępnienia żądanych w pkt 1 i 2 wniosku informacji. Dalej Sąd wskazał, że jego obowiązkiem, w przypadku uznania, że organ dopuścił się bezczynności było również określenie czy bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, czego domagał się również skarżący. W ocenie Sądu, z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia wówczas, gdy organ uporczywie odmawia udostępnienia informacji, pomimo istnienia oczywistych przesłanek pozwalających na prawidłowe zakwalifikowanie informacji jako informacji publicznej. Nie jest wystarczające również samo przekroczenie ustawowych terminów, ale musi być ono znaczne, bądź też przejawiać się w całkowitym braku reakcji organu na wniosek strony. Innymi słowy brak aktywności organu prowadzącej do załatwienia wniosku powinno cechować nasilenie złej woli przejawiające się w uporczywym uchylaniu się od wypełnienia ustawowego obowiązku. W niniejszej sprawie taka okoliczność nie zachodzi, bowiem organ, jakkolwiek z opóźnieniem podjął działania zmierzające do realizacji wniosku i ostatecznie go rozpoznał. Z tych względów Sąd pierwszej instancji uznał, że chociaż Burmistrz pozostawał w bezczynności, to jednak nie była to bezczynność rażąca. W dniu 7 sierpnia 2019 r. skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Burmistrz [...], wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie przepisów: 1. postępowania sądowoadministracyjnego, tj. art. 149 § 1 P.p.s.a poprzez uwzględnienie skargi, pomimo że na dzień wniesienia skargi nie istniała bezczynność organu; 2. postępowania administracyjnego, tj. art. 104 k.p.a. w zw. z art. 16 ust. 2 u.d.i.p. poprzez uznanie, że załatwienie wniosku o udostępnienie informacji w przypadku odmowy udostępnienia informacji publicznej następuje z chwilą doręczenia decyzji wnioskodawcy, podczas gdy terminem załatwienia sprawy jest dzień wydania decyzji odmownej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną B.W. wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, podnosząc, że zaskarżone orzeczenie jest zgodne z prawem. Naczelny Sąd Administracyjny zaważył co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną, związany jest jej granicami. Z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie żadna z enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zachodzi, stąd NSA rozpoznał skargę kasacyjną w jej granicach. Skarga kasacyjna jest niezasadna. W ramach pierwszego zarzutu skargi kasacyjnej wskazano na naruszenie 149 § 1 P.p.s.a. kwestionując dokonaną przez Sąd pierwszej instancji ocenę polegającą na stwierdzeniu bezczynności w działaniu organu. Wskazać zatem należy, że przepisy art. 149 § 1 P.p.s.a., odnoszące się do fazy orzekania przez sąd administracyjny i określające kompetencje tego sądu w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłość, nie mogły podważyć stanowiska Sądu orzekającego, który oceniał podejmowane przez organ działania, przy uwzględnieniu obowiązujących organ przepisów u.d.i.p. statuujących w art. 13 termin udzielenia informacji na wniosek. Podkreślenia wymaga, że art. 149 § 1 P.p.s.a. posiada charakter ogólny (blankietowy), a tego typu przepisy zasadniczo nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, tj. poza np. przypadkami, gdy strona skarżąca kasacyjnie kwestionuje prawidłowość wykładni tych przepisów przez sąd pierwszej instancji, co w niniejszej sprawie nie ma jednak miejsca. Strona skarżąca kasacyjnie, chcąc powołać się na zarzut naruszenia tych przepisów, gdy wytyka wadliwość kontroli sądowoadministracyjnej dokonanej w ramach kompetencji wyznaczonych normami wynikającymi z tych przepisów, zobowiązana jest bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym - jej zdaniem - sąd pierwszej instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy, błędnie oceniając działanie organu jako naruszające przepisy prawa. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie w ramach pierwszego zarzutu skargi kasacyjnej nie powiązano naruszania art. 149 § 1 P.p.s.a. z konkretnymi przepisami u.d.i.p., które miałby naruszyć WSA w Szczecinie, orzekając jak w pkt I zaskarżonego wyroku, co czyni ten zarzut nieuzasadniony. Brak takich powiazań oznacza nieskuteczność zarzutu naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 149 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest bowiem uprawniony do przypisywania skarżącemu zamiaru przytoczenia konkretnej podstawy kasacyjnej ani też poszukiwania takiej podstawy, która byłaby najbardziej skuteczna i adekwatna do prawdopodobnego zamysłu strony. Orzekanie w granicach skargi kasacyjnej wyklucza możliwość merytorycznej oceny tak wadliwie skonstruowanego zarzutu naruszenia art. 149 § 1 P.p.s.a. Podkreślić należy, że w sytuacji, gdy Sąd pierwszej instancji ustalił, że Burmistrz nie rozpoznał wniosku B.W. z dnia 10 lutego 2019 r. w terminie określonym w art. 13 § 1 u.d.i.p. - to zobowiązany był do stwierdzenia bezczynności organu w tym zakresie (pkt II wyroku). Słusznie zatem Sąd pierwszej instancji zastosował art. 149 § 1 zdanie drugie P.p.s.a., skoro do takich wniosków doszedł. Niezasadny jest również drugi zarzut skargi kasacyjnej. Przypomnieć należy, że w art. 13 u.d.i.p. zostały ustalone inne, krótsze terminy udzielenia odpowiedzi na wniosek o udostepnienie informacji niż terminy załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym ogólnym. Celem takiego rozwiązania było takie uregulowanie trybu udzielania informacji publicznej przez organy administracji, aby było to postępowanie jak najbardziej odformalizowane oraz toczące się bez zbędnej zwłoki. Stąd też zasadą jest udzielanie informacji publicznej w terminie 14 dni od złożenia wniosku lub w uzasadnionych przypadkach - w terminie nieprzekraczającym dwóch miesięcy. W rozpoznawanej sprawie wniosek skarżącego wpłynął do organu w dniu 11 lutego 2019 r. (k-3 akt administracyjnych), szczątkowa odpowiedź na pytanie trzecie wniosku została udzielona wnioskodawcy w dniu 1 marca 2019 r. (k-4 akt administracyjnych), a tego samego dnia wezwano na podstawie art. 3 ust. 1 u.d.i.p. wnioskodawcę do wykazania, że legitymuje się szczególnym interesem prawnym pozwalającym mu na uzyskanie informacji publicznej przetworzonej (k-5 akt administracyjnych). Wezwanie zostało doręczone wnioskodawcy w dniu 3 marca 2019 r (k-6 akt administracyjnych). Termin udzielenia informacji publicznej, zgodnie z art. 13 § 1 u.d.i.p., upłynął w dniu 25 lutego 2019 r., a organ, jak słusznie ustalił WSA w Szczecinie, pozostawał w tym dniu w bezczynności w zakresie udostępnienia informacji publicznej. Jednocześnie należy podnieść, że rozważania Sądu pierwszej instancji na stronie 7 uzasadnienia wyroku dotyczą faktu podjętych przez Burmistrza działań i w ogóle nie odnoszą się do poruszanej w skardze kasacyjnej kwestii wydania decyzji w sprawie odmowy udzielenia B.W. informacji publicznej w zakresie pkt 1 i 2 wniosku z dnia 10 lutego 2019 r. Biorąc zatem pod uwagę, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 P.p.s.a. w związku z art. 205 § 2 P.p.s.a.