II SA/Kr 514/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Szkodzińska (spr.) Sędziowie : WSA Mirosław Bator WSA Jacek Bursa po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 13 czerwca 2019 r. ze skargi Firma A na postanowienie nr [...] [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 28 lutego 2019 r., znak: [...] w przedmiocie zawieszenia z urzędu postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie oddala skargę. Uzasadnienie: Postanowieniem z dnia 24 września 2018 r. (NB.7354.7.3.2018.KST) na podstawie art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r., poz.1202 ze zm.), art. 97 §1 pkt 4 i art. 123 kpa Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie stacji bazowej telefonii komórkowej [...] zlokalizowanej na dz. nr ewid. gr. [...] w B. W. do czasu prawomocnego zakończenia przez sądy administracyjne sprawy dotyczącej skargi B. T. na decyzję Wojewody [...] z dnia 5 marca 2018 r, znak: [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia T-Mobile [...] S.A. w W. pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej [...], w skład której wejdą: wieża stalowa wysokości 64,8 m n.p.t., rama z urządzeniami nadawczo- odbiorczymi, drogi kablowe, system antenowy składający się z trzech anten sektorowych typu 80010817, zainstalowanych na wysokości 64,8 m n.p.t., dla azymutów 0, 120, 240 stopni oraz z dwóch anten radiowych o średnicy 0,6 m, zainstalowanych na wysokości 58,8 m n.p.t. dla azymutów 202 i 326 stopni, wewnętrzna linia zasilająca, ogrodzenie, zjazd publiczny z drogi powiatowej nr [...] (dz. nr [...]), w miejscowości B. W., na działkach o nr ew. gr. [...], [...]. Organ I instancji podał, co następuje: W dniu 29 sierpnia 2018 r do organu wpłynął wniosek [...] [...] S.A. z siedzibą w W. o udzielenie pozwolenia na użytkowanie opisanej stacji bazowej telefonii komórkowej. Do wniosku załączono dokumenty wymagane przepisami art. 56 i 57 ustawy Prawo budowlane. Z przedłożonych dokumentów wynika, że obiekt powstał w oparciu o decyzję Starosty [...] nr [...] z dnia 19 grudnia 2016 r. Decyzja ta została utrzymana w mocy przez Wojewodę [...] decyzją z dnia 5 marca 2018 r. ([...] Decyzja Wojewody została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, który postanowieniem z dnia 2 sierpnia 2018 r. wstrzymał wykonanie tej decyzji. Z powyższego wynika, że Inwestorzy co prawda legitymują się ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę (zgodnie z art. 16 Kpa), jednakże decyzja ta została pozbawiona wymagalności, co oznacza, że nie mogą oni prowadzić na jej podstawie robót budowlanych. Wszelkie skutki wynikające z pozwolenia na budowę zostały bowiem wstrzymane. Zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 kpa organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa jest uzależnione od wystąpienia łącznie trzech przesłanek: a) postępowanie jest w toku, b) rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej, będącej przedmiotem postępowania administracyjnego zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, c) zagadnienie wstępne nie zostało jeszcze rozstrzygnięte. Biorąc powyższe pod uwagę bezsprzecznym jest, iż przedmiotowe postępowanie jest w toku. W toku jest także postępowanie administracyjne prowadzone przez sąd administracyjny. Na dzień wydania niniejszego postanowienia nie można przesądzić, w jaki sposób zakończy się postępowanie przed sądem administracyjnym; nie można wykluczyć takiej sytuacji, w której postępowanie prowadzone przez WSA zakończy się wyeliminowaniem decyzji o pozwoleniu na budowę z obiegu prawnego. W takim przypadku organ zobowiązany będzie umorzyć postępowanie administracyjne w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie stacji bazowej telefonii komórkowej, a także, ze względu na to, iż budowa została skończona, wdrożyć procedurę w trybie art. 50-51 ustawy Prawo budowlane. Organ będzie miał za zadanie doprowadzić istniejący już obiekt (wybudowany na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę) do stanu zgodnego z przepisami prawa. W tym celu niezbędnym będzie wykonanie odpowiedniej dokumentacji projektowej uwzględniającej: obecny stan faktyczny i prawny w sprawie oraz ewentualne roboty niezbędne do doprowadzenia obiektu do zgodności z przepisami. Na ww. postanowienie [...] S.A. z siedzibą w W. złożyła zażalenie, zarzucając rozstrzygnięciu naruszenie przepisów: - art. 97 § 1 pkt. 4 kpa w zw. z art. 101 § 1 i 3 kpa poprzez przyjęcie, że rozstrzygnięcie skargi B. T. na decyzję Wojewody [...] z dnia 5 marca 2018 roku w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę (nr zaskarżonego aktu [...]) stanowi zagadnienie wstępne i organ winien zawiesić postępowanie w sprawie pozwolenia na użytkowanie stacji bazowej telefonii cyfrowej na podstawie art. 97 § 1 pkt. 4 kpa do czasu ostatecznego załatwienia sprawy; - art. 16 kpa poprzez przyjęcie, że decyzja o pozwoleniu na budowę została pozbawiona wykonalności; - art. 7 kpa, art. 77 kpa w zakresie wszechstronnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego przez organ administracji publicznej. Postanowieniem z dnia 28 lutego 2019 r. ([...]) na podstawie art. 138 §1 pkt 2 w zw. z art. 123 i 144 oraz art. 97 §1 pkt 4 kpa, art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm.) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił zaskarżone postanowienie w całości i orzekł o zawieszeniu z urzędu postępowania administracyjnego znak: [...] w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie stacji bazowej telefonii komórkowej [...] zlokalizowanej na działce nr ewid. gr. [...] w B. W. do czasu prawomocnego zakończenia sprawy przez sądy administracyjne w sprawie dot. skargi B. T. na decyzję Wojewody [...] z dnia 5 marca 2018 r. znak [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia [...] S.A. pozwolenia budowę stacji bazowej telefonii komórkowej [...]. Organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z art. 61 § 1 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302) wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa, w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. W chwili wydania skarżonego postanowienia inwestor legitymował się ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę. Jednak jak wskazał organ I instancji w skarżonym postanowieniu "decyzja ta została pozbawiona wymagalności, co oznacza, że nie mogą oni prowadzić na jej podstawie robót budowlanych. Wszelkie skutki wynikające z pozwolenia na budowę zostały bowiem wstrzymane". Zaznaczyć jednak należy, że postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie było prawomocne w chwili orzekania przez PINB, gdyż zostało na nie złożone zażalenie do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem słusznym na dzień wydania postanowienia przez PINB byłoby zawieszenie postępowania do czasu uprawomocnienia się bądź uchylenia postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 2 sierpnia 2018 r., którym postanowiono "wstrzymać wykonanie skarżonej decyzji". Z powyższego wynika, że przesłanka wskazana przez organ I instancji w zaskarżonym postanowieniu jako podstawa do zawieszenia postępowania istniała, a w dacie wydania zaskarżonego postanowienia obligowała organ I instancji do jego wydania. Jednak czasokres określony w skarżonym postanowieniu był błędny. Dodatkowo w trakcie prowadzonego przed organem odwoławczym postępowania zażaleniowego wystąpiły nowe okoliczności i z tego względu należało zreformować skarżone postanowienie. W dniu 12 października 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wydał bowiem wyrok (II SA/Kr 621/18), którym uchylił skarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia 5 marca 2018 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Nadto uchylenie decyzji powoduje jedynie, że od tego momentu nie wywołuje ona skutków procesowych i materialnych, a stan ten trwa do chwili uprawomocnienia się wyroku. Konsekwencją zastosowania art. 152 § 1 u.p.p.s.a. jest zawieszenie na określony w tym przepisie czas skutków prawnych uchylonej decyzji. Norma ta wywołuje tożsame skutki, jakie wynikają ze wstrzymania wykonania decyzji na podstawie art. 61 § 2 i § 3 u.p.p.s.a., które tracą moc z dniem wydania przez sąd orzeczenia uwzględniającego skargę lub uprawomocnienia się orzeczenia oddalającego skargę zgodnie z § 6 przywołanego wyżej artykułu. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 12 października 2018 r. sygn. akt II SA/Kr 621/18 uchylający decyzję Wojewody [...] z dnia 5 marca 2018 r. jest nieprawomocny. Nie wywołał on więc skutku w postaci wyeliminowania z obrotu prawnego w/w decyzji. Istnieje zatem przesłanka do zawieszenia postępowania administracyjnego, bowiem niemożliwym jest wydanie decyzji w sprawie pozwolenia na użytkowanie w momencie niewykonalności decyzji o pozwoleniu na budowę, gdyż pozostają one w ścisłej korelacji ze sobą. Na powyższe rozstrzygnięcie [...] S.A. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zarzucając rozstrzygnięciu naruszenie przepisów: - art. 97 § 1 pkt. 4 kpa w zw. z art. 101 § 1 i 3 kpa poprzez przyjęcie, że organ winien zawiesić postępowanie w sprawie pozwolenia na użytkowanie stacji bazowej telefonii cyfrowej na podstawie art. 97 § 1 pkt. 4 kpa do czasu prawomocnego zakończenia przez sądy administracyjne sprawy skargi B. T. na decyzję Wojewody [...] z dnia 5 marca 2018 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę; - art. 7, 77 kpa w zakresie wszechstronnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego przez organ administracji publicznej. Strona skarżąca podniosła, że wbrew twierdzeniom Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w sytuacji, kiedy inwestor wystąpił z wnioskiem o wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie (art. 55 ust. 2 ustawy Prawo budowlane), obowiązkiem organu nadzoru budowlanego jest wydanie decyzji w sprawie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego, po przeprowadzeniu obowiązkowej kontroli budowy w celu stwierdzenia prowadzenia jej zgodnie z ustaleniami i warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę (art. 59 ust. 1 w zw. z art. 59a ust. 1 ustawy Prawo budowlane). Decyzja zatwierdzająca projekt budowlany jest orzeczeniem administracyjnym warunkującym ubieganie się inwestora o pozwolenie na użytkowanie. Skoro więc nie została ona wyeliminowana z obrotu prawnego na skutek braku prawomocności wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 12 października 2018 roku, sygn. akt II SA/Kr 621/18, to istnieją podstawy do wydania decyzji zgodnie z wnioskiem inwestora. Podkreślenia wymaga, że jeżeli wykonanie inwestycji odbyło się w oparciu o funkcjonującą w obrocie prawnym ostateczną decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na budowę, to nie można traktować inwestora jako sprawcy samowoli budowlanej. Dopiero prawomocne wyeliminowanie z obrotu prawnego ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę obliguje organ nadzoru budowlanego do doprowadzenia takiej inwestycji do stanu zgodnego z prawem poprzez zastosowanie trybu i zasad wynikających z przepisów art. 51 ust. 1 pkt. 1 i 2 oraz ust. 3 w związku z art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane. Strona skarżąca wskazała, że z zagadnieniem wstępnym, w rozumieniu przepisu art. 97 § 1 pkt 4 kpa mamy do czynienia wówczas, gdy istnieje konieczność rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, co należy rozumieć w ten sposób, że dana kwestia prawna stała się niezbędna do rozstrzygnięcia w toku postępowania administracyjnego lub przepisy prawa wymagają ustalenia stanu prawnego w danej kwestii mającej znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a w toku postępowania okaże się, że ustalenie tego stanu może nastąpić tylko w drodze rozstrzygnięcia właściwego organu lub sądu. Podniesiono, że uchylenie decyzji ze skutkami jakie nieprawomocny wyrok wywołuje na gruncie art. 152 § 1 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie oznacza, że decyzja taka przestawała istnieć w obrocie prawnym, ale tylko to, że od momentu uchylenia decyzja nie wywoływała skutków procesowych i materialnych, a stan ten trwać będzie do chwili uprawomocnienia się wyroku (por. np.: "Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądami administracyjnymi", W. Chróścielewski, J. P. Tamo, Wyd. Lexis Nexis, Wyd. 1, str. 487) . Nadto zgodnie z art. 170 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wyłącznie prawomocne orzeczenie sądu wiąże erga omnes - organy i sądy; a więc muszą one brać pod uwagę fakt istnienia i treść prawomocnego orzeczenia oraz ogół skutków prawnych z niego wynikających. Według strony skarżącej zaskarżone postanowienie nie spełnia wymogów określonych w art. 107 § 3 kpa w zw. z art. 126 kpa, ponieważ nie zawiera wyjaśnienia podstawy prawnej, przytoczeniem przepisów prawa. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Skarga nie jest uzasadniona. Przedmiotem postępowania, w którym wydano zaskarżone postanowienie jest wniosek inwestora o udzielenie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego. Zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowalne (DZ.U. 2019/1186) organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję w sprawie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego po przeprowadzeniu obowiązkowej kontroli, o której mowa w art. 59a. Z kolei zgodnie z art. 59a ust 1 organ nadzoru budowlanego przeprowadza, na wezwanie inwestora, obowiązkową kontrolę budowy w celu stwierdzenia prowadzenia jej zgodnie z ustaleniami i warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę. W dacie podejmowania zaskarżonego postanowienia stan sprawy (szeroko rozumianej) przedstawiał się w ten sposób, że decyzja o pozwoleniu na budowę była już uchylona nieprawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 12 października 2018 r. sygn. akt II SA/Kr 621/18. Zgodnie z art. 152 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w razie uwzględnienia skargi na akt lub czynność, nie wywołują one skutków prawnych do chwili uprawomocnienia się wyroku, chyba że sąd postanowi inaczej. W sprawie II SA/Kr 621/18 Sąd inaczej nie postanowił. Jakkolwiek więc decyzja o pozwoleniu na budowę nie została wyeliminowana z obrotu prawnego nieprawomocnym wyrokiem Sądu, to przestała wywoływać skutki, i to skutki rozumiane szeroko. Rozstrzygnięcie w sprawie o pozwolenie na użytkowanie obiektu budowalnego podejmowane jest w wyniku m.in. porównania istniejącego stanu faktycznego z postanowieniami decyzji o pozwoleniu na budowę. Jest to element merytoryczny, dotyczący istoty sprawy, a nie zagadnień procesowych. Skoro moc decyzji o pozwoleniu na budowę została zawieszona, to nie jest dopuszczalne przyjęcie jej, jako wzorca do porównań. Nie jest też możliwe uznanie, że wzorca takiego w ogóle nie ma, bo decyzja o pozwoleniu na budowę nadal istnieje. Opisana sytuacja dokładnie odpowiada przesłankom z art. 97 § 1 pkt 4 kpa. W postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada, w myśl której organ obowiązany jest rozstrzygać sprawę administracyjną z uwzględnieniem wszelkich okoliczności faktycznych i prawnych istniejących w chwili orzekania. Zaistnienie niezbędnej sfery faktów i sfery okoliczności prawnych obliguje organ administracji do podjęcia rozstrzygnięcia, nawet wtedy, gdy istnieje prawdopodobieństwo zmiany tych okoliczności w przyszłości. Jak wynika z art. 97 § 1 pkt 4 kpa od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego zależy "rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji". Zagadnienie wstępne, od którego rozstrzygnięcia zależy "rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji" jest zatem zagadnieniem warunkującym merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej. Zagadnienie to musi dotyczyć w pierwszym rzędzie kwestii materialnoprawnej, która warunkuje możliwość wyznaczenia konsekwencji normy prawnej dla indywidualnej sytuacji i determinuje tym samym treść merytorycznego rozstrzygnięcia. Wystąpienie zagadnienia wstępnego i brak jego rozstrzygnięcia wyklucza zarówno pozytywne, jak i negatywne dla strony merytoryczne zakończenie postępowania administracyjnego. Choć nie ma to istotniejszego znaczenia w sprawie, wskazać należy, że podobnie rzecz miała się w chwili zwieszenia postępowania przez organ pierwszej instancji. Wówczas jednak stan "zawieszenia" mocy decyzji o pozwolenie na budowę wynikał nie z wyroku uchylającego tę decyzję, ale z postanowienia Sądu o wstrzymaniu wykonania decyzji wydanego na podstawie art. 61 § 3 ppsa. Także i wówczas zatem decyzja o pozwoleniu na budowę, warunkująca wydanie decyzji w sprawie pozwolenia na użytkowanie, nie mogła być przyjęta jako wzorzec do porównań. Bez związku z przedstawionym rozumowaniem pozostaje zasada wyrażona w art. 170 ppsa. Przepis ten określa skutki prawomocnego orzeczenia Sądu, a nie skutki "zawieszenia mocy" decyzji administracyjnej, o którym była mowa. Sąd stwierdza także, że sprawa została należycie wyjaśniona w zakresie koniecznym do podjęcia zaskarżonego postanowienia, którego motywy, wbrew zarzutowi skargi, zostały w uzasadnieniu wskazane. Z tych powodów, skargę, na podstawie art. 151 ppsa, należało oddalić.