III OSK 1907/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) Sędziowie sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz sędzia del. WSA Dariusz Chaciński po rozpoznaniu w dniu 16 lutego 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Wydziale III Izby Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. sp.j. z siedzibą w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 13 czerwca 2019 r. sygn. akt II SA/Lu 132/19 w sprawie ze skargi A.sp.j. z siedzibą w B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zamościu z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie ograniczenia hałasu emitowanego do środowiska 1. prostuje wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 13 czerwca 2019 r. sygn. akt II SA/Lu 132/19 w ten sposób, że w miejsce słów "ze skargi A1" wpisuje słowa "ze skargi A.", 2. oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 13 czerwca 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę A. spółki jawnej z siedzibą w B. (dalej: spółka) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zamościu z [...] grudnia 2018 r. w przedmiocie ograniczenia hałasu emitowanego do środowiska. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że postępowanie zostało wszczęte w dniu 21 maja 2015 r. w związku z pismem Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Lublinie, który w dniach 21 – 22 kwietnia 2015 r. dokonał pomiarów hałasu urządzeń i instalacji przemysłowych na terenie zakładu spółki. Pomiary wykonane w porze dziennej wykazały emisję hałasu na poziomie od 49,01 do 57,2 dB, a w porze nocnej od 50 do 61,9 dB, a więc wykazały przekroczenie dopuszczalnych norm hałasu tj. odpowiednio 40 i 50 dB, zgodnie z rozporządzeniem Ministra Środowiska z 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz.U. z 2014 r., poz. 112 – dalej: rozporządzenie). Decyzją z [...] grudnia 2015 r. Starosta Tomaszowski zobowiązał spółkę do niezwłocznego podjęcia działań mających na celu ograniczenie uciążliwości związanej z emisją hałasu do środowiska. Odwołanie od tej decyzji wniosła spółka. Decyzją z [...] grudnia 2015 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zamościu utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Skargę na powyższą decyzję wniosła spółka. Wyrokiem z 28 czerwca 2016 r., sygn. akt II SA/Lu 113/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uchylił decyzje obu organów. Sąd stwierdził, że ustalenie istniejących poziomów hałasu na tym terenie nastąpiło z naruszeniem przepisów postępowania. Starosta Tomaszowski zwrócił się do Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Lublinie o ponowne przeprowadzenie pomiarów emisji hałasu do środowiska z zakładu spółki. Niezależnie od pomiarów hałasu, organ I instancji przeprowadził także kontrolę zakładu spółki w dniu 23 listopada 2017 r. Decyzją z [...] sierpnia 2018 r. Starosta Tomaszowski ustalił dopuszczalny poziom hałasu dla zakładu spółki na poziomie: pora dnia LACqD - 50 dB/A oraz pora nocna LAeqD - 40 dB/A i zobowiązał spółkę do podjęcia działań (organizacyjnych i technicznych) mających na celu ograniczenie uciążliwości związanych z emisją tego hałasu, wskazując w uzasadnieniu decyzji konkretne rozwiązania w tym zakresie. W odwołaniu od tej decyzji spółka zarzuciła między innymi naruszenie art. 114 ust. 2 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2018 r. poz. 799 – dalej: p.o.ś.) przez błędne przyjęcie, że "teren przeważający" w rejonie lokalizacji zakładu to teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Decyzją z [...] grudnia 2018 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zamościu utrzymało w mocy decyzję organu I instancji podzielając ustalenia i stanowisko tego organu. Skargę na powyższą decyzję wniosła spółka. Oddalając skargę Sąd I instancji w pierwszej kolejności podkreślił, że sprawa była już przedmiotem rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, który wyrokiem z 28 czerwca 2016 r., sygn. akt II SA/Lu 113/16, uchylił wcześniejsze decyzje organów obu instancji z 16 grudnia 2015 r. i z 24 czerwca 2015 r. Rozpatrując sprawę ponownie organ zastosował się do wskazań Sądu co do dalszego postępowania. W ocenie Sądu I instancji, obecnie istota sporu sprowadza się do ustalenia czy organ prawidłowo określił normy dopuszczalne, do których odnosił wyniki dokonanych pomiarów. Organ wskazał, że co do zasady przeznaczenie terenów sąsiednich wokół zakładu określa miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gminy. W razie jego braku albo gdy teren należy do terenów o różnym przeznaczeniu (art. 113 ust. 2 pkt 1 p.o.ś.), organy dokonują kwalifikacji terenu na podstawie faktycznego zagospodarowania i wykorzystania terenu i terenów sąsiednich (art. 114 ust. 2 p.o.ś. stosuje się odpowiednio) z uwzględnieniem zasady "przeważającej zabudowy". Organ ustalił, że z wyrysu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Bełżec oraz jego części opisowej zawartej w załączniku do pisma Wójta Gminy Bełżec z 30 października 2018 r. wynika, że przeznaczenie nieruchomości sąsiadujących z zakładem jest następujące. Od strony południowo-wschodniej tereny oznaczone są symbolem "MR" - zabudowa wiejska i "MNn" zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, a od strony północno-zachodniej bezpośrednio przy zakładzie tereny oznaczone są symbolem "MNn" zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna oraz tereny upraw polowych "RP" i tereny lasów "RL". Otoczenie zakładu obejmuje więc tereny o różnym przeznaczeniu w planie miejscowym. W takim przypadku przyjmuje się, że dopuszczalne poziomy hałasu powinny być ustalone jak dla przeważającego terenu. Z pisma Wójta Gminy z 6 lutego 2018 r. wynika, że przeważający teren w rejonie lokalizacji zakładu stanowi zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna oznaczona symbolem MNn. Sąd I instancji podzielił stanowisko organu w tym zakresie. Takie przeznaczenie badanego terenu przyjmowały organy już we wcześniejszych decyzjach i okoliczności tej nie zakwestionował Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w wyroku z 28 czerwca 2016 r., II SA/Lu 113/16. Spółka podnosiła wówczas zarzut wadliwego określenia przeznaczenia terenu. Sąd uchylając uprzednio wydane decyzje wskazał wyłącznie na uchybienia procesowe, natomiast nie kwestionował, że "uwzględniając lokalizację przedmiotowego zakładu (teren zabudowy mieszkaniowej), określono dopuszczalny poziom hałasu poza zakładem Natura (...) 50 dB i 40 dB". Sąd I instancji wskazał, że organy były związane tą oceną i obecnie nie jest dopuszczalna odmienna kwalifikacja terenu i w związku z tym odmienne określenie dopuszczalnych norm hałasu w otoczeniu zakładu skarżącej. Powołując się na zasadę przezorności Sąd I instancji wskazał, że zaliczenie określonego obszaru do kategorii objętej mniejszą ochroną akustyczną (wyższe limity dopuszczalnego poziomu hałasu), czego domaga się spółka wskazując na sąsiadującą z zakładem zabudowę zagrodową, byłoby możliwe ze względu na szczególne okoliczności, np. w razie ustalenia, że teren przewidziany w planie pod zabudowę mieszkaniową faktycznie w ogóle przez ludność nie jest zamieszkiwany, a w konsekwencji nie zagraża jej zdrowiu i uzasadnione jest odstąpienie od jej ochrony. Takie okoliczności w tej sprawie nie zachodzą, ponieważ postępowanie zostało wszczęte właśnie w związku z żądaniem mieszkańców gminy Bełżec o ograniczenie poziomu hałasu emitowanego z zakładu spółki. Natomiast tereny znajdujące się obok zakładu spółki, przewidziane w planie miejscowym jako rolne i leśne, nie mogły być brane przez organy pod uwagę przy określaniu poziomu dopuszczalnego hałasu, ponieważ w świetle art. 113 ust. 2 p.o.ś. nie są terenami podlegającymi ochronie przed hałasem. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła spółka. W pierwszej kolejności spółka zarzuciła naruszenie przepisów postępowania. Po pierwsze, art. 153 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. – dalej: p.p.s.a.) w związku z art. 114 ust. 2 p.o.ś. Polegało to na błędnym przyjęciu, że w uzasadnieniu wyroku z 28 czerwca 2016 r., sygn. akt II SA/Lu 113/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie dokonał oceny prawnej art. 114 ust. 2 p.o.ś., i co za tym idzie ustaleń dotyczących przeważającego rodzaju terenu sąsiadującego z zakładem spółki i w związku z czym niemożliwe jest uwzględnienie zarzutów spółki dotyczących odmiennej kwalifikacji terenu. Po drugie, art. 3 § 2 pkt 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. przez brak uwzględnienia skargi, pomimo wykazania, że postępowanie organów administracji dotknięte było wadami uniemożliwiającymi dokonanie prawidłowych ustaleń faktycznych w sprawie. W szczególności organy naruszyły art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., a także art. 8 i 11 k.p.a. Spółka zarzuciła również naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędne zastosowanie art. 114 ust. 2 p.o.ś. polegające na uznaniu, że w rejonie zakładu spółki przeważającym terenem jest teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie do sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie, a także zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Jeden z zarzutów skargi kasacyjnej zasługiwał na uwzględnienie, ale uchybienie to nie miało wpływu na wynik sprawy, co oznacza, że skarga kasacyjna nie mogła zostać uwzględniona. Zgodnie z art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Ocena prawna o charakterze wiążącym musi dotyczyć właściwego zastosowania konkretnego przepisu czy też prawidłowej wykładni w odniesieniu do ściśle określonego rozstrzygnięcia podjętego w konkretnej sprawie. Musi ponadto pozostawać w logicznym związku z treścią orzeczenia sądu administracyjnego, w którym została sformułowana. Ocena prawna musi zostać w orzeczeniu wyrażona, co oznacza, że za przedmiot związania można uznać jedynie te elementy oceny odnoszącej się do przepisów prawa, które zostały zamieszczone w treści uzasadnienia orzeczenia. Muszą one mieć postać jednoznacznych twierdzeń, sformułowanych w sposób jasny, umożliwiający ustalenie treści związania bez potrzeby podejmowania skomplikowanych zabiegów interpretacyjnych. W tej sprawie brak jest podstaw do uznania, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w wyroku z 28 czerwca 2016 r., sygn. akt II SA/Lu 113/16 wyraził tego rodzaju ocenę prawną w zakresie przeważającego rodzaju terenu, dla którego powinna zostać zapewniona ochrona przed hałasem. Powołując się na tę ocenę w kontrolowanym obecnie wyroku Sąd I instancji powołał wstępną część uzasadnienia wyroku w sprawie II SA/Lu 113/16, gdzie po powołaniu podstawy prawnej zaskarżonej decyzji wskazano, że "Jednocześnie, uwzględniając lokalizację przedmiotowego zakładu (teren zabudowy mieszkaniowej), określono dopuszczalny poziom hałasu poza zakładem [...]., stosując w tym zakresie wartości i wskaźniki zawarte w załączniku do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz. U. z 2014 r. poz. 112 ze zm.), tj. LAeq D – 50 dB/A oraz LAeq N – 40 dB/A. Ponadto zobowiązano użytkownika instalacji do wykonania pomiaru emisji hałasu w terminie 2 miesięcy od daty wyznaczonej do wykonania obowiązku celem sprawdzenia dotrzymania dopuszczalnego poziomu hałasu oraz odstąpiono od nałożenia obowiązku sporządzenia i przedłożenia przeglądu ekologicznego instalacji." Jest to zatem część opisowa, określająca podstawę rozstrzygnięcia i treść osnowy zaskarżonej wówczas decyzji. Jednocześnie w dalszej części uzasadnienia wyroku z 28 czerwca 2016 r. Sąd I instancji wyjaśnił, że zaskarżona decyzja była wadliwa ze względu na uchybienia proceduralne dotyczące oceny zgromadzonych w sprawie dowodów. W żaden sposób nie zostało zatem jednoznacznie przesądzone, że organy dokonały prawidłowej kwalifikacji prawnej zarówno w zakresie wykładni pojęcia "przeważającego rodzaju terenu", jak i ustaleń organu dotyczących terenów objętych w tej sprawie ochroną przed hałasem. Oznacza to, że w zaskarżonym obecnie wyroku Sąd I instancji nieprawidłowo odstąpił od kontroli legalności decyzji w tym zakresie, szczególnie uwzględniając, że zarzuty dotyczące prawidłowości ustalenia przeważającego rodzaju terenu z art. 114 ust. 2 p.o.ś. były przedmiotem zarzutów spółki zarówno w odwołaniu, jak i w skardze. Stąd też zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a. zasługiwał na uwzględnienie. Uchybienie to nie miało jednak wpływu na wynik sprawy. Wynika to bowiem z tego, że na uwzględnienie nie zasługiwały zarzuty naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., a także art. 8 i 11 k.p.a., jak i w konsekwencji zarzut naruszenia art. 114 ust. 2 p.o.ś. Wbrew twierdzeniom spółki, w zaskarżonej decyzji organ wyjaśnił, że charakter zabudowy został ustalony na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Bełżec z 28 listopada 2003 r. Nr IX/54/03 (Dz. Urz. Woj. Lub. z 2004 r. Nr 28, poz. 698 – dalej: m.p.z.p.). Z m.p.z.p. wynika, że działki nr [...]/1, [...]/3 i [...]/4 przy ul. [...] położone są na terenie oznaczonym symbolem "MNn" - tereny zabudowy mieszkaniowej przeznaczone pod kompleksową zabudowę jednorodzinną, a działki nr [...]/2 i [...]/3 przy ul. [...] położone są na terenie oznaczonym symbolem "RP" - tereny rolniczej przestrzeni produkcyjnej. Dlatego też z m.p.z.p. wynika, że teren sąsiadujący z zakładem może być zaliczony do kilku rodzajów terenów, a w takim przypadku, zgodnie z art. 113 ust. 2 pkt 1 p.o.ś., przyjmuje się, że dopuszczalne poziomy hałasu powinny być ustalone jak dla przeważającego terenu. Ponadto, z pisma Wójta Gminy z 6 lutego 2018 r. wynika, że przeważający teren w rejonie lokalizacji zakładu spółki stanowi zabudowa (mieszkaniowa jednorodzinna) oznaczona symbolem MNn, a dla takiej zabudowy dopuszczalny poziom hałasu to dla pory dnia - L AeqD = 50 dB/A, a dla pory nocy - L AeqN = 40 dB/A. W przypadku ustalenia przeznaczenia terenu w m.p.z.p., brak jest podstaw do ustalania faktycznego zagospodarowania terenu, w tym do uwzględnienia argumentu spółki, że część działek oznaczonych w m.p.z.p. jako tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej w istocie zagospodarowanych jest zabudową zagrodową. Ponadto Sąd I instancji prawidłowo orzekł, że brak było podstaw do uwzględnienia działek o charakterze rolniczym lub leśnym, ponieważ działki te nie podlegają ochronie na podstawie art. 113 ust. 2 pkt 1 p.o.ś. "Przeważający rodzaj terenu" z art. 114 ust. 2 p.o.ś. ustala się dla terenów wymienionych w art. 113 ust. 2 pkt 1 p.o.ś., a nie dla wszystkich terenów sąsiadujących z danym przedsięwzięciem. Przyjęcie stanowiska spółki, że na ocenianym terenie przeważają tereny rolne lub leśne, prowadziłoby do niedopuszczalnego skutku polegającego na wyłączeniu okolicznych terenów zabudowy mieszkaniowej spod ochrony przed hałasem, pomimo, że konieczność tego rodzaju ochrony wynika jednoznacznie z art. 113 i nast. p.o.ś. Oznacza to, że organy prawidłowo ustaliły przeważający rodzaj terenu, dla którego ustalona została ochrona przed hałasem i o czym prawidłowo orzekł Sąd I instancji, chociaż błędnie powołując się w tym zakresie na związanie oceną prawną z art. 153 p.p.s.a. Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. w związku z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O sprostowaniu omyłkowo wskazanej nazwy spółki Sąd orzekł na podstawie art. 156 § 1 i 3 p.p.s.a.