II SA/Rz 219/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Magdalena Józefczyk Sędziowie NSA Stanisław Śliwa WSA Krystyna Józefczyk /spr./ Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi M. G. i D. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy -skargę oddala- Przedmiotem skargi D.G. oraz M.G. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R., dalej "Kolegium", z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Decyzją z dnia [...] września 2018 r. Nr [...] Burmistrz S.M. odmówił ustalenia warunków zabudowy D.G. i M.G. na realizację przedsięwzięcia pn. "budowa budynku garażu dwustanowiskowego" na dz. ew. 695/31 w S.M. na terenie oznaczonym literami A-D na mapie w skali 1:500, stanowiącej część graficzną decyzji. Decyzja wydana została w wyniku ponownego rozpoznania sprawy wskutek uchylenia decyzją Kolegium z dnia [...] lutego 2018 r. decyzji odmownej Burmistrza z dnia [...] grudnia 2017r. W uzasadnieniu wskazano, że planowana inwestycja nie spełnia wymogów określonych w art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1945, dalej "u.p.z.p."). Budowa budynku garażu dwustanowiskowego na działce nr 695/31 w S.M. tj. na działce objętej decyzją Starosty R. - S. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej jest niezgodna z przepisami odrębnymi, a mianowicie z przepisami ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. D.G. i M.G. reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika w odwołaniu od decyzji Organu I instancji zarzucili ograniczenie ich praw właścicielskich i nieuzasadnione pozbawienie ich prawa zabudowania ich działki, która wraz z działkami nr 695/29 i 695/36 stanowi całość gospodarczą, brak rozważenia powiązania gospodarczego tych działek i naruszenie słusznego interesu skarżących. Nadto zarzucili naruszenie prawa materialnego tj. art. 59 oraz art. 61 u.p.z.p. przyjęcie, że niedopuszczalne jest ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji skarżących, a także uznanie, że inwestycja objęta wnioskiem nie spełnia wymogów określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy. Kolegium działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 105 §1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 2096, dalej "K.p.a.") i art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Wyjaśniło, że stosownie do art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działką sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Warunkiem bowiem koniecznym, ale i wystarczającym do wydania przedmiotowej decyzji jest zgodność z normami prawa powszechnie obowiązującego, a jego spełnienie lub niespełnienie determinuje działanie organu. W przedmiotowej sprawie Starosta R. - S., na podstawie ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w dniu 10 kwietnia 2017 r. wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn. "rozbudowa ulicy prof. [...] wraz budową chodnika, kanalizacji deszczowej i oświetlenia ulicznego" na działkach pod wytyczoną wcześniej drogę, w tym na działce pod wnioskowaną budowę garażu tj. działce nr 695/31. Następnie odwołanie D.i M.G. od decyzji Starosty R. - S. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie zostało uwzględnione - Wojewoda P. decyzją z [...] października 2017 r. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Skarga wnioskodawców została odrzucona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, a zażalenie na to postanowienie zostało oddalone przez Naczelny Sąd Administracyjny. Decyzja zatem o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej jest ostateczna. Oznacza to zatem, że planowana inwestycja nie spełnia wymogów określonych w art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., bowiem nie jest zgodna z przepisami odrębnymi - z przepisami ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Nie ulega wątpliwości, że wydana w sprawie decyzja ingeruje w przysługujące skarżącym prawo własności nieruchomości. Jest to jednak ingerencja w granicach dopuszczonych przez ustawodawcę, jako konieczna dla realizacji inwestycji drogowych, dla dobra publicznego. Niewątpliwie dla tego samego terenu możliwe jest wydanie kilku decyzji o warunkach zabudowy więcej niż jednemu wnioskodawcy. Wynika to wprost z obowiązujących przepisów, czyli art. 63 ust. 1 u.p.z.p. Sytuacja się jednak zmienia, gdy teren dla którego uprzednio wydano już decyzję udzielającą inwestorowi pozwolenia na budowę, ma być objęty nową decyzją ustalającą warunki zabudowy. Pozwolenie to jest zgodą organu na pobudowanie na danym terenie określonego w tym pozwoleniu obiektu, a więc gwarancją, że na danym trenie inwestor będzie mógł zrealizować konkretną inwestycję. W ocenie organu odwoławczego w przedmiotowej sprawie nie można nie dostrzegać faktu istnienia decyzji Starosty R. - S. z [...] kwietnia 2017 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej na działkach w obrębie ew. S.M. w tym na działce 695/31. Decyzja ta jest ostateczna i pozostaje w obrocie prawnym, co oznacza, że na jej podstawie podmiot, który decyzję uzyskał uprawniony jest do podjęcia określonych w tej decyzji działań. Nie można bowiem pomijać faktu wydania dla terenu objętego wnioskiem, decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, która łączy w sobie decyzję o lokalizacji inwestycji, o zatwierdzeniu podziału nieruchomości, o zatwierdzeniu projektu budowlanego i o pozwoleniu na budowę, a także o wywłaszczeniu prawa do nieruchomości objętych projektowaną inwestycją. Wydanie kolejnej decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe do czasu, gdy nie zostanie wydana decyzja o pozwoleniu na budowę, która będzie wpływać (oddziaływać) na ewentualne postępowanie o ustalenie nowych warunków zabudowy dla tego terenu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na decyzję Wojewody P. z dnia [...] czerwca 2018 r. skarżący reprezentowani przez fachowego pełnomocnika zarzucili naruszenia przepisów prawa, które miało wpływ na wynik sprawy, a to: 1. rażące naruszenie przepisów rażące naruszenie przepisów prawa materialnego mającego istotny wpływ na wynik sprawy a polegające na naruszeniu; - art. 65 ust. 1 u.p.z.p. poprzez błędną i rozszerzającą wykładnię, że dyspozycja tego przepisu pozwala na uznanie, że nie jest możliwe wydanie warunków zabudowy dla terenu, co do którego wydano pozwolenie na budowę oraz błędną wykładnię, że dopiero wyeliminowanie z obrotu decyzji o pozwoleniu na budowę będzie umożliwiało wystąpienie o kolejne warunki zabudowy, - art. 61 ust. l pkt l w zw. z art. 63 ust. 1 u.p.z.p. przez przyjęcie, że nie jest dopuszczalne ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji stron p.n." budowa budynku garażu dwustanowiskowego na działce nr 695/31 w S.M. w związku z wydaniem pozwolenia na budowę obejmującego przedmiotową działkę, - art. 59 oraz art. 61 u.p.z.p przez przyjęcie, iż niedopuszczalne jest w przedmiotowej sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji stron p.n." budowa budynku garażu dwustanowiskowego na działce nr 695/31 w S.M., - art. art. 1 ust 2, art. 4 ust. 2 pkt 2, art, 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i 4, art. 61 ust. 1, art. 53 ust. 4 i art. 54 w związku z art, 64, art. 63 ust. 1, 3 i 4, art. 65 ust 1 u.p.z.p. odmówienie stronom wydania warunków zabudowy zgodnie z ich wnioskiem, - art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. przez przyjęcie, że inwestycja objęta wnioskiem nie spełnia wymogów określonych w art. 61 ust. 1 pkt. 1 u.p.z.p. dotyczących inwestycji, dla których może zostać wydana decyzja o warunkach zabudowy, - art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. przez przyjęcie, że nie jest możliwe wydanie decyzji o warunkach zabudowy z uwagi na to, że wnioskowana inwestycja, a w szczególności wskaźnik zagospodarowania terenu - linia zabudowy nie stanowi kontynuacji w zakresie parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, - art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. przestrzennym przez przyjęcie, że Inwestycja objęta wnioskiem nie spełnia również wymogów określonych w art. 2 ust. 1 2 tej ustawy o, szczególnie dotyczących ładu przestrzennego - przez który rozumiemy takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno - gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjne - estetyczne, 2. rażące naruszenie przepisów postępowania administracyjnego mające wpływ na treść decyzji a polegające na naruszeniu; - art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a., art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a w zw. z art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 61 ust. 1 pkt. 1 u.p.z.p. poprzez faktyczne ograniczenie praw właścicielskich skarżących i nieuzasadnione pozbawienie ich prawa zabudowania działki nr 695/31 która wraz z działkami nr 695/29 oraz 695/36 stanowi całość gospodarczą, - art. 7, art. 77, art. 80, art. 107 § 3 oraz art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 28 K.p.a. przez naruszenie słusznego interesu skarżących i w efekcie nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla sprawy a w szczególności brak rozważenia powiązania gospodarczego działki nr 696/31 z działkami skarżących, tj. działką nr 695/29 oraz działką 695/36. Mając na uwadze podniesione zarzuty zażądali uchylenia zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenia na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie z przyczyn podniesionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 sierpnia 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych sądów administracyjnych sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Sąd może uwzględnić skargę tylko wówczas gdy dopatrzy się naruszenia przepisów prawa procesowego lub materialnego w stopniu określonym w art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302). Sąd rozpoznając skargę nie jest związany jej zarzutami ani powołaną podstawą prawną. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Skarżący złożyli wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy na przedsięwzięcie pn. "budowa budynku garażu dwustanowiskowego na działce nr ew. 695/31 w S.M.". Materialnoprawną podstawę rozważań w sprawie stanowią przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1945). Przepis art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy stanowi, iż w przypadku braku miejscowego planu przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Organ nie może wydać decyzji pozytywnej, gdy inwestycji sprzeciwia się przepis prawa. Art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu przewiduje warunki, które musza być spełnione aby wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy został uwzględniony. Zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy wydanie decyzji jest możliwe gdy zgodna jest z przepisami odrębnymi W rozpoznawanej sprawie Starosta R. – S. w dniu [...] kwietnia 2017 r. wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej na podstawie specustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznym. Decyzja ta dotyczy "rozbudowy ulicy prof. [...] wraz z budową chodnika i kanalizacji deszczowej i oświetlenia" na działkach (w tym również 695/31) pod wyłączoną wcześniej drogę. Z uzasadnienia druku sejmowego specustawy wynika, iż jej celem jest uproszczenie procedur przygotowania i realizacji inwestycji drogowych. Decyzja o zezwoleniu na realizacje inwestycji drogowej ma charakter kompleksowy, ponieważ w art. 11f ustawy przewidziano co powinna zawierać taka decyzja. Z cytowanego przepisu wynika, iż łączy w sobie: decyzje o lokalizacji inwestycji, zatwierdzeniu podziału nieruchomości, zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na budowę, o wywłaszczeniu prawa do nieruchomości objętych projektować inwestycją. Nie ulega wątpliwości, iż wydana decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej jest ostateczna. Pomimo tego, że decyzja ta ingeruje w przysługujące skarżącym prawo własności nieruchomości jest to jednak ingerencja w granicach dopuszczonych przez ustawodawcę, jako konieczna dla realizacji inwestycji drogowych dla dobra publicznego. Wprowadzenie odrębnego trybu administracyjnego w sprawie realizacji inwestycji drogowych służy realizacji celu publicznego. Sąd podziela stanowisko organu, który w swym rozstrzygnięciu przywołuje wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 marca 2014 r., sygn. akt II OSK 2409/12, z którego wynika, iż wydanie kolejnej decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest do czasu gdy nie zostanie wydana decyzja o pozwoleniu na budowę. Przewidziany natomiast przepisem art. 65 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu obowiązek stwierdzenia wygaśnięcia, po wydaniu pozwolenia na budowę, wydanych wcześniej dla tego samego terenu decyzji o warunkach zabudowy oznacza też, iż po wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę nie jest możliwym uwzględnienie wniosku o warunki zabudowy dla planowanej inwestycji. Zbędnym wobec tego była kontrola przesłanek przewidzianych w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu . Z tych względów na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302) Sąd skargę oddalił.