I SA/Wa 278/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dariusz Chaciński Sędziowie: Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) Sędzia WSA Marta Kołtun - Kulik po rozpoznaniu w dniu 29 maja 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi R.P. i S.P. na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] grudnia 2016 r., nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Postanowieniem z [...] grudnia 2016 r., nr [...] Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, w uwzględnieniu skargi Miasta [...], uchylił własne postanowienie z [...] października 2016 r nr [...] w przedmiocie zawieszenia z urzędu postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] grudnia 2006 r. nr [...] stwierdzającej nieważność decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] z [...] grudnia 1995 r. nr [...]. Postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji wydane zostało w oparciu o następujące ustalenia stanu faktycznego i ocenę prawną sprawy. Decyzją z [...] grudnia 1995 r. . Wojewoda [...] stwierdził nabycie w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) przez Gminę Miasto [...] nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej jako działka nr [...] z obrębu [...]. Decyzją z [...] grudnia 2006 r. nr [...] Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji stwierdził nieważność ww. decyzji Wojewody [...], jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Przyczyną stwierdzenia jej nieważności było ustalenie, iż w konsekwencji stwierdzenia decyzją z [...] kwietnia 2005 r. przez Ministra Infrastruktury nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej Miasta [...] z [...] marca 1952 r. o wywłaszczeniu małżonkom K. i S.M. nieruchomości przy ul. [...], został na niej przywrócony stan prawny, jakby do wywłaszczenia niedoszło. Postępowanie nadzorcze w przedmiocie decyzji komunalizacyjnej wszczęte zostało na wniosek Prezydenta [...] oraz D.P. (następcy prawnego małżonków M.). D.P. w ramach układu indemnizacyjnego zawartego pomiędzy Rządem Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej a Rządem Zjednoczonego Królestwa Wielkiej Brytanii i Północnej Irlandii z dnia 11 listopada 1954 r. przyznano, jako spadkobierczyni w [...] części po K.M., odszkodowanie za wywłaszczone jej poprzednikowi prawnemu nieruchomości przy ul. [...] w [...]. W tym stanie rzeczy Minister Finansów decyzją z [...] października 2009 r., działając na podstawie ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 r. o dokonaniu w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych (Dz.U. Nr 12, poz.65), stwierdził przejście na rzecz Skarbu Państwa udziału [...] części w prawie własności nieruchomości położonych w [...] przy ul. [...] oraz ul. [...]. W związku z tą decyzją Miasto [...], wnioskiem z [...] maja 2016 r., wystąpiło o stwierdzenie nieważności decyzji nadzorczej Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] grudnia 2006 r. w części w jakiej dotyczy ona udziału [...] części w prawie własności nieruchomości przy ul. [...]. Postanowieniem z [...] czerwca 2016 r. utrzymanym w mocy postanowieniem z [...] października 2016 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. zawiesił z urzędu zainicjowane ww. wnioskiem postępowania nadzorcze oraz wezwał, na zasadzie art. 100 § 1 k.p.a., R.P. i S.P. do wystąpienia do właściwego sądu z wnioskiem o stwierdzenie nabycia spadku po zmarłej w dniu [...] czerwca 2014 r. D.P., względnie uzyskania notarialnego poświadczenia dziedziczenia. Legitymowali się oni bowiem wyłącznie w tym względzie dokumentami brytyjskimi, podczas gdy w sytuacji postępowania spadkowego dotyczącego nieruchomości położonych w Polsce, postępowanie to podlega wyłącznej jurysdykcji krajowej – art. 11038 § 1 k.p.c. Na postanowienie Ministra z [...] października 2016 r. Miasto [...] wniosło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, żądając "jego uchylenia w całości.", jako wydanego z naruszeniem art. 28 i 97 § 1 pkt 4 k.p.a. W motywach tej skargi podnosiło, że skoro w odniesieniu do [...] części nieruchomości przy ul. [...] w [...] (a w odniesieniu do tej części zainicjowano postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nieważnościowej Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] grudnia 2006 r.) D.P. nie legitymowała się tytułem własności, to ani ona, ani jej następcy prawni nie mają interesu prawnego w sprawie. Miasto wskazywało ponadto na zbycie przedmiotowej nieruchomości przez wyżej wymienioną na jego rzecz aktem notarialnym z [...] lutego 2007 r. rep. [...]. W związku z tą skargą, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji postanowieniem z [...] grudnia 2016 r. działając na podstawie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.) dalej "p.p.s.a.", uchylił w całości zakwestionowane postanowienie z [...] października 2016 r. podzielając argumentację skarżącej, iż wobec sprzedaży nieruchomości objętej decyzją nadzorczą Ministra z 2006 r na rzecz Miasta [...], D.P., a przez to także jej następcy prawni, utracili statusu strony w postępowaniu zakończonym ww. decyzją. Organ centralny ocenił jednocześnie, że zaskarżone postanowienie nie zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa. Na powyższe postanowienie z kolei skargę wnieśli R.P. i S.P. zarzucając jej: 1. naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. a) art.28 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na sporządzeniu uzasadnienia zaskarżonego postanowienia zawierającego błędną analizę prawną interesu prawnego skarżących jako następców D.P. w uczestniczeniu w postępowaniu nadzorczym wobec decyzji dekomunlizacyjnej z [...] grudnia 2006 r., skutkującą przyjęciem, że skarżący w związku ze zbyciem przez D.P. nieruchomości w Łodzi przy ul. [...] po wydaniu ww. decyzji dekomunalizacyjnej nie są stroną postępowania nadzorczego wobec tej decyzji, podczas gdy ich interes w tym postępowaniu jest determinowany interesem prawnym ich poprzedniczki prawnej w uczestniczeniu w postępowaniu nadzorczym wobec decyzji komunalizacyjnej z [...] grudnia 1995 r., który z kolei wynikał z faktu, że D.P. była właścicielką wymienionej nieruchomości w dniu 27 maja 1990 r., czyli w dacie, na którą należało ocenić wynikający z prawa materialnego interes prawny D.P. w postępowaniu komunalizacyjnym tej nieruchomości, który determinuje interes prawny jej następców prawnych w występowaniu we wszelkich postępowaniach nadzwyczajnych dotyczących decyzji komunalizacyjnej z 1991 r.; b) art. 54 § 3 k.pa. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uchyleniu postanowienia z [...] października 2016 r. i pozostawieniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy od postanowienia z [...] czerwca 2016 r. do ponownego rozpoznania przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, podczas gdy ratio legis instytucji autokontroli przemawia za tym, aby sprawa administracyjna nie powracała na drogę postępowania administracyjnego, a zatem Minister – decydując się na uwzględnienie skargi w trybie autokontroli – powinien był rozstrzygnąć o losach zaskarżonego postanowienia i rozpoznać niniejszą sprawę administracyjną sensu stricte co do istoty, co skutkowałoby uchyleniem zaskarżonego postanowienia z [...] października 2016 r. oraz merytorycznym rozpoznaniem wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, 2.naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 5 ust. 1 w zw. z art. 18 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. poprzez ich niezastosowanie polegające na przeprowadzeniu analizy interesu prawnego skarżących w postepowaniu nadzorczym wobec decyzji dekomunalizacyjnej z [...] grudnia 2006 r. bez uwzględnienia stanu prawnego i faktycznego nieruchomości przy ul. [...] w [...] dniu 27 maja 1990 r. , a jedynie z uwzględnieniem aktualnego stanu prawnego i faktycznego tej nieruchomości, podczas gdy postepowanie nadzorcze wobec decyzji z [...] grudnia 2006 r. jest nadzwyczajnym postępowaniem administracyjnym – choć bezpośrednio dotyczącym decyzji nadzorczej, (której stroną była poprzedniczka skarżących) – odnoszącym się jednak do sprawy komunalizacji nieruchomości położonej w [...] przy ul [...], której stan prawny i faktyczny w dniu 27 maja 1990 r. – w której to dacie poprzedniczka prawna skarżących byłą właścicielką nieruchomości- determinuje interes prawny skarżących w postępowaniu nadzorczym wobec decyzji dekomunalizacyjnej z [...] grudnia 2006 r. W oparciu o tak sformułowane i rozwinięte w obszernych motywach skargi zarzuty wnieśli oni u uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia. W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty podniesione w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga, mimo trafności jednego z zarzutów, nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu jest wydane na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a, postanowienie Ministra Sprawa Wewnętrznych Administracji uchylające własne postanowienie z [...] października 2016 r. utrzymujące w mocy postanowienie z [...] czerwca 2016 r. o zawieszeniu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nadzorczej Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] grudnia 2006 r. Artykuł 54 § 3 p.p.s.a. stanowi, że organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania zaskarżono, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości do dnia rozpoczęcia rozprawy. Uwzględniając skargę, organ stwierdza jednocześnie, czy działania, bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania miały miejsce bez podstawy prawnej albo z rażącym naruszeniem prawa. Przewidziana tym przepisem instytucja autokontroli, jak podkreśla się w orzecznictwie i doktrynie umożliwia organom administracji publicznej ponowną weryfikację własnego działania (lub braku działania) bez konieczności angażowania sądu administracyjnego w ocenę jego zgodności z prawem. Autokontrola prowadzi w związku z tym do szybszego załatwienia sprawy, i to zgodnie z żądaniem skarżącego, a przez to służy realizacji zasady szybkości postępowania wyrażonej w art. 7 p.p.s.a. "Uwzględnienie skargi w całości", na co trafnie z kolei zwracali uwagę skarżący, polega na załatwieniu sprawy co do istoty (w kierunku zgodnym z oczekiwaniami skarżącego), tak aby sprawa nie powracał na drogę postępowania administracyjnego. W przypadku zatem uznania zasadności zarzutów kierowanych do podjętej w drugiej instancji decyzji (w tym wypadku postanowienia wpadkowego) utrzymującej w mocy decyzję wydaną w pierwszej instancji, uwzględnienie skargi obejmować winno także uchylenie decyzji pierwszoinstancyjnej. Tymczasem na gruncie rozpoznawanej sprawy Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji uchylił w ramach autokontroli wyłącznie wydane w ponownym rozpoznaniu sprawy zaskarżone postanowienie, które utrzymywało w mocy jego postanowienie z [...] czerwca 2016 r. o zawieszeniu postępowania administracyjnego, przyjmując błędne założenie, iż wobec tak sformułowanego w skardze żądania, jest nim bezwzględnie związany. Oznacza to, że instytucję autokontrolną, zastosował w sposób wadliwy. Zważywszy jednak na fakt, że co do istoty ocena Ministra, iż w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji stwierdzającej nieważność decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] z [...] grudnia 1995 r ani D.P., ani jej następcy prawni nie mają przymiotu strony (a to wzgląd na konieczność ustalenia tych następców legł u podstaw zawieszenia postępowania) jest prawidłowa – o czym będzie mowa w dalszej części uzasadnienia - uchylenie zaskarżonego postępowania, li tylko ze względu na ww. uchybienie prowadziłoby do nieuzasadnionego i nic nie wnoszącego do sprawy przedłużania postępowania, a więc utrzymywania stanu niepewności prawnej. W konsekwencji takie działanie sądu administracyjnego nie tylko nie służyłoby ochronie praw i wolności jednostki, czy gwarancji procesowych stron, ale wręcz by w te prawa godziło. Sprzeczne byłoby więc z wywodzoną z art. 2 Konstytucji RP zasadą proporcjonalności, a więc adekwatności celu i środka użytego do jego osiągnięcia, którą zasadę winny respektować także Sądy stosując przewidziane w ustawie procesowej środki. Przechodząc zaś do istoty sprawy rozstrzygniętej przez Ministra, a więc kwestii statusu następców prawnych D.P. w postępowaniu w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] grudnia 2006 r. stwierdzającej nieważność decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] z [...] grudnia 1995 r., Sąd podziela stanowisko organu centralnego, iż następcy ci nie mają w nim przymiotu strony, w rozumieniu art. 28 k.p.a. Stąd oczekiwanie na potwierdzenie przez nich we właściwym postępowaniu następstwa prawnego po wyżej wymienionej, nie mogło być uznane za zagadnienie prejudycjalne, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.pa. uzasadniające obligatoryjne zawieszenie postępowania. Wprawdzie w postępowaniu nieważnościowym stronami postępowania są co do zasady strony postępowania zwykłego (w tym wypadku postępowania zakończonego decyzją wydaną również w postępowaniu nadzorczym), jednakże nie można tracić z pola widzenia, że pojęcie strony postępowania jest kategorią materialnoprawną. Posiadanie przymiotu strony oceniane jest bowiem w oparciu o treść normy prawa materialnego, z której dla danego podmiotu wynikają określone uprawnienia lub obowiązki prawne (por. wyrok WSA w Warszawie z 25 marca 2015 r. I SA/Wa 3446/14, wyrok NSA z 14 stycznia 2014 r. II OSK 1895/12). Te wszak statuują posiadanie przez nią w sprawie interesu prawnego, który musi być interesem konkretnym, indywidulnym i aktualnym. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego wymaga więc ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym pomiędzy obowiązującą normą prawa, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającego na tym, że akt stosowania tej normy (decyzja administracyjna) może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Przypomnieć przy tym należy, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest nowym postępowaniem w sprawie. Z tego względu, na gruncie art. 28 k.p.a., krąg podmiotów uznanych przez organ za strony w postępowaniu zwykłym nie przesądza jeszcze – jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 października 2014 r. I OSK 580/13, którego pogląd skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela - o zakresie podmiotowym postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji. Określając strony takiego postępowania, organ nadzoru obowiązany jest bowiem wziąć pod uwagę zasadniczy przedmiot postępowania, w którym wydana została weryfikowana decyzja. W oparciu o przepisy prawa materialnego, winien więc ustalić czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy ukształtowany decyzją wydaną w postępowaniu zwykłym stosunek prawny, a następnie, czy podmioty te mają interes prawny w weryfikacji tej decyzji, w trybie określonym przepisami art. 156 – 158 k.p.a. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem postępowania nieważnościowego zwisłego przed Ministrem Spraw Wewnętrznych i Administracji jest decyzja owego organu z [...] grudnia 2006 r., wydana także w postępowaniu nadzwyczajnym, stwierdzająca nieważność decyzji Wojewody [...] z [...] grudnia 1995 r, którą z kolei stwierdzono nabycie z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. przez Gminę Miasto [...] własności nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej jako działka ew. nr [...]. Poza sporem jest, że D.P. była stroną postepowania zakończonego decyzją z 2006 r., a jej udział w tym postępowaniu wynikał z wykazywanego na dzień 27 maja 1990 r. tytułu własności do skomunalizowanej nieruchomości. Z niespornych ustaleń stanu faktycznego wynika jednak, że po wyeliminowaniu ze skutkiem ex tunc ww. decyzji Wojewody [...] i ujawnieniu przynależnego D.P. prawa własności do nieruchomości przy ul [...] w księdze wieczystej nr [...], dokonała ona jej sprzedaży na rzecz Miasta [...] aktem notarialnym z [...] lutego 2007 r. rep. [...]. W konsekwencji czego nie przysługuje jej obecnie (a więc także jej następcom prawnym) jakikolwiek tytuł prawno-rzeczowy do tej nieruchomości. Potencjalne zatem wyeliminowanie w trybie stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] grudnia 2006 r. (w części wskazanej w żądaniu Miasta [...]) – skutkujące reaktywacją decyzji komunalizacyjnej - nie będzie oddziaływało na sferę przynależnych jej następcom prawnym do tej nieruchomości praw czy roszczeń. Tych bowiem D.P. definitywnie się wyzbyła. Niezależnie od powyższego nie sposób nie dostrzec, że zainicjowane wnioskiem Miasta [...] postępowanie nieważnościowe, nie dotyczy stwierdzenia w całości nieważności decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i administracji z [...] grudnia 2006 r., ale jedynie tej jej części, która dotyczy udziału w prawie własności nieruchomości przy ul. [...] w [...] w wymiarze [...] części, za którą D.P. uzyskała w ramach układu indemnizacyjnego zawartego pomiędzy Rządem Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej a Rządem Zjednoczonego Królestwa Wielkiej Brytanii i Północnej Irlandii odszkodowanie, czego konsekwencją było stwierdzenie przez Ministra Finansów, deklaratoryjna decyzją z [...] maja 2009 r. nr [...] nabycie przez Skarb Państwa w tym wymiarze udziału w prawie własności przedmiotowej nieruchomości. W konsekwencji czego także na dzień 27 maja 1990 r. nie przysługiwały jej do tej części nieruchomości jakiekolwiek roszczenia lub prawa. Tym samym nawet, gdyby przyjąć – jak chcieliby tego skarżący - by oceny ich interesu prawnego w sprawie dokonywać w aspekcie stanu prawnego i faktycznego nieruchomości na ww. datę (mając na względzie regulację z art. 5 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych), to i tak nie można by przyjąć, że ich poprzedniczka prawna (a przez to i oni) mieliby w tym postępowaniu przymiot strony. Akt stosowania normy prawnej zawartej w ww. przepisie nie wywierał by bowiem bezpośredniego wpływu na ich sytuacji prawną. Odmawiając im zatem przymiotu im strony, Minister nie naruszył art. 28 k.p.a., ani wskazanych w skardze przepisów ustawy z dnia 10 maja 1990 r. To z kolei prowadzić musi do konkluzji, że nie zaistniało w sprawie zagadnienie prejudycjalne w postaci konieczności oczekiwania na uzyskanie we właściwym ku temu postępowaniu przez następców prawnych D.P. dokumentów potwierdzających ich następstwo, a tym samym zawieszenie z tego powodu postępowania nieważnościowego zainicjowanego wnioskiem Miasta [...] z [...] maja 2016 r. naruszało art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Z tego też względu uchylenie wydanego w tym przedmiocie postanowienia z [...] października 2016 r. było zasadne i zgodne z prawem. Błędem jedynie było – jak wyjaśniono na wstępie - nieuchylenie w tych okolicznościach faktyczno-prawnych także poprzedzającego go postanowienia z [...] czerwca 2016 r., co powoduje, że w tym względzie konieczne będzie jeszcze niezwłoczne podjęcie przez Ministra stosownego postanowienia, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w z art. 144 i 127 § 3 k.p.a. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. Rozpatrzenie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 3 w związku z art. 120 powołanej ustawy, który to przepis dopuszcza stosowanie ww. trybu z urzędu do spraw wywołanych skargą na postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.