II OSK 3311/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Jerzy Stelmasiak po rozpoznaniu w dniu 26 listopada 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 17 czerwca 2019 r. sygn. akt II SA/Kr 515/19 w sprawie ze sprzeciwu A. sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie od decyzji Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] kwietnia 2019 r., znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie budowy stacji telefonii komórkowej oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 17 czerwca 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił sprzeciw A. sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej: Spółka) od decyzji Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z [...] kwietnia 2019 r. w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie budowy stacji bazowej telefonii komórkowej. W uzasadnieniu Sąd I instancji wyjaśnił, że Stowarzyszenie Ekologiczne "[...]" z siedzibą w S. (dalej: Stowarzyszenie) wniosło do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Nowego Sącza o wyłączenie z eksploatacji i rozbiórkę stacji bazowej telefonii komórkowej, mobilnego internetu i TV nr [...], zlokalizowanych na dachu hotelu "[...]" w Nowym Sączu. Decyzją z 24 lipca 2018 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta Nowego Sącza umorzył postępowanie administracyjne w sprawie budowy przedmiotowej stacji bazowej. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że na dachu budynku hotelu "[...]" w 2010 r. zostały zamontowane trzy konstrukcje wsporcze o wysokości nieprzekraczającej 3 m, na których zostało zamontowanych 6 anten, po 2 na każdej konstrukcji. Roboty budowlane zostały zrealizowane bez pozwolenia na budowę lub zgłoszenia w organie administracji architektoniczno-budowlanej. W latach 2011 - 2014 doszło do zwiększenia ilości anten sektorowych do liczby 9 i zwiększenia mocy poszczególnych z nich. Pod koniec 2016 r. Spółka ponownie zwiększyła ilość anten sektorowych do 10 oraz zwiększyła moc istniejących. Na roboty budowlane związane z instalacją dodatkowych anten sektorowych Spółka nie uzyskała stosownych pozwoleń na budowę ani też nie dokonała ich zgłoszenia. Zdaniem organu I instancji, kluczowym zagadnieniem w sprawie była kwalifikacja wykonanych robót budowlanych (budowa trzech konstrukcji wsporczych oraz montaż dodatkowych anten i wymiana istniejących anten) jako robót budowlanych polegających na instalowaniu urządzeń. W ocenie organu I instancji, prace tego rodzaju nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę, co wynika z art. 29 ust 2 pkt 15 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm. – dalej: Prawo budowlane). Odwołanie od tej decyzji wniosło Stowarzyszenie. Decyzją z [...] kwietnia 2019 r. Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Organ odwoławczy stwierdził, że ustalenia organu I instancji polegające na uznaniu, że wykonanie stacji bazowej, a także dalsze roboty budowlane polegające na instalowaniu anten sektorowych - nie stanowiły budowy obiektu budowlanego są błędne, a w konsekwencji organ I instancji, stwierdzając bezprzedmiotowość postępowania nie rozpoznał istoty sprawy. Sprzeciw od powyższej decyzji kasacyjnej wniosła Spółka. Sąd I instancji podzielił stanowisko organu odwoławczego, że w celu stwierdzenia, czy w stanie faktycznym tej sprawy mamy do czynienia z samowolą budowlaną wymagającą interwencji organu nadzoru budowlanego, konieczna jest ocena, czy doszło do zmiany charakterystycznych parametrów tego obiektu. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie jest wystarczający do tego rodzaju ustaleń. W ocenie Sądu I instancji, pozostały do rozstrzygnięcia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie i przekracza ramy postępowania uzupełniającego jakie może prowadzić organ odwoławczy. Zmiana oceny prawnej stanu faktycznego sprawy ustalonego przez organ I instancji (tj. zmiana kwalifikacji przeprowadzonych robót budowlanych przez Spółkę) spowodowała, że przeprowadzone przez organ I instancji postępowanie wyjaśniające dotyczyło "innej" sprawy i nie było wystarczające dla "nowego" postępowania. W takiej sytuacji nie jest możliwe przeprowadzenie dodatkowego (uzupełniającego) postępowania dowodowego, ponieważ naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Ponadto Sąd I instancji wskazał, że dokonana przez organ odwoławczy kwalifikacja wykonanych robót i ocena prawna w zakresie oceny skutków stwierdzonej samowoli budowlanej wykluczają możliwość przeprowadzenia postępowania uzupełniającego przez ten organ, zwłaszcza, że sprawowana przez organy nadzoru budowlanego kontrola zgodności z przepisami robót budowlanych zakłada konieczność sprawdzenia, czy zrealizowane roboty nie naruszają wszystkich obowiązujących w tym zakresie przepisów m. in. odnośnie planowania i zagospodarowania przestrzennego, jak i wymogów techniczno-budowlanych. W te sprawie należało także wyjaśnić, czy doszło do zmiany sumarycznej mocy zamontowanych na obiekcie anten, zmiany parametrów obiektu lub też emitowanego przez stację bazową pola elektromagnetycznego. Tylko wówczas, gdy dołączenie nowo zamontowanych anten nie skutkowało zmianą dotychczasowych parametrów stacji bazowej telefonii komórkowej można będzie uznać, że zmiana ta nie wymagała pozwolenia na budowę bądź zgłoszenia i tym samym wszczęte postępowanie będzie mogło zostać umorzone. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Spółka. W pierwszej kolejności Spółka zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego. Po pierwsze, art. 141 § 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. – dalej: p.p.s.a.). Polegało to na braku odniesienia się w uzasadnieniu wyroku do wszystkich zarzutów Spółki zawartych w sprzeciwie, w tym braku stanowiska Sądu co do zarzutu prowadzenia łącznie postępowania w przedmiocie wszystkich prac, jakie Spółka przeprowadzała w latach 2010 - 2016, jak również przez zamieszczenie w uzasadnieniu zaskarżanego wyroku błędnego poglądu prawnego co do kwalifikacji inwestycji Spółki jako budowy. Po drugie, art. 64e p.p.s.a. przez wyrażenie przez Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku oceny co do kwalifikacji przeprowadzanych robót budowlanych. Po trzecie, art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2018, poz. 2107 ze zm. – dalej: p.u.s.a.) w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a. przez niewłaściwe zastosowanie. W ocenie Spółki polegało to na nieprawidłowej funkcji kontrolnej, ponieważ pomimo naruszenia przez organ odwoławczy przepisów prawa materialnego i procesowego, w tym brak wykazania przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej, Sąd I instancji nie uchylił zaskarżonej decyzji. Ponadto Spółka zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego. Po pierwsze, art. 3 pkt 3 w związku z art. 28 Prawo budowlane. Spółka podkreśliła, że inwestycja nie stanowiła budowy, a roboty budowlane, których dotyczy postępowanie, w tym zarówno pierwotnie wykonane, jak i dokonane w ramach późniejszych modernizacji, nie wymagały uzyskania pozwolenia na budowę ani dokonania ich zgłoszenia. Po drugie, art. 29 ust. 2 pkt 15 Prawa budowlanego w związku z art. 30 ust. 1 pkt 3) lit. b) Prawa budowlanego przez niezastosowanie. W ocenie Spółki, przedmiotowe roboty budowlane ograniczyły się do zainstalowania urządzeń na istniejącym obiekcie budowlanym i ich wysokość nie przekroczyła 3 metrów, a więc były zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, a także dokonania zgłoszenia zamiaru ich wykonania. Po trzecie, § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2016 r., poz. 71 ze zm.) przez stwierdzenie, że należy wyjaśnić, czy nie doszło do zmiany sumarycznej mocy zamontowanych anten, podczas gdy w stanie faktycznym sprawy przepis ten w ogóle nie znajduje zastosowania. W odniesieniu do anten instalacji radiokomunikacyjnych nie dokonuje się sumowania mocy poszczególnych anten, z których składa się instalacja, ponieważ kwalifikacji w świetle tego rozporządzenia dokonuje się dla pojedynczej anteny. Ponadto nie są spełnione także pozostałe przesłanki warunkujące dokonanie kumulacji. Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie oraz zwrot kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Ponadto Spółka wniosła o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 182 § 2a p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji ostatecznej na posiedzeniu niejawnym. Sprawa tego rodzaju może być przekazana do rozpoznania na rozprawie, jeżeli Sąd dojdzie do przekonania, że ma to znaczenie dla jej rozstrzygnięcia. W tej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie dostrzegł takiej potrzeby, stąd też wniosek Spółki o rozpoznanie sprawy na rozprawie nie został uwzględniony. Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną jedynie, gdy postępowanie w I instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Natomiast w sytuacji gdy organ odwoławczy ma możliwość skorzystania z art. 136 § 1 k.p.a., to braki dowodowe nie mogą stanowić podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Dopiero gdy wykazane zostanie, że prowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego w oparciu o art. 136 § 1 k.p.a. okaże się niewystarczające, należy uchylić zaskarżoną decyzję oraz przekazać sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Norma z art. 136 k.p.a. uprawnia bowiem organ odwoławczy do przeprowadzenia na żądanie strony lub z urzędu dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecenia przeprowadzenia tego postępowania organowi, który wydał decyzję. W tej sprawie Sąd I instancji prawidłowo stwierdził, że umorzenie postępowania przez organ I instancji było przedwczesne, ponieważ szczegółowej analizy wymaga kwalifikacja prawna inwestycji z punktu widzenia przepisów prawa budowlanego, a w szczególności, czy przedmiotowa inwestycja oraz jej późniejsza modernizacja wymagały pozwolenia na budowę bądź zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno budowlanej. Brak pełnej analizy materiału dowodowego w tym zakresie, w szczególności z uwzględnieniem orzecznictwa sądów administracyjnych zaprezentowanego w wyroku Sądu I instancji, stanowił naruszenie przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym wydanie decyzji kasacyjnej. Jednocześnie Sąd I instancji prawidłowo podzielił stanowisko organu odwoławczego, że brak ten nie mógł zostać uzupełniony na etapie postępowania odwoławczego z uwagi nie tylko na zakres niezbędnego postępowania dowodowego, ale również konieczność poszanowania zasady dwuinstancyjności postępowania. Kluczowa bowiem kwestia, jaką jest kwalifikacja prawna przedsięwzięcia, powinna zostać wyjaśniona przez organ I instancji, z zachowaniem możliwości jej kontroli przez organ odwoławczy. Stąd też Sąd I instancji prawidłowo stwierdził, że organ odwoławczy miał podstawy do wydania decyzji kasacyjnej, ponieważ organ I instancji wydał decyzję zarówno z naruszeniem art. 105 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm. – dalej: k.p.a.), jak i z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. (str. 5 zaskarżonej decyzji). Tego rodzaju naruszenia mogły stanowić podstawę do wydania przez organ odwoławczy decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., który to przepis miał zasadnicze znaczenie w tej sprawie i którego naruszenie nie zostało zakwestionowane w ramach podniesionych zarzutów kasacyjnych. Na uwzględnienie nie zasługiwał także zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Brak jest bowiem przesłanek do stwierdzenia, że Sąd I instancji nie odniósł się do wszystkich zarzutów podniesionych w sprzeciwie. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd I instancji powołał wszystkie zarzuty sprzeciwu, odniósł się do istoty sprawy, a także w ramach podsumowania wyjaśnił, że zarzuty te nie zasługiwały na uwzględnienie (str. 12 wyroku). Naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną w dwóch przypadkach. Po pierwsze, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sadu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Po drugie, jeżeli uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób uniemożliwiający przeprowadzenie jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny. W tej sprawie uzasadnienie Sądu I instancji spełnia powyższe warunki, a więc zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie zasługiwał na uwzględnienie. Na uwzględnienie nie zasługiwał także zarzut naruszenia art. 64e p.p.s.a., zgodnie z którym rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym tę sprawę podziela w pełni stanowisko wyrażone w wyroku tego Sądu z 13 lutego 2019 r. sygn. akt II OSK 132/19, zgodnie z którym w świetle art. 138 § 2 k.p.a. konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, należy oceniać przez pryzmat przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie. Oznacza to, że art. 64e p.p.s.a. należy rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., ale czyni to w świetle przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie. Tego rodzaju oceny Sąd I instancji dokonał w tej sprawie, ponieważ podzielił stanowisko organu odwoławczego, że organ I instancji naruszył przepisy postępowania nie dokonując pełnej oceny sprawy z uwzględnieniem prawnej kwalifikacji przedmiotowej inwestycji. W związku z powyższym na uwzględnienie nie zasługiwały także podniesione przez Spółkę zarzuty prawa materialnego dotyczące naruszenia art. 3 pkt 3 w związku z art. 28 Prawo budowlane, art. 29 ust. 2 pkt 15 Prawa budowlanego w związku z art. 30 ust. 1 pkt 3) lit. b) Prawa budowlanego oraz § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Wbrew twierdzeniom Spółki, Sąd I instancji nie przesądził w sposób jednoznaczny o kwalifikacji prawnej instalacji, natomiast prawidłowo przedstawił zasady kwalifikowania tego rodzaju inwestycji z uwzględnieniem obowiązujących w tej sprawie przepisów prawa materialnego, a także utrwalonego orzecznictwa sądów administracyjnych w podobnych rodzajowo sprawach. Kwestia ta będzie przedmiotem ponownej, pełnej oceny organu I instancji. Nie mógł odnieść zamierzonego skutku również zarzut naruszenia art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a. Powołane przepisy są przepisami o charakterze ustrojowym i wyznaczają zakres kognicji sądów administracyjnych. Nie ulega wątpliwości, że Sąd I instancji był w tej sprawie właściwy rzeczowo i dokonał oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji w granicach posiadanych przez siebie kompetencji orzeczniczych. Przepisy te nie mogą natomiast służyć podważeniu oceny prawnej wyrażonej w ramach tego rodzaju kontroli. Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.