II SA/Gl 299/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 czerwca 2019 r. sprawy ze sprzeciwu M. H., J. H. od decyzji Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego oddala sprzeciw. Pismem z dnia 2 lipca 2018 r. M. H. wystąpiła do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta C. o przeprowadzenie kontroli robót rozbiórkowych przy budynku gospodarczym, wykonywanych na sąsiedniej działce przy ulicy [...] nr [...] w C.. Powiatowy Inspektor zawiadomił o zamiarze przeprowadzenia kontroli w sprawie zgodności prowadzenia robót rozbiórkowych z warunkami uzyskanego pozwolenia na rozbiórkę i w dniu 6 sierpnia 2018 r. przeprowadził taką kontrolę, a z kontroli tej spinano protokół. W wyniku poczynionych ustaleń faktycznych i porównania uzyskanych zezwoleń Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr [...] z dnia [...] r., przywołując w podstawie prawnej art. 104 i art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego umorzył postępowanie w sprawie rozbiórki budynku gospodarczego zlokalizowanego na posesji przy ulicy [...] w C.. W uzasadnieniu wyjaśnił, że w toku postępowania ustalono, że dokonano rozbiórki budynku gospodarczego przylegającego do istniejącego budynku mieszkalnego na posesji przy ulicy [...]. Roboty rozbiórkowe zostały zgłoszone w dniu 23 maja 2018 r. w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego, a prowadzone były na podstawie pozwolenia na rozbiórkę - decyzja nr [...] z dnia [...] r. Ustalono, że ściana zachodnia nie została rozebrana do końca, zaś ściana wschodnia przy granicy z posesją przy ulicy [...] została całkowicie rozebrana, pozostawiono jedynie dylatację wykonaną z betonu zbrojonego. Wnioskująca wraz z mężem wniosła o naprawienie wyrządzonej wymienionymi robotami szkody, poprzez odtworzenie ściany budynku gospodarczego przylegającej do ich budynku. W wyniku powyższych ustaleń organ powiatowy stwierdził, że inwestor uzyskał pozwolenie na rozbiórkę dające uprawnienie do rozpoczęcia i kontynuowania robót związanych z inwestycją, przy czym może je przerwać i kontynuować po przerwie, mając uprawnienie, a nie obowiązek rozebrania budynku w całości. W odniesieniu do żądania wnioskujących organ nadzoru budowalnego orzekł, iż nie ma podstaw do rozstrzygania sporów o charakterze cywilnoprawnym. Odwołanie od powyższej decyzji, pismem z dnia 17 października 2018 r., złożyli M. H. i J. H.. Zarzucili naruszenia art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, podkreślając, iż sam organ ustalił, że prace rozbiórkowe nie zostały w całości wykonane (nie rozebrano fundamentu od strony zachodniej i nie odtworzono rozebranej ściany wraz z przyporami, przylegającej do ich budynku). Dodano, że dziennik budowy zawiera zapis "iż teren uprzątnięto i doprowadzono do stanu poprzedniego", co nie jest zgodne ze stanem faktycznym. Podnosząc, iż decyzja nie zawiera dokładnego i precyzyjnego wskazania podstawy prawnej oraz organ nie ustosunkował się do pism wnoszonych przez odwołujących, wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie co do istoty, tj. nakazanie inwestorowi wykonania niezakończonych robót budowalnych zgodnie z wydaną decyzją o rozbiórce, ewentualnie o uchylenie tej decyzji i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Rozpatrując złożone odwołanie Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach, przywołując w podstawie prawnej art. 138 § 1 pkt 3 i § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, uchylił decyzję organu pierwszej instancji w całości i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia oraz umorzył postępowanie odwoławcze wszczęte z odwołania J. H.. W uzasadnieniu odwołując się do art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego wyjaśnił, kiedy postępowanie staje się bezprzedmiotowe. W analizowanej sprawie z ustaleń organu pierwszej instancji wynika, że roboty budowlane polegające na rozbiórce budynku gospodarczego na działce przy ulicy [...] nr [...] wykonane zostały na podstawie decyzji Prezydenta Miasta C.. Wydając zaskarżone rozstrzygnięcie organ powiatowy przyznał, iż istotnie nie wszystkie roboty rozbiórkowe objęte wymienioną decyzją zostały wykonane, co potwierdzone zostało protokołem z kontroli. Ustalono, że ściana zachodnia budynku gospodarczego w poziomie fundamentu nie została rozebrana do końca oraz że ściana przy granicy z posesją przy [...] nr [...] została rozebrana w całości, choć projekt przewidywał pozostawienie jej fundamentu. Pozostawiono natomiast dylatację wykonaną z betonu o grubości 12- 14cm. Jednak dalej organ wskazał, że roboty rozbiórkowe na podstawie wydanego pozwolenia na rozbiórkę stanowią uprawnienie inwestora, co oznacza, że nie ma obowiązku ani rozpoczynania, ani kontynuowania robót rozbiórkowych. Stąd też wobec braku kompetencji do egzekwowania ich od inwestora, brak jest też podstaw do żądania wykonania wszystkich robót budowlanych. Dlatego też organ pierwszej instancji uznał prowadzenie dalszego postępowania za bezprzedmiotowe. Po przeanalizowaniu zgromadzonego materiału organ odwoławczy zgodził się z powyższym stanowiskiem. Przyznał, że decyzją nr [...] Prezydenta Miasta C. z dnia [...] r. inwestor uzyskał uprawnienie do wykonania rozbiórki budynku gospodarczego, ale organy nadzoru budowlanego posiadają uprawnienia egzekucyjne wyłącznie w zakresie egzekwowania obowiązków nakładanych wydanymi przez siebie decyzjami. W związku z powyższym w przedmiotowej sprawie istotnie brak jest podstawy prawnej do egzekwowania wykonania przez inwestora wszystkich robót objętych wymienioną powyżej decyzją. Jednak w ocenie organu odwoławczego organ pierwszej instancji dokonując analizy sprawy winien zbadać czy wykonane roboty rozbiórkowe nie spełniają przesłanek określonych art. 50 ust. 1 pkt 2 i pkt 4 Prawa budowlanego czyli czy nie zostały wykonane w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska bądź w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach. W szczególności organ pierwszej instancji winien zbadać czy przy wykonywaniu przedmiotowej rozbiórki nie doszło do naruszenia § 29 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim odpowiadać powinny budynki i ich usytuowanie. Przepis ten zabrania dokonywania zmiany naturalnego spływu wód opadowych w celu kierowania ich na teren sąsiedniej nieruchomości. W ocenie organu odwoławczego pozostawienie fragmentu ściany przedmiotowego budynku gospodarczego w granicy z nieruchomością sąsiednią wpłynęło na zmianę naturalnego spływu wód opadowych i w konsekwencji czyni prawdopodobnym, że wody opadowe z działki inwestora spływają na nieruchomość sąsiednią. Stąd też organ powiatowy w ponownym postępowaniu powinien zweryfikować czy istotnie pozostawienie fragmentu przedmiotowej ściany budynku gospodarczego spowodowało naruszenie powyżej wskazanego przepisu. Ustalenie tej kwestii przesądzi o konieczności wydania przez ten organ stosownej decyzji w trybie art. 51 ust. 1 pkt 1 lub 2 Prawa budowlanego. Odnosząc się do umorzenia postępowania odwoławczego z odwołania J. H. organ wyjaśnił, iż wobec powstania wątpliwości co do posiadania przymiotu strony przez J. H. zbadano wypis z ewidencji gruntów i budynków, z którego wynika, że działka nr [...] przy ulicy [...] nr [...] w C., sąsiadująca z posesją, na której znajduje się przedmiotowy budynek gospodarczy, stanowi wyłączną własność M. H.. Wprawdzie w odpowiedzi na zapytanie organu, J. H. stwierdził, iż nieruchomość przy ulicy [...] nr [...] stanowi współwłasność jego i małżonki, którą nabyli w trakcie małżeństwa, ale nie wskazał żadnego dowodu poświadczającego te twierdzenia. Odwołując się do prezentowanego w orzecznictwie sądów administracyjnych jak i w doktrynie stanowiska, że "interes prawny musi wynikać z przepisu prawa materialnego, stanowiącego podstawę ustalenia prawa lub obowiązków", w sprawie będącej przedmiotem postępowania, organ nie znalazł uzasadnionych podstaw do uznania odwołującego J. H. za stronę postępowania. Jego twierdzenia co do posiadanego prawa własności nieruchomości przy ulicy [...] nr [...] w C. nie zostały bowiem potwierdzone dowodami zgromadzonymi w sprawie. Reasumując organ odwoławczy wskazał, że organ pierwszej instancji rozpatrując sprawę nie ustalił wszystkich okoliczności faktycznych mających wpływ na jej rozstrzygnięcie. Stanowi to o naruszeniu art. 7, art. 77 Kodeksu postępowania administracyjnego, a stąd zachodzi koniczność uchylenia zaskarżonej decyzji celem uzupełnienia materiału dowodowego w ponownie przeprowadzonym postępowaniu, gdyż decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem przepisów, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Niezadowoleni z powyższego rozstrzygnięcia M. H. i J. H., reprezentowani przez pełnomocnika, złożyli sprzeciw od decyzji Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach w zakresie jej pkt 1, wnosząc o jej uchylenie w tym zakresie i zasądzenie kosztów postępowania sądowoadministracyjnego. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie przepisów postępowania tj., art. 138 § 2 w związku z art. 149 i art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez nie odniesienie się w treści decyzji do wszystkich zarzutów odwołania, tj.: - naruszenie art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez uznanie, iż postępowanie stało się bezprzedmiotowe, podczas gdy: - jak stwierdził sam organ nie wykonano całości prac rozbiórkowych określonych w decyzji o pozwoleniu na rozbiórkę, m.in. nie rozebrano fundamentu od strony zachodniej i nie odtworzono rozebranej ściany przylegającej do ich budynku, - zapis w dzienniku budowy "teren uprzątnięto, doprowadzono do stanu poprzedniego" nie potwierdza stanu faktycznego - roboty rozbiórkowe nie zostały wykonane w całości, - wydanie dziennika budowy nastąpiło przez uprawomocnieniem się decyzji Wojewody [...], - protokół z oględzin był poprawiany bez wiedzy i wbrew woli skarżących, - naruszenie art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez brak dokładnego i precyzyjnego wskazania w zaskarżonej decyzji podstaw prawnych jej wydania - naruszenie art. 11 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez brak analizy i ustosunkowania się do pism skarżących, - naruszenie art. 162 kpk (chyba powinno być kpa) poprzez brak stwierdzenia wygaśnięcia decyzji podczas gdy była ona wydana z zastrzeżeniem wykonania konkretnych prac - a także naruszenie przepisów art. 8 i art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez uchybienie zasadzie pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz nieprzeprowadzenia wszystkich czynności zmierzających do ustalenia stanu faktycznego sprawy i załatwiania sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego oraz słusznego interesu obywateli. W konsekwencji powyższych naruszeń organy popełniły błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę decyzji, wskazując jako powód uchylenia głównie konieczność ustaleń co do oprowadzenia wód opadowych z działki nr [...] a nie biorąc pod uwagę pozostałych zarzutów zgłaszanych przez skarżących, a m.in. polegających na: - braku ustalenia, że poprzez dokonaną rozbiórkę faktycznie naruszono własność prywatną skarżących poprzez naruszenie struktury ich budynku, - braku odniesienia się do sfałszowania protokołu z oględzin i kwestii pozostawienia ściany przylegającej do budynku i w tym także jej zabezpieczenia, co może spowodować zagrożenie dla życia i zdrowia osób w przypadku katastrofy budowlanej, tj. pozostawienia fundamentu po wyburzeniu ściany, który może ulegać rozpadowi pod wpływem wody i warunków atmosferycznych, - pominięcia skarżącego J. H. jako strony postępowania i umorzenia postępowania w zakresie jego odwołania, podczas gdy nieruchomość wchodzi w skład majątku wspólnego skarżących, nabytego w trakcie małżeństwa, a tym samym z mocy prawa stanowi współwłasność łączną małżonków. W uzasadnieniu rozwinięto podniesione powyżej zarzuty, podkreślając w szczególności brak odniesienia się przez organ odwoławczy do zgłoszonych w odwołaniu zarzutów. Zdaniem skarżących z treści decyzji wynika, że powodem jej uchylenia była tylko kwestia wód opadowych. W ocenie skarżących organy nadzoru budowlanego mają odpowiednie instrumenty dla weryfikacji stanu prac rozbiórkowych i ich wpływu na sąsiednie budynki. Wykonanie niepełnej rozbiórki budynku gospodarczego wpływa na budynek leżący na działce skarżących. Dodatkowo podnieśli, że ich budynek nie został zabezpieczony i rozbiórka budynku gospodarczego może spowodować katastrofę budowlaną, a tym samym zagrażać życiu i zdrowiu oraz mieniu ludzi. W odpowiedzi na skargę Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wnosząc o oddalenie skargi, podtrzymał argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrując sprawę zważył, co następuje: Sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie. Granice rozpatrywanego sprzeciwu wyznacza pkt 1 kwestionowanej decyzji, tj. dotyczy uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i przekazania mu sprawy do ponownego rozpoznania. W przypadku M. H. nieuwzględnienie sprzeciwu następuje wobec braku naruszenia obowiązujących przepisów, o czym poniżej, a w przypadku J. H. wobec braku wykazania interesu prawnego. Badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, w zakresie określonym w art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz. U. 2018 r., poz. 1302 ze zm.) nakazującym ocenę jedynie przesłanek wskazanych w art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego wykazało, że rozstrzygnięcie to nie jest dotknięte uchybieniami uzasadniającymi jego wzruszenie, a tym samym przedmiotowy sprzeciw, zdaniem tut. Sądu, musiał zostać oddalony. W myśl art. 138 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego organ odwoławczy w wyniku rozpoznania skutecznie wniesionego odwołania wydaje albo decyzję kończącą postępowanie w sprawie - utrzymującą w mocy rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne, albo decyzję uchylającą zaskarżoną doń decyzję w całości lub w części i w tym zakresie orzekającą co do istoty sprawy, bądź uchylającą zaskarżoną decyzję i umarzającą postępowanie pierwszej instancji albo też decyzję umarzającą postępowanie odwoławcze. Zasadą jest zatem, że organ drugoinstancyjny w sposób ostateczny załatwia sprawę administracyjną, która została mu przedłożona w wyniku wniesionego odwołania. Jako wyjątek traktować należy przewidziane w § 2 przywołanego artykułu prawo i jednocześnie obowiązek organu drugiej instancji nie orzekania w sposób kończący sprawę i wydania jedynie decyzji kasacyjnej uchylającej rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne i przekazującej sprawę do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji. Podjęcie takiego orzeczenia przez organ drugiej instancji ma zastosowanie jedynie w ściśle określonej sytuacji, a mianowicie gdy decyzja pierwszoinstancyjna została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. A contrario w sytuacji gdy materiał dowodowy został zebrany w sprawie w sposób wyczerpujący, bądź możliwy do uzupełnienia w trybie art. 136 Kodeksu postępowania administracyjnego, uchylenie zaskarżonej w wyniku odwołania decyzji pierwszoinstancyjnej i przekazanie sprawy organowi temu do ponownego rozpoznania nie jest dopuszczalne. Należy podkreślić, że stosownie do przywołanego przepisu, organ drugiej instancji przekazując sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W ocenie Sądu, uzasadnienie zaskarżonej decyzji w rozpatrywanej części spełnia te wymogi. Podzielić trzeba stanowisko organów, że prowadzenie rozbiórki na podstawie pozwolenia na rozbiórkę, w tym przypadku decyzji nr [...] Prezydenta Miasta C. z dnia [...] r. jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem inwestora. Jednak podobnie jak w przypadku pozwolenia na budowę, tak i w przypadku pozwolenia na rozbiórkę danego obiektu budowlanego wydana decyzja obowiązuje inwestora, co oznacza, że wprawdzie nie jest zobligowany do wykonania rozbiórki, ale w przypadku jej prowadzenia winno to odbywać się zgodnie z udzielonym pozwoleniem. Z kolei organy nadzoru budowlanego winny dokonać w tym zakresie kontroli wykonanych robót. Jednak w niniejszej sprawie organ drugiej instancji uchylając do ponownego rozpoznania decyzję organu powiatowego umarzającą postępowanie w sprawie wykazał w sposób dostateczny konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego przez organ pierwszej instancji. Bardzo wyraźnie w uzasadnieniu stwierdził, iż czyni to wobec konieczności zbadania sprawy z uwzględnieniem treści art. 50 ust. 1 pkt 2 i pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.jedn. Dz.U z 2018 r., poz. 1202 ze zm.) W myśl wymienionego przepisu organ nadzoru budowlanego wstrzymuje prowadzenie robót budowlanych wykonywanych w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska albo w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach. Wprawdzie w dalszej treści uzasadnienia organ odniósł się tylko do ewentualnego naruszenia zapisu naruszenia § 29 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim odpowiadać powinny budynki i ich usytuowanie, wskazując na zakaz zmiany naturalnego spływu wód opadowych, ale, co należy podkreślić, użył przy tym wyrażenia "w szczególności", co oznacza, że jest to tylko jedna z wielu powziętych wątpliwości wymagających wyjaśnienia. Z samej natomiast treści przywołanego powyżej przepisu wynika, że organ bacząc na treść pkt 2 winien sprawdzić czy wykonywane roboty budowalne nie doprowadziły do sytuacji mogącej spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska. Tak więc, pomimo braku wyraźnego wymienienia tego zagadnienia w uzasadnieniu, wobec wskazania w nim, iż "organ pierwszej instancji winien zbadać czy roboty budowlane polegające na rozbiórce budynku gospodarczego nie spełniają przesłanek, o których mowa w art. 50 ust. 1 pkt 2 i 4 Prawa budowlanego" kwestie te winny być przeanalizowane przez organ pierwszej instancji w ponownie prowadzonym postępowaniu. Zatem "w szczególności" organ pierwszej instancji powinien zbadać kwestię wpływu wykonanych robót budowlanych na ewentualną zmianę spływu wód opadowych, co jednak nie oznacza, ze może zapomnieć i pominąć inne aspekty sprawy, w tym podnoszone przez skarżących niebezpieczeństwo sprowadzenia katastrofy budowlanej, poprzez ewentualne naruszenie, poprzez wykonane roboty rozbiórkowe, struktury budynku sąsiedniego. W tym zakresie organ pierwszej instancji zmuszony będzie ocenić kwestię pozostawienia ściany zachodniej budynku gospodarczego i rozebranie do końca ściany wschodniej przy granicy z posesją przy ulicy [...] nr [...]. Organ drugiej instancji uzasadniając konieczność uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej zasadnie wskazał, kiedy na gruncie prawa budowlanego postępowanie co do zasady staje się bezprzedmiotowe. Z reguły następuje to wtedy, jeżeli organ nadzoru budowlanego prowadzący postępowanie nie znajduje podstaw do wydania nakazów lub zakazów. W realiach kontrolowanej sprawy należy podzielić stanowisko organu odwoławczego, że umorzenie postępowania przez organ pierwszej instancji na obecnym etapie jest co najmniej przedwczesne, a sprawa nie została w sposób jednoznaczny wyjaśniona. W zakresie zarzutu pominięcia J. H. jako strony niniejszego postępowania, i umorzenia postępowania odwoławczego od decyzji pierwszej instancji Sąd nie wypowiedział się w niniejszym postępowaniu, a to wobec odrębnej skargi na to rozstrzygnięcie. W świetle przedstawionych wyżej wywodów należało oddalić wniesiony sprzeciw i na podstawie art. 151a § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzec jak w sentencji.