II OSK 3941/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) Sędziowie sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski po rozpoznaniu w dniu 19 czerwca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej S.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 18 czerwca 2019 r. sygn. akt II SA/Lu 230/19 w sprawie ze skargi S.B. na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania uprawnień kombatanckich oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 18 czerwca 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę S.B. (dalej: skarżący) na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z [...] lutego 2019 r. w przedmiocie odmowy przyznania uprawnień kombatanckich. Decyzją z [...] listopada 2018 r. Szef Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych odmówił przyznania skarżącemu uprawnień kombatanckich. Skarżący wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy. Decyzją z [...] lutego 2019 r. Szef Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych utrzymał w mocy decyzję własną z 30 listopada 2018 r. Jako podstawę rozstrzygnięcia organ wskazał art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm. – dalej: k.p.a.) oraz art. 4 ust. 1 pkt 1 lit a-c i art. 22 ust. 1 ustawy z 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (Dz.U. z 2018 r., poz. 276 ze zm. dalej: ustawa o kombatantach). W uzasadnieniu organ wskazał, że skarżący ubiegał się o przyznanie uprawnień z tytułu pobytu w obozie w Lublinie przy ul. Krochmalnej w czasie wojny oraz prześladowań ze strony okupanta podczas pacyfikacji i wysiedlenia mieszkańców z miejscowości Kośmin w dniu 26 stycznia 1944 r. Na dowód doznanych represji przedłożył swoje oświadczenia oraz oświadczenia świadków, którzy potwierdzili wysiedlenie skarżącego. Ponadto nadesłał pismo z Archiwum Państwowego w Lublinie, z treści którego wynika, że zgodnie z danymi zawartymi w publikacji pt. Obozy Hitlerowskie na ziemiach polskich 1939-1945 Informator encyklopedyczny, red. C. Pilichowski, Warszawa 1979, obydwa obozy przejściowe znajdujące się w Lublinie przy ulicy Krochmalnej 6 i 31 podlegały Urzędowi Pracy w Lublinie (Arbeitsamt Lublin). Organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 8 ust 2 ustawy o kombatantach, miejsca odosobnienia, w których warunki pobytu nie różniły się od warunków w obozach koncentracyjnych, a osoby tam osadzone pozostawały do dyspozycji hitlerowskich władz bezpieczeństwa oraz obozy, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. b i lit. c) cytowanej ustawy, określone zostały w rozporządzeniu ministra właściwego do spraw zabezpieczenia społecznego. W rozporządzeniu Ministra Pracy i Polityki Społecznej z 6 listopada 2014 r. w sprawie miejsc odosobnienia, w których były osadzone osoby narodowości polskiej lub obywatele polscy innych narodowości (Dz. U. z 2014 r., poz. 1564) nie został wymieniony obóz przejściowy w Lublinie przy ul. Krochmalnej. Organ wskazał, że z pisma Instytutu Pamięci Narodowej z 2 listopada 2006 r. wynika, że obóz przy ul. Krochmalnej w Lublinie był obozem przejściowym podległym Urzędowi Pracy w Lublinie, gdzie osadzano Polaków wysiedlonych podczas akcji pacyfikacyjnych na Lubelszczyźnie. Obóz ten nie był więc miejscem odosobnienia, o którym stanowi art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o kombatantach. Skarżący wniósł skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie. Oddalając skargę Sąd I instancji podzielił stanowisko organu. Sąd I instancji podkreślił, że przesłanki przyznania uprawnień kombatanckich zostały ustalone w sposób precyzyjny. Organ nie ma możliwości własnej interpretacji miejsc odosobnienia w oparciu o materiał faktyczny, a w szczególności badanie podobieństwa warunków osadzenia więźniów w stosunku do reguł panujących w więzieniach, obozach koncentracyjnych lub ośrodkach zagłady. Ustawodawca enumeratywnie ustalił listę tego rodzaju obozów. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący. W pierwszej kolejności skarżący zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego. Po pierwsze, błędną wykładnię art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy z 24 stycznia 1991 r. o kombatantach. Polegało to na przyjęciu, że w konkretnej sprawie niemożliwa jest ocena charakteru obozu, w którym przebywała osoba ubiegająca się o uprawnienia kombatanckie, jeśli obóz nie został wymieniony w rozporządzeniu. W ocenie skarżącego, art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o kombatantach stanowi samoistną podstawę przyznania uprawnień kombatanckich. Po drugie, art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. c) ustawy o kombatantach. Polegało to na przyjęciu, że przepis ten znajduje zastosowanie tylko w sytuacji, gdy dany obóz odosobnienia został ujęty w wykazie (rozporządzeniu). Naruszenie tego przepisu polegało ponadto na błędnym przyjęciu, że określenie, czy konkretne miejsce było jednym z miejsc określonych w art. 4 ust. 1 ustawy o kombatantach nie zostało pozostawione swobodzie organu. Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni tego przepisu przez przyjęcie, że powstał obowiązek odmowy przyznania uprawnień kombatanckich przez organ I instancji, podczas, gdy organ zobligowany był zastosować art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 105 § 2 k.p.a. i "sprawę umorzyć". Dodatkowo Sąd I instancji niewłaściwie zastosował art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. c) ustawy o kombatantach. Sąd I instancji nieprawidłowo podzielił stanowisko organu, który "wszczynając postępowanie oraz wydając decyzję rozstrzygającą sprawę co do istoty w I instancji zastosował do skarżącego przepisy ustawy o kombatantach pomimo faktu, iż przepisy te nie mają do skarżącego zastosowania". Skarżący zarzucił także naruszenie przepisów postępowania. Po pierwsze, "art. 1 § i 2" ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. - dalej: p.p.s.a.) w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Polegało to na oddaleniu skargi, pomimo że organ nie uznał obozu przejściowego przy ul. Krochmalnej 6 za miejsce odosobnienia, o którym stanowi art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy o kombatantach i "sprawy nie umorzył". Po drugie, "art. 1 § i 2" p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 k.p.a. Polegało to na oddaleniu skargi, pomimo, że decyzja o odmowie przyznania uprawnień kombatanckich nie mogła zostać wydana na skutek negatywnej przesłanki - bezprzedmiotowości. Po trzecie, "art. 1 § i 2" p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. przez nieuwzględnienie skargi, pomimo naruszenia w toku postępowania przed organem odwoławczym art. 105 § 1 k.p.a. co skutkować powinno wydaniem przez organ I instancji decyzji o umorzeniu postępowania. Po czwarte, "art. 1 § i 2" p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Polegało to na oddaleniu skargi, pomimo że w rozporządzeniu Ministra Pracy i Polityki Społecznej z 6 listopada 2014 r. nie ma wskazanego obozu przy ul. Krochmalnej, co powinno skutkować umorzeniem postępowania. Po piąte, "art. 1 § i 2" p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7 oraz w związku z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Polegało to na błędnym zastosowaniu przepisów rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z 6 listopada 2014 r. W ocenie skarżącego, rozporządzenie jako akt niższego rzędu nie może zmieniać przepisów ustawy (art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o kombatantach). Po szóste, "art. 1 § i 2" p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt § 1 lit. c) p.p.s.a. przez uznanie, że przepisy rozporządzenia uchylają przepis art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. c) ustawy o kombatantach, podczas gdy to akt wyższego rzędu uchyla akt niższego rzędu w zakresie w jakim są ze sobą sprzeczne (lex superior derogat legi inferiori). Po siódme, "art. 1 § i 2" p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Polegało to na oddaleniu skargi, pomimo że organ dopuścił do zastosowania w tej sprawie wprost art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. c) ustawy o kombatantach jako samoistnej podstawy do wydania decyzji, podczas gdy w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie przepis ten nie stanowi samoistnej podstawy do przyznania uprawnień kombatanckich i powinien skutkować umorzeniem postępowania. Po ósme, art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 1 i art. 127 § 3 k.p.a. W ocenie skarżącego, rozpatrując odwołanie od decyzji wydanej w I instancji organ powinien z urzędu uchylić zaskarżoną decyzję w całości i umorzyć postępowanie I instancji, na podstawie art.138 § 1 pkt 2 w związku z art. 105 § 2 k.p.a. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie. Ponadto skarżący wniósł o zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie. W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Po pierwsze, część zarzutów skargi kasacyjnej została błędnie sformułowana. Skarżący konsekwentnie powołuje się na naruszenie "art. 1 § i 2" p.p.s.a., nie wskazując właściwej jednostki redakcyjnej art. 1 p.p.s.a. i nie wyjaśniając, czy "2" odnosi się do art. 1 § 2 czy art. 2 tej ustawy. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do precyzowania tego rodzaju zarzutu, szczególnie, że nie został on w jakikolwiek sposób wyjaśniony w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Ponadto skarżący błędnie powołał się na naruszenie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którym skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z normy tej wynika zatem, na jakiej podstawie można sformułować zarzuty skargi kasacyjnej, a zatem przepis ten w ogóle nie znajdował zastosowania w postępowaniu przed Sądem I instancji. Po drugie, na uwzględnienie nie zasługują zarzuty naruszenia przepisów postępowania podnoszące naruszenie przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), jak i art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 105 § 1 i § 2 oraz art. 138 § 1 pkt 1, a także art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Jedynie te zarzuty zostały szerzej uzasadnione w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Zarzuty te sprowadzają się do stwierdzenia, że jeżeli skarżący nie spełnia przesłanek do przyznania uprawnień kombatanckich, ponieważ obóz przejściowy przy ul. Krochmalnej w Lublinie nie był obozem, o którym stanowi art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o kombatantach i nie został wymieniony w rozporządzeniu Ministra Pracy i Polityki Społecznej z 6 listopada 2014 r., to powinno skutkować umorzeniem takiego postępowania przez organ. Stanowisko to jest oczywiście nieprawidłowe. Zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Z bezprzedmiotowością postępowania mamy do czynienia w przypadku braku jednego z elementów stosunku administracyjnoprawnego – podmiotu lub przedmiotu. Do przyczyn podmiotowych należy zaliczyć śmierć strony (o ile nie zachodzi przypadek z art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a.), utratę przez stronę niebędącą osobą fizyczną jej bytu prawnego, jak również brak interesu prawnego po stronie podmiotu domagającego się wydania decyzji, o ile organ stwierdzi to już po wszczęciu postępowania. Żaden z tych przypadków nie zachodzi w tej sprawie. Do przedmiotowych przyczyn umorzenia postępowania należy zaliczyć brak przedmiotu postępowania administracyjnego z uwagi na cywilny, a nie administracyjny charakter sprawy, i to zarówno wtedy, gdy nie miała charakteru sprawy administracyjnej jeszcze przed datą wszczęcia postępowania, jak i wtedy, gdy utraciła charakter sprawy administracyjnej w toku postępowania. Nie ulega wątpliwości, że przyznanie lub odmowa przyznania uprawnień kombatanckich możliwe jest jedynie w administracyjnym toku instancji, a sprawa załatwiana jest w formie decyzji administracyjnej wydawanej na podstawie przepisów k.p.a. i odpowiednich przepisów materialnoprawnych ustawy o kombatantach. Ponadto skarżący błędnie powołał się również na przesłankę umorzenia z art. 105 § 2 k.p.a. (umorzenie na wniosek strony), ponieważ z uwagi na brak tego rodzaju wniosku, przepis ten w ogóle nie znajdował zastosowania w sprawie. Sąd I instancji prawidłowo przyjął, że organ stwierdzając brak przesłanek do przyznania skarżącemu uprawnień kombatanckich powinien wydać decyzję odmowną. Brak przesłanek do przyznania uprawnienia lub nałożenia obowiązku nie skutkuje bezprzedmiotowością postępowania, ale koniecznością wydania decyzji odmownej i załatwienia w ten sposób sprawy co do jej istoty. Po trzecie, na uwzględnienie nie zasługiwały zarzuty naruszenia prawa procesowego podnoszące naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zakresie w jakim skarżący kwestionował sprzeczność art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o kombatantach z rozporządzeniem Ministra Pracy i Polityki Społecznej z 6 listopada 2014 r. Przede wszystkim brak jest związku między zarzutem naruszenia powołanych przepisów procedury administracyjnej z konstytucyjną hierarchią aktów prawnych. Niezależnie od powyższego, Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się żadnej sprzeczności między art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o kombatantach, a przepisami rozporządzenia. Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy o kombatantach, przepisy ustawy stosuje się do osób, które podlegały represjom wojennym i okresu powojennego. Represjami w rozumieniu ustawy są okresy przebywania z przyczyn politycznych, narodowościowych, religijnych i rasowych w hitlerowskich więzieniach, obozach koncentracyjnych i ośrodkach zagłady, w innych miejscach odosobnienia, w których warunki pobytu nie różniły się od warunków w obozach koncentracyjnych, a osoby tam osadzone pozostawały w dyspozycji hitlerowskich władz bezpieczeństwa, a także w innych miejscach odosobnienia, w których pobyt dzieci do lat 14 miał charakter eksterminacyjny, a osoby tam osadzone pozostawały w dyspozycji hitlerowskich władz bezpieczeństwa. Natomiast z art. 8 ust. 1 pkt 1 cytowanej ustawy wynika, że minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego, po zasięgnięciu opinii Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu, określi, w drodze rozporządzenia miejsca odosobnienia, w których warunki pobytu nie różniły się od warunków w obozach koncentracyjnych i w których osadzone osoby pozostawały w dyspozycji hitlerowskich władz bezpieczeństwa. Oznacza to, że rozporządzenie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z 6 listopada 2014 r. zostało wydane na podstawie i w granicach delegacji ustawowej i stanowi kazuistyczne, dopuszczalne doprecyzowanie przepisów ustawy, co zgodnie z zasadami techniki prawodawczej następuje w aktach o randzie podustawowej. Po czwarte, na uwzględnienie nie zasługiwały zarzuty naruszenia prawa materialnego tj. art. 8 ust. 1 pkt 1 i art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. c) ustawy o kombatantach. Zarzut ten nie został szerzej uzasadniony, a skarżący poprzestał jedynie na lakonicznym uzasadnieniu w ramach powołania podstaw kasacyjnych. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, stanowisko Sądu I instancji w zakresie stosowania art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o kombatantach jest zbyt daleko idące. Nie można bowiem kategorycznie stwierdzić, że wyłącznie przebywanie w obozach wymienionych w rozporządzeniu wydanym na podstawie art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy o kombatantach stanowi przesłankę przyznania uprawnień kombatanckich na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 1 tej ustawy. Organ powinien każdorazowo przeprowadzić postępowanie w celu ustalenia, czy warunki w obozie przejściowym różniły się od warunków w obozach koncentracyjnych, jak i czy osoby tak osadzone pozostawały w dyspozycji hitlerowskich władz bezpieczeństwa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 września 2018 r., II OSK 1283/17, nie publ.). Tego rodzaju postępowanie organ przeprowadził powołując się na pismo Instytutu Pamięci Narodowej z 2 listopada 2006 r., z którego wynika, że obóz przy ul. Krochmalnej w Lublinie był obozem przejściowym podległym niemieckiemu Urzędowi Pracy w Lublinie, gdzie osadzano Polaków wysiedlonych podczas akcji pacyfikacyjnych na Lubelszczyźnie. Organ dokonał zatem oceny okoliczności tej sprawy nie ograniczając się wyłącznie do analizy katalogu miejsc odosobnienia z rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z 6 listopada 2014 r. prawidłowo wywodząc, że obóz przejściowy przy ul. Krochmalnej w Lublinie nie był miejscem odosobnienia, o którym stanowi art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o kombatantach. Skarżący nie podważył skutecznie tych ustaleń, stąd też zarzuty kasacyjne podnoszone w tym zakresie nie mogły odnieść zamierzonego skutku. Z tych względów i na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.