II SA/Kr 474/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia Beata Łomnicka Sędziowie : WSA Tadeusz Kiełkowski (spr.) WSA Małgorzata Łoboz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 18 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi Zarządu Dróg Powiatowych w W. na postanowienie Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. - Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie z dnia 21 lutego 2019 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania I. stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia, II. zasądza od Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie - Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. na rzecz skarżącego Zarządu Dróg Powiatowych w W. kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie postanowieniem z dnia 21 lutego 2019 r., znak [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.), w związku z art. 414 ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2268 ze zm.), po rozpatrzeniu zażalenia Zarządu Dróg Powiatowych w W na postanowienie Dyrektora Zarządu Zlewni w K. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 27 listopada 2018 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie o ustalenie kolejnego okresu obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego udzielonego Zarządowi Dróg Powiatowych w W decyzją Starosty [...] z dnia 27 października 2008 r., znak: [...] – uchylił w całości zaskarżone postanowienie Dyrektora Zarządu Zlewni w K. i umorzył postępowanie przed organem I instancji. Powyższe postanowienie, które jest przedmiotem skargi, zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym. W dniu 5 stycznia 2018 r. Zarząd Dróg Powiatowych w W złożył wniosek o ustalenie kolejnego okresu obowiązywania decyzji pozwolenia wodnoprawnego wydanego przez Starostę W. z dnia 27 października 2008 r., znak: [...], w której orzeczono na rzecz Zarządu Dróg Powiatowych w W o pozwoleniu wodnoprawnym na: szczególne korzystanie z wód, tj. wprowadzanie do cieku bez nazwy w zlewni rzeki W. wód opadowych i roztopowych w ilości Q=42,59l/s pochodzących z odcinka drogi powiatowej nr 2027K w m. S. , oraz na szczególne korzystanie z wód tj. wprowadzanie do rowu przydrożnego wód opadowych i roztopowych w ilości Q=1,1l/s pochodzących z odcinka drogi powiatowej nr 2027K w m. S. . Przy wniosku przedłożono operat wodnoprawny wykonany w lutym 2008 r. przez inż. R. D., na podstawie którego została wydana decyzja Starosty [...] z dnia 27 października 2008 r., znak: [...] Dyrektor Zarządu Zlewni w K. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, postanowieniem z dnia 27 listopada 2018 r., znak [...], działając podstawie art. 61 lit.a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.) oraz art. 14 ust. 6, art. 409, art. 414 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. prawo wodne (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1566 ze zm.) – odmówił wszczęcia postępowania w sprawie o ustalenie kolejnego okresu obowiązywania decyzji pozwolenia wodnoprawnego wydanego przez Starostę W. z dnia 27 października 2008 r., znak: [...] W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, że z art. 414 ust. 2 ustawy Prawo wodne wynika, że instytucja ustalenia kolejnego okresu obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego na: usługi wodne, szczególne korzystanie z wód, długotrwałe obniżenie poziomu zwierciadła wody podziemnej – dotyczy wyłącznie pozwoleń wydanych na podstawie przepisów w/w ustawy Prawo wodne z 2017 r., tj. po dniu 1 stycznia 2018 r. Użyte w tym artykule sformułowanie "pozwolenia wodnoprawne, o których mowa w art. 389 pkt 1-3 nie wygasają...", mówi, że przepis ten odnosi się do pozwoleń wydanych na podstawie art. 389 pkt 1-3 ustawy prawo wodne. Przed wejściem w życie ustawy z 2017 r. nie była znana instytucja usług wodnych ani tym bardziej nie były udzielane pozwolenia wodnoprawne na usługi wodne. W art. 409 ustawy prawo wodne (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1566 ze zm.) rozszerzona została niezbędna zawartość operatu wodnoprawnego w stosunku do wymagań wynikających z art. 132 ustawy Prawo wodne z 18 lipca 2001 r. czy też zarządzenia Ministra Rolnictwa z 26 stycznia 1976 r. w sprawie wymagań, jakim powinien odpowiadać operat wodnoprawny, wydanego na podstawie upoważnienia zawartego wart. 31 ust. 4 ustawy z 24 października 1974 r. Prawo wodne, zatem operat sporządzony pod rządami uprzedniej ustawy nie mógłby zachować aktualności niezbędnej do zastosowania procedury ustalenia kolejnego okresu obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego. W związku z powyższym nie jest możliwe pozytywne rozpatrzenie wniosku o ustalenie kolejnego okresu obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego wydanego przed dniem 1 stycznia 2018 r. Na skutek zażalenia Zarządu Dróg Powiatowych w W Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie wydał opisane na wstępie postanowienie z dnia 21 lutego 2019 r., którym uchylił w całości zaskarżone postanowienie Dyrektora Zarządu Zlewni w K. i umorzył postępowanie przed organem I instancji. W uzasadnieniu to rozstrzygnięcia organ odwoławczy przytoczył art. 414 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne i wskazał, że zgodnie z tym przepisem warunkiem formalnym do rozpatrzenia wniosku o ustalenie kolejnego okresu obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego jest złożenie wniosku z zachowaniem 90-cio dniowego terminu przed upływem okresu na jaki pozwolenie zostało wydane. Termin ten został zachowany, zatem spełniona została przesłanka wszczęcia postępowania w tym zakresie. Organ I instancji nie wszczął i nie przeprowadził postępowania, lecz już po samej analizie wniosku i przepisów prawa wydał postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Z treści art. 61a k.p.a. wynika, że odmowa wszczęcia postępowania powinna nastąpić albo w sytuacji, gdy podanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną, albo gdy zaistniały inne przyczyny uniemożliwiające wszczęcie postępowania, np. jeżeli w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy lub w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie. Skoro na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty, to należy przyjąć, że w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 k.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się bowiem aktem formalnym, a nie merytorycznym. Zadaniem organu administracji jest wyłącznie zbadanie przesłanki dopuszczalności wszczęcia postępowania. W niniejszym przypadku organ I instancji po otrzymaniu wniosku skarżącego ustalił stan faktyczny sprawy bez formalnego wszczęcia postępowania, a następnie – po stwierdzeniu, że instytucja ustalenia kolejnego okresu obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego dotyczy wyłącznie pozwoleń wydanych na podstawie przepisów ustawy Prawo wodne z 2017 r. oraz że operat sporządzony pod rządami uprzedniej ustawy nie spełnia obecnych wymogów ustalonych dla operatu wodnoprawnego – wydał postanowienie o odmowie jego wszczęcia na podstawie art. 61a k.p.a. W ocenie organ II instancji, organ I instancji poprzez odmowę wszczęcia postępowania naruszył normę art. 61a § 1 k.p.a., ponieważ wniosek skarżącego został złożony z zachowaniem wymaganego 90-cio dniowego terminu, a brak jest innych wymagań formalnych warunkujących wszczęcie postępowania, sformułowanych w przepisie art. 414 ust. 2 ustawy Prawo wodne. Zdaniem organu II instancji Dyrektor Zarządu Zlewni w K. powinien wszcząć i przeprowadzić postępowanie, a następnie wydać stosowne orzeczenie w oparciu o przepisy art. 414 ust. 2 – 8 ustawy Prawo wodne. W związku z tym organ II instancji uchylił w całości zaskarżone postanowienie Dyrektora Zarządu Zlewni w K.. Równocześnie organ II instancji umorzył, jako bezprzedmiotowe, postępowanie w zakresie wniosku o przedłużenie terminu obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego udzielonego Zarządowi Dróg Powiatowych w W decyzją Starosty [...] z dnia 27 października 2008 r., znak: [...], ze względu na to, że termin ważności tego pozwolenia upłynął w dniu 31 października 2018 r. Zgodnie z treścią art. 414 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo wodne: "Pozwolenie wodnoprawne wygasa, jeżeli upłynął okres, na który było wydane", a zatem w chwili obecnej brak jest w obrocie prawnym pozwolenia wodnoprawnego, którego termin mógłby zostać przedłużony zgodnie z procedurą opisaną w przepisach art. 414 ust. 2 – 8 ustawy Prawo wodne. W takiej sytuacji nie byłoby właściwym ponowne rozpatrywanie wniosku strony w postępowaniu prowadzonym przez organ I instancji, gdyż okoliczność upływu terminu obowiązywania ww. pozwolenia wodnoprawnego wyklucza możliwość procedowania wniosku o jego przedłużenie. W prowadzonym postępowaniu zażaleniowym organ odwoławczy zastosował się do uregulowań określonych w art. 144 k.p.a i przewidujących, że do zażaleń w sprawach nie uregulowanych w rozdziale 11 mają zastosowanie, w sposób odpowiedni, przepisy dotyczące odwołań. Tak więc, w myśl art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego: "Organ odwoławczy wydaje decyzję, w której: 2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję – umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części". Pismem z dnia 18 marca 2019 r. Zarząd Dróg Powiatowych w W złożył skargę na powyższe postanowienie Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Skarżący zarzucił zaskarżonemu postanowieniu naruszenie: 1) art. 105 § 1 k.p.a. poprzez: a) umorzenie postępowania administracyjnego w formie postanowienia, b) umorzenie postępowania pomimo tego, że postępowanie nie stało się bezprzedmiotowe, c) przedwczesne rozstrzygnięcie o umorzeniu postępowania na etapie badania przesłanek do wszczęcia postępowania administracyjnego; 2) art. 61a § 1 k.p.a. poprzez rozstrzyganie o umorzeniu postępowania na etapie badania przesłanek do wszczęcia postępowania; 3) art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego zastosowanie i umorzenie postępowania administracyjnego, pomimo tego, że przedmiotem zaskarżenia nie była decyzja kończąca postępowanie, ale jedynie postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Skarżący wniósł o: 1) stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia w części "i umarzam postępowanie przed Organem I Instancji", jako wydanego bez podstawy prawnej i rażąco naruszającego prawo (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), 2) zasądzenie zwrotu kosztów procesu od organu, według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie wniósł o jej oddalenie w pełni podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Organ ustosunkował się również do zarzutów skargi, uznając je za niezasadne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 2107) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy nie zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności zaskarżonego aktu, a także czy przy jego wydawaniu nie doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy albo naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Sąd nie rozstrzyga sprawy administracyjnej merytorycznie, lecz ocenia zgodność aktu z przepisami prawa. Kontrolując zaskarżone postanowienie zgodnie ze wskazanymi wyżej kryteriami, należało uznać, że zachodzą podstawy do stwierdzenia jego nieważności. W ocenie Sądu, zawiera ono rozstrzygnięcie niedopuszczalne w ramach czynności jurysdykcyjnych prowadzonych na skutek zażalenia, a nadto podjęte zostało w niewłaściwej formie i z naruszeniem przepisów o właściwości instancyjnej. Zażalenie, w przeciwieństwie do odwołania, przenosi na organ II instancji kompetencję do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia wyłącznie określonej kwestii procesowej – tej kwestii procesowej, której dotyczyło zaskarżone postanowienie; organ II instancji władny jest wtedy ocenić także to, czy odnośna kwestia w ogóle rozstrzygnięcia wymaga, innymi słowy, czy postępowanie jest "przedmiotowe" – ale, i to należy podkreślić, chodzi tu tylko o postępowanie co do niej, a nie o postępowanie jurysdykcyjne co do sprawy administracyjnej w ujęciu materialnoprawnym. Działając na skutek zażalenia organ II instancji nie może ani rozstrzygać wspomnianej sprawy administracyjnej co do meritum, ani orzekać o losach postępowania jurysdykcyjnego jako całości. Mając na uwadze powyższe, stwierdzić wypada, że w formułach z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., ilekroć jest on stosowany odpowiednio w postępowaniu zażaleniowym, miejsce "istoty sprawy" zajmuje kwestia procesowa objęta zaskarżonym postanowieniem, a miejsce "postępowania pierwszej instancji w całości lub w części" – postępowanie co do tej kwestii procesowej. Warto też zauważyć, że "odpowiednie" stosowanie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w postępowaniu zażaleniowym może niekiedy polegać na ograniczeniu formuły rozstrzygnięcia do samej kasacji orzeczenia organu I instancji (w przypadku postępowania odwoławczego jest to niedopuszczalne) – są bowiem przypadki, gdy ów drugi wchodzący w rachubę element jawi się jako zbędny (por. A Golęba, w: H. Knysiak-Molczyk (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2015, s. 960-961). W ocenie Sądu, organu II instancji błędnie zinterpretował art. 138 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. przyjmując, że w postępowaniu zażaleniowym dopuszczalne jest rozstrzygnięcie o umorzeniu postępowania jurysdykcyjnego jako całości. Podejmując takie rozstrzygnięcie, organ II instancji działał – zdaniem Sądu – z naruszeniem powołanych przepisów oraz z naruszeniem przepisów o właściwości instancyjnej (bo o ewentualnym umorzeniu postępowania powinien się wypowiedzieć wpierw organ I instancji), a nadto w nieprawidłowej formie (umorzenie postępowania następuje w formie decyzji – art. 105 § 1 k.p.a.). Implikuje to konstatację o zaistnieniu w odniesieniu do zaskarżonego postanowienia przyczyn nieważności opisanych w art. 156 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. Przepis ten ma do zaskarżonego postanowienia odpowiednie zastosowanie, bowiem zapadło ono na skutek zażalenia (art. 126 k.p.a.). Do kategorii "postanowień, od których przysługuje zażalenie", w rozumieniu art. 126 k.p.a., należy zaliczyć także postanowienia wydane przez organ drugiej instancji w wyniku rozpatrzenia zażalenia (por. M. Romańska, w: H. Knysiak-Molczyk (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2015, s. 884). Organ II instancji, działając na skutek zażalenia czy odwołania, podejmuje jedno rozstrzygnięcie – także w tedy, gdy jego konwencjonalna formuła jest złożona i zawiera dwa elementy. Nie można zatem było orzec – zgodnie z wnioskiem skargi – o nieważności zaskarżonego postanowienia tylko w części. Takie orzeczenie Sądu zmierzałoby bowiem w istocie do zmiany tudzież korygowania kontrolowanego rozstrzygnięcia i nadania mu nowego znaczenia – a to nie należy do kompetencji Sądu. Wobec stwierdzenia nieważności zaskarżonego postanowienia Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie obowiązany będzie ponownie rozpatrzyć zażalenie Zarządu Dróg Powiatowych w W na postanowienie Dyrektora Zarządu Zlewni w K. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 27 listopada 2018 r. o odmowie wszczęcia postępowania. Ze względu na powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., należało orzec jak w pkt I sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt II sentencji wyroku na podstawie art. 200 i 205 p.p.s.a.