I SA/Gd 669/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Alicja Stępień (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Joanna Zdzienicka-Wiśniewska, Sędzia WSA Krzysztof Przasnyski, po rozpoznaniu w Wydziale I w trybie uproszczonym w dniu 18 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi D. K. na postanowienie Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 28 stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy doręczenia decyzji oraz udostępnienia akt oddala skargę. Pismem z dnia 24 sierpnia 2018 r. D.K. wniosła o doręczenie, w myśl art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego, decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR nr [...] z dnia 2 maja 2018 r.. W treści pisma podniosła, iż jest właścicielką działki ewidencyjnej nr [...], wobec czego jest stroną postępowania zainicjowanego przez T.M., a do chwili sporządzenia przedmiotowego pisma nie doręczono jej w/w decyzji. Postanowieniem nr [...] z dnia 31 sierpnia 2018 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR, na podstawie art. 74 § 2 w zw. z art. 73 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, odmówił D.K. wydania kopii znajdujących się w aktach sprawy dokumentów. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, iż wnioskodawczyni nie wykazała ważnego interesu publicznego w uzasadnieniu swego żądania. W dniu 10 września 2018 r. D.K. złożyła zażalenie na w/w postanowienie, w którym zarzuciła naruszenie przepisów art. 109 § 1 w zw. z art. 73 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez ich niewłaściwą wykładnię i uznanie, iż wniosek skarżącej z dnia 24 sierpnia 2018 r. dotyczył udostępnienia kopii i odpisów dokumentów, gdy tymczasem skarżąca jako strona żądała jedynie wykonania obowiązku doręczenia decyzji administracyjnej wydanej w sprawie. Postanowieniem nr [...] z dnia 17 października 2018 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji wskazując, iż Kierownik Biura Powiatowego ARiMR błędnie ocenił żądanie wnioskodawczyni wydając postanowienie na podstawie art. 74 § 2 w zw. z art. 73 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, bowiem D.K. nie żądała uwierzytelnienia odpisów lub kopii akt sprawy lub wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów. W dniu 27 listopada 2018 r. D.K. stawiła się w siedzibie Biura Powiatowego ARiMR celem zapoznania się z aktami sprawy T.M. Pracownicy Biura Powiatowego ARiMR odmówili wglądu w w/w akta, po czym D.K. złożyła pismo z żądaniem udostępnienia kompletnych akt T.M. Kolejno postanowieniem nr [...] z dnia 3 grudnia 2018 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR odmówił D.K. doręczenia decyzji nr [...] z dnia 2 maja 2018 r. oraz udostępnienia akt T.M. W uzasadnieniu organ wywiódł, iż D.K. nie jest stroną postępowania zakończonego wydaniem decyzji nr [...] z dnia 2 maja 2018 r., zatem Kierownik Biura Powiatowego ARiMR nie miał obowiązku doręczenia jej decyzji w myśl art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego, jak również nie był zobligowany, zgodnie z art. 73 Kodeksu postępowania administracyjnego, do umożliwienia jej wglądu w akta T.M. W dniu 13 grudnia 2018 r. D.K. złożyła zażalenie na w/w postanowienie, w którym zarzuciła naruszenie przepisów art. 109 § 1 w zw. z art. 28 i 73 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez ich niewłaściwą wykładnię i uznanie, iż skarżącej nie przysługuje przymiot strony, a w konsekwencji uznanie, iż nie przysługuje jej prawo dostępu do akt postępowania administracyjnego, w tym doręczenia decyzji wydanej w toku postępowania. Skarżąca podniosła, iż nieruchomość zgłoszona przez T.M. jako siedziba jego stada jest jej własnością, a dokonanie wpisu do ewidencji producentów przez osobę trzecią, która nie posiada prawa do dysponowania nieruchomością w istotny sposób ogranicza możliwość wykonywania przez nią czynności związanych z tą nieruchomością. Skarżąca podkreśliła, iż taki zgłoszenie ogranicza jej możliwość prowadzenia innej produkcji rolnej na nieruchomości oraz uzyskiwanie z tego tytułu dopłat. D.K. wskazała, iż w związku z powyższymi okolicznościami, w jej ocenie, jest stroną postępowania w myśl art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego a co za tym idzie, ma prawo do nieograniczonego dostępu do akt postępowania administracyjnego. Postanowieniem z dnia 28 stycznia 2019 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Wskazał, że nie sposób zgodzić się zatem ze skarżącą, iż jej także przysługuje przymiot strony w/w postępowania jako właścicielce nieruchomości położonej w G. przy ul. K. (numer identyfikacyjny [...]). Z treści zażalenia można wywnioskować, iż skarżąca nie wyraziła zgody na to, żeby T.M. działkę ewidencyjną nr [...] zgłosił jako siedzibę swojego stada. Podniosła, iż ta okoliczność w znaczący sposób uniemożliwia jej prowadzenie na niej innej produkcji rolniczej oraz pobierania z tego tytułu dopłat. Zwrócono uwagę, że decyzja, na którą powołuje się D.K., tj. decyzja nr [...] z dnia 2 maja2018 r. została wydana w postępowaniu dotyczącym wpisu do ewidencji producentów wszczętym przez T.M. W rezultacie wyjaśniono, iż zgłoszenie siedziby stada jest odrębnym postępowaniem, prowadzonym na podstawie przepisów o systemie identyfikacji i rejestracji zwierząt, które kończy się wydaniem zaświadczenia o nadaniu numeru siedziby stada. Jednakże organ rozpatrując wniosek o wpis do ewidencji producentów nie ma obowiązku badania, czy wnioskodawca jest właścicielem zgłaszanego gruntu stanowiącego potencjalną siedzibę stada. Wyjaśniono, iż Agencja nie rozstrzyga sporu o bezprawne użytkowanie działek ewidencyjnych. Sprawa bezprawnego użytkowania działek ewidencyjnych może być wyłącznie przedmiotem rozstrzygnięć o charakterze cywilnoprawnym, dochodzonych przed sądami powszechnymi. Nie może to mieć natomiast wpływu na ocenę prawidłowości wydanego postanowienia nr [...] z dnia 3 grudnia 2018 r.. W konsekwencji fakt, iż D.K. jest właścicielką nieruchomości zlokalizowanej na działce ewidencyjnej o identyfikatorze [...] nie stanowi dla organów podstawy do uznania jej za stronę postępowania w zakresie wpisu do ewidencji producentów wszczętym przez T.M. W świetle powyższego organ nie ma również obowiązku udostępniania akt w przedmiocie wpisu do ewidencji producentów wszczętym przez T.M. w myśl art. 73 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, który stanowi, iż strona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. Zatem skoro organy uznały, iż D.K. nie jest stroną w/w postępowania to nie przysługuje jej uprawnienie wynikające z cytowanego przepisu. D.K. skierowała do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę z dnia 27 lutego 2019 r. na postanowienie Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa Nr [...] z dnia 28 stycznia 2019 r. o utrzymaniu w mocy zaskarżonego postanowienia Kierownika Biura Powiatowego ARiMR nr [...] z dnia 2 maja 2018 r. o odmowie doręczenia decyzji nr [...] z dnia 2 maja 2018 r. oraz udostępnienia akt T.M. W skardze skarżąca zarzuciła naruszenie art. 109 § 1 k.p.a. w zw. z art. 73 § 2 k.p.a. i art. 28 k.p.a. poprzez ich niewłaściwą wykładnię i uznanie, iż nie przysługuje jej przymiot strony, a w konsekwencji uznanie, iż nie posiada prawa dostępu do akt postępowania administracyjnego, w tym doręczenia decyzji wydanej w toku postępowania. Zdaniem skarżącej, z uwagi na okoliczność, iż ustawa z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności nie wskazuje podmiotów mogących być stroną postępowania administracyjnego prowadzonego na podstawie tej ustawy, organ powinien był odwołać się do treści art. 28 k.p.a. i indywidualnie ustalić istnienie interesu prawnego w danym stanie faktycznym, czego nie uczynił. Wskazanie w ww. ustawie, iż postępowanie wszczyna się na wniosek, nie oznacza według skarżącej, iż jedyną stroną postępowania jest sam wnioskodawca. Ponadto skarżąca wskazała na kwestię własności nieruchomości, na której zlokalizowana jest siedziba stada, a która została podana przez wnioskodawcę. Skarżąca wskazała, iż działka zgłoszona przez T.M. jako siedziba jego stada, która de facto stanowi jej własność, wyłącza możliwość prowadzenia przez nią produkcji rolnej na tej nieruchomości oraz uzyskiwanie dopłat z tego tytułu. Powyższe zdaniem skarżącej, jednoznacznie wskazuje, że zgłoszenie siedziby stada wpływa bezpośrednio na jej prawa podmiotowe, a co za tym idzie spełnia ona przesłanki do uznania jej za stronę postępowania w sprawie o wpis do rejestru producentów, niezależnie od tego czy była ona jego inicjatorem. W konsekwencji winna jej zostać doręczona decyzja wydana w niniejszej sprawie, a także przysługuje jej prawo do nieograniczonego dostępu do akt postępowania administracyjnego. Organ w odpowiedzi na skargę podtrzymał stanowisko zajęte w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Wskazać należy, że pojęcie interesu prawnego nie jest rozumiane jednolicie zarówno w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak iw teorii postępowania administracyjnego. Spory toczą się wokół dwóch kwestii o podstawowym znaczeniu: po pierwsze, subiektywnego lub obiektywnego charakteru legitymacji procesowej strony oraz po drugie, czysto materialnoprawnego lub mieszanego (materialnoprawnego oraz procesowego) charakteru interesu prawnego. Wątpliwość dotyczy również tego, czy interes prawny może wynikać wyłącznie z normy prawa administracyjnego, czy również z norm prawnych innego rodzaju, np. z normy prawa cywilnego. Przyjęcie koncepcji obiektywnego charakteru legitymacji procesowej strony oznacza, że warunkiem dopuszczenia danego podmiotu do udziału w postępowaniu administracyjnym jest stwierdzenie, iż podmiot ten ma interes prawny w sprawie. Z kolei koncepcja subiektywnego charakteru legitymacji procesowej strony prowadzi do stwierdzenia, że osoba zainteresowana, będąc przekonana o posiadaniu interesu prawnego w sprawie, powoduje wszczęcie postępowania przez sam fakt zgłoszenia żądania załatwienia sprawy. Przysługiwanie temu podmiotowi interesu prawnego w sprawie jest badane w toku postępowania administracyjnego. Interes prawny jest kwalifikowanym interesem faktycznym. W ocenie Sądu, interes prawny wynika z określonego przepisu prawnego, odnoszącego się wprost do sytuacji danego podmiotu. Interes prawny pojawia się wówczas, gdy istnieje związek między obowiązującą normą prawa materialnego a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegający na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 marca 1999 r. wydanym w sprawie o sygn.. akt I SA 1189/98, cechami interesu prawnego jest to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami stosowania przepisu prawa materialnego. Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy, w pierwszej kolejności należy wskazać na treść art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, zgodnie z którym, wpisu producenta do ewidencji producentów dokonuje się, w drodze decyzji administracyjnej, na jego wniosek złożony do kierownika biura powiatowego Agencji właściwego miejscowo, na formularzu opracowanym i udostępnionym przez Agencję. Dalej, w myśl art. 12 ust 1 ww. ustawy w decyzji, o której mowa w art. 11 ust. 1, producentowi nadaje się numer identyfikacyjny. Jak wynika z cytowanych powyżej artykułów, wpis do ewidencji producentów rolnych i nadanie numeru identyfikacyjnego jest czynnością dokonywaną zgodnie z wnioskiem strony. Oznacza to, że stroną postępowania może być wyłącznie wnioskodawca, bowiem to on ma interes prawny w nadaniu mu numeru identyfikacyjnego. W przedmiotowej sprawie jedyną stroną postępowania jest T.M., bowiem to on zawnioskował do Kierownika Biura Powiatowego ARiMR o wpis do ewidencji producentów rolnych. Natomiast w myśl art. 109 k.p.a. decyzję doręcza się tylko i wyłączne stronie postępowania. Dlatego też organy prawidłowo odmówiły skarżącej, nie będącej stroną postępowania o wpis do rejestru producentów doręczenia decyzji administracyjnej z dnia 2 maja 2018 r. oraz udostępnienia akt sprawy T.M. Dodać również należy, iż w postępowaniu o wpis do ewidencji producentów rolnych organ nie bada, czy wnioskodawca posiada tytuł prawny do nieruchomości stanowiącej potencjalną siedzibę stada, a Agencja nie rozstrzyga sporów o bezprawne użytkowanie nieruchomości, które należą do właściwości sądów powszechnych. W konsekwencji okoliczność, że skarżąca jest właścicielem działki wskazanej przez T.M. jako siedziba jego stada, nie oznacza, iż jest ona stroną zainicjonowanego przez niego postępowania o wpis do rejestru producentów. Reasumując, Sąd uznał, że zarówno organ pierwszej jak i drugiej instancji rozpatrując przedmiotową sprawę wypełniły ciążące na nich z mocy prawa obowiązki, w sposób trafny zastosowały obowiązujące przepisy prawa i w konsekwencji wydały prawidłowe rozstrzygnięcia. Mając to na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę (art. 151 p.p.s.a. - w zw. z art. 119 pkt 3 p.p.s.a.).