II OSK 815/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie: sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) sędzia del. WSA Piotr Broda po rozpoznaniu w dniu 16 lipca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. P.j i A. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 czerwca 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 104/19 w sprawie ze skargi A. P. i A. P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2018 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. Uzasadnienie. Wyrokiem z dnia 18 czerwca 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 104/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. P. i A. P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2018 r., znak [...], w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli A. P. i A. P. Wyrok zaskarżyli w całości i zarzucili naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 pkt 1 c) P.p.s.a. w zw. art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. i art. 157 § 2 K.p.a. w zw. z art. 28 K.p.a. polegające na niezastosowaniu środka przewidzianego w ustawie i nieuchyleniu decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2018 r. znak: [...] utrzymującej w mocy decyzję Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2018 r. znak: [...] o umorzeniu postępowania, w sytuacji gdy skarżącym przysługiwał interes prawny w sprawie, a decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Kielce z dnia [...] kwietnia 2012 r. znak [...], o której stwierdzenie nieważności wnosili, została wydana z rażącym naruszeniem prawa. W oparciu o powyższy zarzut skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Z uwagi na zaistnienie okoliczności, o których mowa w art. 182 § 2 P.p.s.a., skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym. Przepis art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawie skargi kasacyjnej. Rozważania rozpocząć trzeba od przypomnienia, że organy i sądy po raz kolejny orzekające w niniejszej sprawie związane są wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 stycznia 2016 r., sygn. akt II OSK 1200/14. Wykładnia ta stanowi zaś podstawę do właściwego odczytania wskazań co do dalszego postępowania zawartych w wyroku WSA w Warszawie z dnia 10 stycznia 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 611/17. Jak trafnie przyjął Sąd pierwszej instancji w wyroku zaskarżonym w niniejszej sprawie, istota wykładni dokonanej przez NSA w wyroku z dnia 19 stycznia 2016 r., sygn. akt II OSK 1200/14 polega na tym, że w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego, legitymację do żądania wszczęcia takiego postępowania należy oceniać przede wszystkim na podstawie art. 28 K.p.a. Jednocześnie zaś Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że nie przesądza, czy skarżąca tę legitymację posiada, ale wypowiada się w przedmiocie podstaw prawnych, które znajdują w tym przypadku zastosowanie. W powołanym wyroku z dnia 19 stycznia 2016 r. NSA stwierdził ponadto, że naruszenie prawa WSA polegało na tym, ze w sposób niezgodny z prawem zaakceptował zastosowanie w sprawie art. 59 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm. – obecnie: Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm.), dalej: "Prawo budowlane", zamiast art. 28 K.p.a.. W konsekwencji zaś nie przeprowadzono pełnego postępowania wyjaśniającego pod katem, czy skarżąca spełnia, w myśl art. 28 K.p.a., przesłanki podmiotu upoważnionego do złożenia wniosku o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności kwestionowanej przez skarżącą decyzji. Od razu warto zauważyć, że sformułowana przez NSA w wyroku z dnia 19 stycznia 2016 r., sygn. akt II OSK 1200/14 teza, według której, rażące naruszenie prawa może wynikać z faktu, iż określone postanowienia decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego będą ingerować w prawa podmiotów, które nie mieszczą się w kategorii określonej przy użyciu art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego, umieszczona została w kontekście argumentacji uzasadniającej badanie legitymacji wnioskodawcy w procedurze nadzorczej przy zastosowaniu art. 28 K.p.a. Ze stwierdzenia tego nie można, co w sposób oczywisty wynika z poprzedzających stwierdzeń, że w wyroku z dnia 19 stycznia 2016 r., sygn. akt II OSK 1200/14, Naczelny Sąd Administracyjny przesądził, czy nawet tylko sugerował istnienie po stronie A. P.interesu prawnego uprawniającego do złożenia skutecznie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Jest niewątpliwe, że interesu prawnego skarżących w zainicjowaniu postępowania o stwierdzenie nieważności nie można wywodzić z art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego. W znacznej mierze wywód skarżących zmierza do tego, że ewentualne stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie wprowadzi zmiany w zakresie funkcjonowania w obrocie prawnym obiektu budowlanego jakim jest stacja trafo na działce nr A. To zaś będzie miało wpływ na interes prawny skarżących, o którym mowa w art. 28 K.p.a. Stanowiska tego nie można podzielić. Wszelkie uprawnienia i obowiązki o charakterze materialnoprawnym związane z obiektem w postaci stacji trafo PKO-352 na działce nr A odnoszą się do osób mających tytuł prawnorzeczowy do nieruchomości lub roszczenie o zwrot nieruchomości. A. P. nie legitymuje się żadnym z tych tytułów, zaś A. P. wniósł o zwrot tej części nieruchomości na której nie jest zlokalizowana stacja trafo. Sąd pierwszej instancji prawidłowo zatem przyjął, że roszczenia A. P.nie posiadają charakteru ekspektatywy w odniesieniu do gruntu zajętego pod stacje trafo. Niezależnie od tego można wskazać, że legalne funkcjonowanie tej stacji jest rezultatem procesu inwestycyjnego związanego z robotami budowlanymi polegającymi na wykonaniu tej stacji transformatorowej, a nie pozwolenia na budowę oraz pozwolenia na użytkowanie spornego budynku. O legalnym korzystaniu z tej stacji przez budynek położony przy ul. Staszica 6 w Kielcach, a więc także część budynku objętą pozwoleniem na użytkowanie, kwestionowanym w niniejszej sprawie, przesądza zaś brak sprzeciwu do zgłoszenia wykonania przyłącza energetycznego. Inwestorem tych robót budowlanych, polegających na wykonaniu dwóch przyłączy kablowych do budynku mieszkalno-usługowego przy ul. Staszica 6 w Kielcach, było Przedsiębiorstwo PGE Dystrybucja S.A., które dokonało zgłoszenia w dniu 14 marca 2011 r. Decyzja PINB dla Miasta Kielce z dnia 24 kwietnia 2012 r., znak: PINB-SO.5031.14.2012.II, o pozwoleniu na użytkowanie, ze swej natury nie mogła zawierać rozstrzygnięć co do dalszych losów stacji trafo posadowionej na działce nr A. Dla pełniejszego obrazu sytuacji faktyczno-prawnej będącej skutkiem decyzji o pozwoleniu na użytkowanie dodać można, że jeden z warunków pozwolenia na budowę, według którego, zasilanie budynku ze stacji trafo PKO-352 usytuowanej na działce nr A, ma być realizowane do momentu wybudowania projektowanej stacji transformatorowej, nie rozstrzygał automatycznie o likwidacji tej stacji, jako obiektu budowlanego, po dokonaniu zmiany. Zagadnienie to miało być przedmiotem planowanej przebudowy istniejącej rozdzielni niskiego napięcia. Do tego czasu, zgodnie z pozwoleniem na budowę, budynek miał być podłączony przyciskiem niskiego napięcia do stacji trafo PKO-352. W tej sytuacji, wnoszący kasację nie mogą skutecznie wywodzić swego interesu prawnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie również z tytułu prawnego do działki sąsiadującej z działką nr A oraz ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodna z pozostającą w obrocie prawnym decyzją o pozwoleniu na budowę oraz zatwierdzonym obiektem budowlanym, decyzją o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego, nie rozstrzygała o dalszych losach obiektu budowlanego, tj. stacji trafo na działce nr A. Przedmiotem tej decyzji nie mogło być rozstrzygnięcie wykonujące postanowienia planu. Ustalenia planu stanowiły podstawę prawną dla decyzji o pozwoleniu na budowę. Warto zauważyć, że sami skarżący w uzasadnieniu skargi kasacyjnej powołali się na orzecznictwo, według którego, negatywny wynik ustaleń co do zgodności projektu budowlanego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego przekreśla możliwość wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, a zaaprobowanie projektu budowlanego i wydanie pozwolenia na budowę, w sytuacji, gdy projekt ten jest niezgodny z ustaleniami planu miejscowego może stanowić rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Normy prawa materialnego, w postaci ustaleń planu, miały być i były stosowane na etapie udzielenia pozwolenia na budowę. Skarżący nie wskazali naruszonych, ich zdaniem, norm planu. Jak wynika z akt sprawy chodzi o § 23 i 24 Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego "Kielce Centrum – Obszar I.2, Centrum Solna, zatwierdzony uchwałą Nr XLI/104/2009 Rady Miejskiej w Kielcach z dnia 19 października 2009 r. Konieczne jest, w świetle zawartych w odwołaniu, w skardze i skardze kasacyjnej wywodów o sprzeczności pozwolenia na budowę z ustaleniami planu, przypomnienie, że według pozwolenia na budowę, do momentu wybudowania stacji trafo, zaopatrzenie w energię miało następować na warunkach określonych w piśmie Zakładu Energetycznego z dnia 23 marca 2009 r. (a więc ze stacji trafo na działce nr A). Warto odnotować, że według projektu budowlanego, w pomieszczeniu piwnic istnieje pomieszczenie przylegające do północnej ściany budynku przeznczone dla umieszczenia w nim wbudowanej stacji transformatorowej. Zakład Energetyczny wystąpił, o czym była mowa powyżej, ze zgłoszeniem wykonania przyłącza prowadzącego do budynku ze stacji trafo PKO-352. Na skutek wykonania tego przyłącza doszło do zapewnienia inwestorowi dostawy energii elektrycznej, w sposób przewidziany w pozwoleniu na budowę dla pierwszego etapu. Inwestor nie mógł uzyskać zaopatrzenia budynku w energię ze stacji trafo wbudowanej w budynek, także przewidzianej w projekcie budowlanym. Mógł natomiast korzystać z zagwarantowanych na etapie starań o pozwolenie na budowę dostaw energii elektrycznej z przyłącza legalnie istniejącego, powiązanego ze stacją transformatorową PKO-352. Nie oznacza to, że udzielenie mu pozwolenia na użytkowanie wykonanego obiektu, mającego w ten sposób zapewnione dostawy energii, dotyka uprawnień osób oczekujących na realizację norm planistycznych. O zgodności z ustaleniami wskazanych norm planu miejscowego można mówić, jak wynika z poprzedzających uwag, w odniesieniu do decyzji o pozwoleniu na budowę, a w zakresie przyłącza energetycznego, w odniesieniu do zgłoszenia robót budowlanych. Pozwolenie na użytkowanie jedynie w sposób pośredni, poprzez wymóg zgodności wykonanych robót z pozwoleniem na budowę i ze zgłoszeniem wobec którego nie wniesiono sprzeciwu, wiąże się z ustaleniami planu. O interesie prawnym można zaś mówić gdy związek pomiędzy rozstrzygnięciem administracyjnym, a wynikającymi z norm prawa materialnego uprawnieniami lub obowiązkami, jest bezpośredni, tzn. występuje w sprawie administracyjnej zakończonej kwestionowaną decyzją ostateczną, a nie w innej sprawie, nawet dotyczącej tego samego procesu inwestycyjnego. Wnoszący kasację nie mogą zatem skutecznie wywodzić swego interesu prawnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Nie mają tytułu prawnego do części działki nr A na której jest zlokalizowana stacja trafo. Ich interes prawny, w rozumieniu art. 28 K.p.a., w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, nie wynika także z tytułu własności działki sąsiadującej z działka A w powiązaniu z normami planu miejscowego. W sytuacji, w której doszło do wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności, a wnioskodawcy nie byli legitymowani do złożenia żądania w tym zakresie, postępowanie o stwierdzenie nieważności należało umorzyć. Zarzut naruszenia art. art. 145 § 1 pkt 1 c P.p.s.a. w zw. art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. i art. 157 § 2 K.p.a. w zw. z art. 28 K.p.a. poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 16 listopada 2018 r., utrzymującej w mocy decyzję Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 27 sierpnia 2018 r. o umorzeniu postępowania, jest więc bezzasadny. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.