II SA/Lu 49/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Grymuza, Sędziowie Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz (sprawozdawca), Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska, Protokolant Referent stażysta Natalia Kopiś, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi A. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2018 r., znak: SKO.[...] w przedmiocie zwrotu świadczeń nienależnie pobranych I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję wydaną z upoważnienia Burmistrza Miasta z [...] czerwca 2018 r., znak: [...]; II. przyznaje radcy prawnemu B. K. od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wynagrodzenie z tytułu nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu w wysokości 295,20 zł (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy), w tym 55,20 zł (pięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) z tytułu podatku od towarów i usług. Decyzją z [...] czerwca 2018 r., znak: [...], Kierownik Działu Świadczeń Socjalnych Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w L. , działając z upoważnienia Burmistrza Miasta L. (dalej: organ pierwszej instancji), ustalił kwotę [...]zł nienależnie pobranego świadczenia z funduszu alimentacyjnego, wypłaconego w okresie od 1 kwietnia 2018 r. do 30 kwietnia 2018 r. dla osoby uprawnionej - M. Z. oraz orzekł o zwrocie tej kwoty wraz z ustawowymi odsetkami za opóźnienie. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji podniósł, że wskazane wyżej świadczenie przyznano osobie uprawnionej decyzją tego organu z 18 września 2017 r. na okres świadczeniowy od 1 października 2017 r. do 30 września 2018 r. W dacie wydania decyzji przyznającej świadczenie miesięczny dochód dwuosobowej rodziny strony wynosił [...] zł, to jest w przeliczeniu na osobę wynosił [...] zł i nie przekraczał ustawowego kryterium dochodowego, warunkującego przyznanie tej formy wsparcia. W oparciu o zaświadczenia z Powiatowego Urzędu Pracy w L. z 2 maja 2018 r. i 4 maja 2018 r. organ ustalił, że po wydaniu tej decyzji nastąpiło "uzyskanie dochodu" przez przedstawiciela ustawowego osoby uprawnionej – matkę A. M., która osiągnęła dochód z tytułu zasiłku dla bezrobotnych. Po uwzględnieniu tego składnika dochodu, miesięczny dochód rodziny wyniósł [...] zł, w przeliczeniu na osobę – [...] zł i przekroczył kwotę [...]zł, uprawniającą do przyznania świadczenia z funduszu alimentacyjnego. Jednocześnie organ pierwszej instancji podkreślił, że w części II wniosku o ustalenie prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego, złożonego 29 sierpnia 2017 r., A. M. zapoznała się z warunkami uprawniającymi do przyznania świadczenia. Dodatkowo, w części II wniosku oraz w pkt 5 pouczenia decyzji z 18 września 2017 r. strona została poinformowana o obowiązku niezwłocznego powiadomienia organu o zmianach mających wpływ na prawo do świadczeń. Ponadto, w pouczeniu zawartym we wniosku oraz w pkt 5 pouczenia decyzji stronę poinformowano, jakie świadczenia uznaje się za świadczenia nienależnie pobrane. Powyższe, jak wskazał organ, prowadzi do wniosku, że w kwietniu 2018 r. strona pobrała świadczenie, mimo że nie była do tego świadczenia uprawniona z powodu wystąpienia okoliczności wskazanych w art. 2 pkt 7 lit. a) ustawy z 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2018 r. poz. 554 ze zm.), powodujących ustanie prawa do świadczenia w związku z przekroczeniem kryterium dochodowego. W odwołaniu od tej decyzji A. M. wskazała, że w związku z koniecznością opieki nad schorowaną córką była zmuszona do zawieszenia działalności gospodarczej. Podkreśliła, że dochód z tytułu zwolnień lekarskich oraz z tytułu prowadzonej przez nią działalności gospodarczej jest dochodem utraconym, czego nie uwzględnił organ pierwszej instancji. Wskazała, że jest w bardzo trudnej sytuacji życiowej, co wynika także z jej niepełnosprawności oraz z faktu, że pochodzi z [...]. Decyzją z [...] października 2018 r., znak: [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze, utrzymało w mocy powyższą decyzję organu pierwszej instancji, podzielając w całości stanowisko wyrażone w uzasadnieniu tej decyzji. W skardze na decyzję Kolegium A. M. powtórzyła argumentację podniesioną w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. Zaskarżona decyzja została bowiem wydana z naruszeniem prawa. Sąd uwzględnił skargę także z przyczyn w niej niepodniesionych, które to przyczyny miał obowiązek wziąć pod rozwagę z urzędu, w myśl art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej: p.p.s.a.). Należy zauważyć, że jedną z naczelnych zasad jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego jest zasada dwuinstancyjności, unormowana w art. 15 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.; dalej: k.p.a.). Istota tej zasady wyraża się w obowiązku dwukrotnego rozpatrzenia oraz rozstrzygnięcia przez dwa organy różnej instancji tej samej sprawy, wyznaczonej treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia, wydanego w pierwszej instancji. Powyższą zasadę wyraża – w istocie – również art. 78 Konstytucji RP, zgodnie z którym każda sprawa rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu pierwszej instancji podlega w wyniku wniesienia odwołania ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ drugiej instancji. W orzecznictwie sądów administracyjnych oraz w doktrynie przyjmuje się przy tym jednolicie, że dwukrotne rozpoznanie oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego. Konsekwentnie do tego ukształtowane jest postępowanie odwoławcze, którego przedmiotem nie jest weryfikacja decyzji, lecz ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej w jej całokształcie (zob. B. Adamiak, Komentarz do art. 15, [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2019, SIP Legalis, nb. 3 i 5 wraz z powołanym tam orzecznictwem). Podkreślenia wymaga, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze, rozpoznając niniejszą sprawę, uchybiło tej zasadzie postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik tej sprawy. Reguły i tryb postępowania w sprawach przyznawania i wypłacania świadczeń z funduszu alimentacyjnego, w tym zasady ustalania nienależnego pobrania tych świadczeń, określają przepisy ustawy z 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Stosownie do słowniczka wyrażeń ustawowych, zawartego w art. 2 pkt 17 lit. e) i f) tej ustawy, jako "utratę dochodu" należy rozumieć m.in.: zawieszenie wykonywania pozarolniczej działalności gospodarczej – w rozumieniu art. 16b ustawy z 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz.U. z 2019 r. poz. 299 ze zm.) bądź art. 36aa ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 2019 r. poz. 300 ze zm.), a także utratę zasiłku chorobowego, przysługującego po utracie zatrudnienia. W rozpoznawanej sprawie jest poza sporem, że w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji skarżąca poinformowała, iż z dniem 3 lipca 2017 r. zawiesiła wykonywanie indywidualnej działalności gospodarczej (zob. wydruk z Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej, k. 21 akt adm. II inst.). Zwróciła też uwagę na konieczność uwzględnienia powyższych kwestii, mających – jej zdaniem – istotny wpływ na wysokość uzyskanego przez jej rodzinę dochodu, gdyż świadczy o tym, że dochód ten nie przekroczył ustawowego kryterium dochodowego, a tym samym brak było podstaw do stwierdzenia pobrania przez stronę nienależnego świadczenia (k. 24-29 akt adm. II inst.). Wskazać trzeba, że niewątpliwie zarzutów tych nie uwzględnił ponownie organ pierwszej instancji, który nie skorzystał – w trybie art. 132 k.p.a. – z możliwości zweryfikowania swojej decyzji (k. 32 akt adm. II inst.). Do argumentacji skarżącej i przedłożonych przez nią wraz z odwołaniem dowodów nie odniósł się również w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ drugiej instancji. Oczywiste jest zaś, że w przypadku stwierdzenia przez organy administracji utraty dochodu, spowodowanej zawieszeniem działalności gospodarczej bądź utratą zasiłku chorobowego – w rozumieniu odpowiednio art. 2 pkt 17 lit e) i f) ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów – faktyczny dochód osiągnięty przez rodzinę skarżącej byłby niższy aniżeli dochód przyjęty przez organy do ustalenia wysokości nienależnie pobranych przez skarżącego świadczeń rodzinnych w kwietniu 2018 r. Ta okoliczność mogłaby mieć wpływ na ustalenie nienależnie pobranego świadczenia, a nie została wyjaśniona przez organy obu instancji. Zauważyć nadto należy, że w myśl art. 36aa ust. 1 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, osoba sprawująca osobistą opiekę nad dzieckiem, która prowadziła pozarolniczą działalność gospodarczą przez okres co najmniej 6 miesięcy, może zawiesić wykonywanie działalności gospodarczej na okres do 3 lat w celu sprawowania osobistej opieki nad dzieckiem, nie dłużej jednak niż do zakończenia roku kalendarzowego, w którym dziecko kończy 6. rok życia, a w przypadku dziecka, które z powodu stanu zdrowia potwierdzonego orzeczeniem o niepełnosprawności lub stopniu niepełnosprawności wymaga osobistej opieki osoby prowadzącej działalność gospodarczą, na okres do 6 lat, nie dłużej jednak niż do ukończenia przez dziecko 18. roku życia. W rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości, że skarżąca w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji wyraźnie wskazała, że w związku z koniecznością opieki nad schorowaną córką była zmuszona do zawieszenia działalności gospodarczej. Stwierdziła też, że dochód z tytułu zwolnień lekarskich oraz z tytułu prowadzonej przez nią działalności gospodarczej jest dochodem utraconym (k. 24-29 akt adm. II inst.). Wskazać należy, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze, z naruszeniem art. art. 7, 77 § 1, 80, 107 § 3 i 136 k.p.a., nie odniosło się w żaden sposób do wspomnianych wyżej okoliczności, pomimo tego, że niewątpliwie mogły one mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzją. W oparciu o art. 135 p.p.s.a. Sąd uchylił także decyzję organu pierwszej instancji, albowiem niewątpliwie konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Rozpoznając ponownie sprawę organy, w myśl art. 153 p.p.s.a., uwzględnią dokonaną przez Sąd wykładnię przepisów prawa oraz wskazania co do dalszego postępowania zawarte w uzasadnieniu wyroku. Organy przeprowadzą zatem wnikliwie postępowanie wyjaśniające, w celu wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy. W tym miejscu trzeba podkreślić, że przekazane Sądowi akta administracyjne nie zawierały dokumentów, w oparciu o które organy obu instancji ustaliły wysokość dochodu uzyskanego przez skarżącą, to jest zaświadczeń Powiatowego Urzędu Pracy w L. z 2 maja 2018 r. i 4 maja 2018 r. Organy będą miały również na uwadze, że zgodnie z utrwalonym w tym zakresie stanowiskiem orzecznictwa, nie można uznać pobranych świadczeń za nienależne, jeżeli strona przyjmowała je bez świadomości, że jej się nie należały. Obowiązek zwrotu takich świadczeń obciąża tylko tego, kto przyjął świadczenie w złej wierze, wiedząc, że mu się ono nie należy, co dotyczy zarówno osoby, która została pouczona o okolicznościach, w jakich nie powinna pobierać świadczeń, jak też tej osoby, która uzyskała świadczenie na podstawie nieprawdziwych zeznań, dokumentów albo w innych przypadkach świadomego wprowadzenia w błąd instytucji zobowiązanej do wypłaty świadczenia. Dla prawidłowego ustalenia istnienia obowiązku zwrotu nienależnie pobranego świadczenia decydujące znaczenie ma więc świadomość osoby pobierającej świadczenie (zob. przykładowo wyrok NSA z 9 października 2018 r., sygn. akt I OSK 1065/18). O wynagrodzeniu radcy prawnego z tytułu nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu orzeczono w oparciu art. 250 p.p.s.a. w związku z § 21 ust. 1 pkt 1 lit. "c" w związku z § 4 ust. 1 i 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu (Dz. U. z 2016 r. poz. 1715).