II SA/Ol 312/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Piotr Chybicki Sędzia WSA Beata Jezielska Protokolant specjalista Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi R. N. i S. N. na decyzję Wojewody z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie odszkodowania za działkę oddala skargę. Decyzją z dnia 27 grudnia 2018 r. Starosta K., na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 1 i art. 98 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. na dzień wydania decyzji – Dz. U. z 2018 r. poz. 2204 ze zm., dalej jako: u.g.n.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 2096, dalej jako: k.p.a.) odmówił ustalenia kwoty odszkodowania za działkę nr [...] o pow. 0,2546 ha, położoną przy ul. M. w K., obręb nr [...], powstałą w wyniku wydzielenia z działki nr [...] gruntu pod drogę publiczną. W uzasadnieniu podniesiono, że na podstawie wydanej w dniu 4 września 2018 r. decyzji warunkowej, która stała się ostateczna, z działki nr [...] wydzielono m. in. działkę nr [...] przewidzianą na realizację i utrzymanie drogi publicznej klasy drogi lokalnej. Starosta stwierdził, że działka [...] stała się własnością Gminy Miejskiej K., jednak zgodnie z tezą wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lutego 2018 r. w sprawie I OSK 815/16 orzeczenie o odszkodowaniu na podstawie art. 98 ust. 3 u.g.n. jest możliwe dopiero po ujawnieniu nowego właściciela w księdze wieczystej. Od powyższej decyzji odwołanie wnieśli R. i S. N., podnosząc zarzuty naruszenia: - art. 6 k.p.a., poprzez oparcie się o wyrok, który nie stanowi aktu prawa powszechnie obowiązującego i uzależnienie wypłaty odszkodowania od przesłanki niewskazanej w przepisach prawa; - art. 7 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. i art. 7b k.p.a. z naruszeniem przez organy administracji art. 98 ust. 2 u.g.n. w zw. z art. 35 ust. 1 u.k.w.h. poprzez skorzystanie przez organ I instancji z zaniechania organów administracji w zakresie obowiązku złożenia wniosku o ujawnienia w księdze wieczystej praw Gminy K. do działki [...] wydzielonej pod drogi publiczne; - art. 107 § 3 k.p.a. poprzez sporządzenie przez organ I instancji uzasadnienia decyzji nie spełniającego wymogów wskazanych w tym przepisie, w szczególności zaniechania sporządzenia uzasadnienia prawnego; - art. 97 § 1 ust. 4 k.p.a. w sytuacji gdy zdaniem organu I instancji rozpatrzenie sprawy zależało od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez sąd wieczystoksięgowy; - art. 8, 9, 10 § 1, 11 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób uniemożliwiający jakiekolwiek zaufanie strony do władzy publicznej, brak poinformowania o okoliczności faktycznych i prawnych mających wpływ na ustalenie praw i obowiązków, pozbawienie stron możliwości czynnego udziału w sprawie i zaskoczenie ich wydaniem decyzji, a także brak wyjaśnienia czym kierował się organ przy załatwieniu sprawy; - art. 79a § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. poprzez niewskazanie stronom co mogło skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony; - art. 98 ust. 1 i 3 u.g.n. w zw. z art. 129 ust. 5 pkt 1 u.g.n. poprzez odmowę ustalenia odszkodowania, gdy w przedmiotowej sprawie zostały wypełnione wszystkie przesłanki wynikające ze wskazanych przepisów. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji, celem ustalenia kwoty odszkodowania. Decyzją z dnia 22 lutego 2019 r. Wojewoda utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W motywach decyzji podniesiono, że warunkowa decyzja podziałowa z dnia 4 września 2018 r. wydana została na podstawie art. 96 ust. 1 w zw. z art. 93 ust. 1, 2, 3 i art. 97 ust. 1, 1a, 1b u.g.n. Powołując się na wyrok w sprawie I OSK 815/16 wskazano, że skoro w sprawie miał zastosowanie art. 93 ust. 3 u.g.n. to nie mógł równocześnie mieć zastosowania art. 98 ust. 1 tej ustawy, a organy w prowadzonym postępowaniu nie mają możliwości kwestionowania ostatecznej decyzji podziałowej. W warunkowej decyzji podziałowej wskazywany jest publiczny charakter drogi o znaczeniu lokalnym, jednak nie ma mowy, jak w przypadku art. 98 u.g.n., o przejściu konkretnych działek na rzecz Gminy K. W ocenie organu odwoławczego nie ma żadnych wątpliwości, że skarżący nadal pozostają właścicielami działki nr [...], w związku z tym nie ponieśli oni żadnej szkody. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wywiedli R. i S. N., zarzucając naruszenie: - art. 6 k.p.a. poprzez wydanie decyzji w oparciu o wyrok NSA, który nie stanowi aktu prawa powszechnie obowiązującego i uzależnienie wydania decyzji przyznającej odszkodowanie od przesłanki niewskazanej w przepisach prawa, a w konsekwencji rażące naruszenie zasady praworządności; - art. 7 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. i art. 7b k.p.a. z naruszeniem przez organy administracji art. 98 ust. 2 u.g.n. w zw. z art. 35 ust. 1 u.k.w.h. wynikające z zaniechania organów administracji w zakresie obowiązku złożenia wniosku o ujawnienie w księdze wieczystej praw Gminy K. do działki [...] wydzielonej od drogi publiczne; - 107 § 3 k.p.a. poprzez sporządzenie przez organ II instancji uzasadnienia decyzji nie spełniającego wymogów wskazanych w tym przepisie, w szczególności zaniechania sporządzenia uzasadnienia prawnego; - art. 97 § 1 ust. 4 k.p.a. w sytuacji gdy zdaniem organu I instancji rozpatrzenie sprawy zależało od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez sąd wieczystoksięgowy; - art. 15 k.p.a. poprzez naruszenie przez organ II instancji zasady dwuinstancyjności postępowania poprzez orzeczenie swojej decyzji na podstawie innego przepisu niż organ I instancji; - art. 8, 9, 11 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób zmierzający do uniknięcia konieczności wypłacenia odszkodowania, poprzez brak poinformowania o okolicznościach faktycznych i prawnych mających wpływ na ustalenie praw i obowiązków oraz udzielenie niezbędnych wskazówek i wyjaśnień, poprzez brak wyjaśnienia przesłanek, którymi kierował się organ przy załatwieniu sprawy; - art. 98 ust. 1 i 3 u.g.n. w zw. z art. 129 ust. 5 pkt 1 u.g.n. poprzez odmowę ustalenia odszkodowania, gdy w przedmiotowej sprawie zostały wypełnione wszystkie przesłanki wynikające ze wskazanych przepisów; - art. 98 ust. 1 i 3 u.g.n. w zw. z art. 129 ust. 5 pkt 1 u.g.n. poprzez jego błędną wykładnię; - art. 96 ust. 1 w zw. z art. 93 ust. 1, 2, 3. w zw. z art. 97ust. 1, 1a, 1b u.g.n. zgodnie z którymi działki wydzielone pod drogi publiczne z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna przechodzą z mocy prawa na własność gminy. W związku z powyższymi zarzutami strona skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazali, że organ drugiej instancji również dopuścił się wydania decyzji w oparciu o wyrok NSA, który nie stanowi źródła prawa powszechnie obowiązującego. Zgodnie z wiodącą linią orzecznictwa nie jest dopuszczalne uzależnienie wydania decyzji ustalającej odszkodowanie za wywłaszczone działki od uprzedniego wpisu jednostki samorządowej w księdze wieczystej. W dalszej części uzasadnienia skargi skarżący argumentowali zasadność zgłoszonych zarzutów. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.) i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.) sąd administracyjny kontroluje legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego, czyli jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, obowiązującymi w dacie jego wydania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd ma obowiązek uwzględnienia skargi i wyeliminowania z obrotu prawnego aktu administracyjnego, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając wniesioną w niniejszej sprawie skargę Sąd uznał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie, pomimo tego, że uzasadnienie decyzji organu I instancji nie odpowiadało wymogom określonym w przepisach prawa. Zwrócić należy uwagę jednak na to, że organ II instancji utrzymując zaskarżoną decyzję w mocy podzielił w pierwszej kolejności prawidłowość zawartego w niej rozstrzygnięcia, zaś argumentację wskazującą na jego trafność przedstawił w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy niezbędne jest odniesienie się oprócz żądań związanych z przyznaniem odszkodowania do warunkowej decyzji podziałowej przedmiotowej nieruchomości, ponieważ pełnomocnik skarżących, jak się wydaje nie dostrzega skutków wynikających z decyzji wydanej w dniu 4 września 2018 r. Art. 98 ust. 1 u.g.n. stanowi, że działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa, z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis stosuje się odpowiednio przy wydzielaniu działek gruntu pod poszerzenie istniejących dróg publicznych. Zgodnie zaś z art. 98 ust. 3 u.g.n. za działki gruntu, o których mowa w ust. 1, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. W myśl art. 129 ust. 1 i ust. 5 pkt 1 u.g.n. w przypadkach, o których mowa w art. 98 ust. 3 u.g.n., odszkodowanie ustala starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej. Z akt sprawy wynika, że ostateczną decyzją Burmistrza K. z dnia 4 września 2018 r. zatwierdzony został podział nieruchomości [...] o pow. 0,2702 ha, w wyniku którego wyodrębniona została działka nr [...] o powierzchni 0,2546 ha oraz działka [...] o powierzchni 0,0156 ha pod warunkiem, że przy zbywaniu działki [...] zostanie jej zapewniony dostęp do drogi publicznej poprzez ustanowienie służebności drogowej na działce [...] [...]. Powyższy podział dokonany został w oparciu o przepisy art. 96 ust. 1 w zw. z art. 93 ust. 1, 2, 3 i art. 97 ust. 1, 1a, 1b u.g.n. W decyzji podziałowej w żadnym stopniu nie odniesiono się do art. 98 u.g.n., z którego miałoby wynikać, że działka nr [...] z mocy prawa przechodzi na własność gminy. Jedynie w uzasadnieniu warunkowej decyzji podziałowej wskazano, że działka ta będzie stanowiła fragment obszaru przeznaczonego pod drogę publiczną. Na podstawie powyższego stwierdzenia nie sposób jest jednak wskazywać, że przedmiotowa działka została wydzielona pod drogę publiczną. Rzeczą oczywistą jest, że żaden wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego nie stanowi źródła obowiązującego prawa. Poglądy przedstawione w każdym z wyroków można negować lub je akceptować, tym niemniej nie można dyskredytować słusznego stanowiska organu tylko dlatego, że podziela pogląd zaprezentowany w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 lutego 2018 r. w sprawie I OSK 815/16 przedstawił pogląd, że skoro w decyzji podziałowej miał zastosowanie art. 93 ust. 3 u.g.n. to nie mógł mieć zastosowania art. 98 ust. u.g.n. Podobnie w wyroku z dnia 8 marca 2018 r. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że o charakterze działek gruntu wydzielonych pod drogi przesądza treść decyzji podziałowej, bo to na podstawie tej decyzji określone działki gruntu przechodzą z mocy prawa na własność gminy i to za te działki przysługuje ich dotychczasowym właścicielom odszkodowanie. Rzeczą oczywistą jest, że podziału nieruchomości można dokonać z uwagi na skutek wystąpienia różnych okoliczności, które nie muszą być związane z przeznaczeniem konkretnej nieruchomości pod drogę publiczną. W rozpoznawanej sprawie wiele wskazuje na to, że podział działki [...] związany był z przeznaczeniem jej pod drogę publiczną przewidzianą w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, jednak ani twierdzenia skarżących, ani organu administracji nie przesądzają o tym, iż podział nieruchomości został dokonany właśnie w tym celu. Natomiast powołane w warunkowej decyzji podziałowej przepisy prawa, tj. art. 96 ust. 1 w zw. z art. 93 ust 1, 2, 3 i art. 97 ust. 1, 1a , 1b u.g.n. nie wskazują na to, że działka nr [...] wydzielona została pod drogę publiczną, a wręcz temu zaprzeczają. W ocenie sądu orzekającego w niniejszej sprawie słusznie organy administracji powołały się na treść uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lutego 2018 r. w sprawie I OSK 815/16, ponieważ skoro w decyzji podziałowej miał zastosowanie art. 93 ust. 3 u.g.n. to nie mógł równocześnie mieć zastosowania art. 98 ust. 1 tejże ustawy, gdyż skutkiem prawnym rozwiązania zawartego w art. 98 ust. 1 ustawy jest utrata prawa własności działek wydzielonych pod drogi publiczne. Skarżący nie mogą skutecznie domagać się od organów administracji wystąpienia do sądu wieczystoksięgowego o ujawnienie rzeczywistego stanu rzeczy, z którego by wynikało, że Gmina K. stała się na skutek dokonanego podziału właścicielem działki nr [...], ponieważ takie żądanie byłoby skuteczne jedynie w przypadku dokonania podziału na podstawie art. 98 ust. 1 u.g.n. W świetle decyzji podziałowej to skarżący są nadal właścicielami działek [...] i [...] i nie mogą żądać aby organy administracji dochodziły dokonania zmian w zapisach księgi wieczystej. Raz jeszcze powtórzyć należy, że jest różnica prawna w dokonaniu podziału nieruchomości na zasadzie art. 98 ust. 1 u.g.n. i na podstawie art. 93 u.g.n. Decyzja podziałowa w podstawie prawnej nie powołuje art. 99 u.g.n., jednak w jej rozstrzygnięciu zawarty jest warunek wynikający z tego artykułu, mianowicie, że przy zbywaniu działki [...] zostanie jej zapewniony dostęp do drogi publicznej, tj. ul. B. poprzez ustanowienie służebności drogowej na działce nr [...] oraz na działce nr [...]. Tak więc w rozstrzygnięciu organu administracji w tej sprawie faktycznie zastosowano unormowanie z art. 99 u.g.n., które koresponduje z art. 93 ust. 3 u.g.n. i potwierdza, że zapewnienie wydzielanym działkom dostępu do drogi publicznej musi nastąpić dopiero w chwili dokonywania podziału nieruchomości polegającego na zbyciu działek. Wydzielone bez dostępu do drogi publicznej działki mogą istnieć dopóki będą pozostawały własnością dotychczasowego właściciela, albo zostaną zbyte na odrębną własność z jednoczesnym zapewnieniem od chwili zbycia dostępu do drogi publicznej (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 10 września 2014 r., w sprawie II SA/Go 488/14, Lex nr 1513359 ). Tak też jest w rozpoznawanej sprawie. Jeżeli podział nieruchomości uwarunkowany jest ustanowieniem przy zbywaniu nowo powstałych działek odpowiedniej służebności, to tym samym wyklucza twierdzenie o przejściu własności tych działek na gminę z chwilą gdy decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna. Ta okoliczność przesądza o braku podstaw do ustalenia i wypłaty odszkodowania (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 4 lipca 2013 r., w sprawie II SA/Sz 455/13, wyrok NSA z dnia 7 października 2011 r., w sprawie I OSK 1681/10 – dostępne w CBOSA). Wydzielona działka, na której istnieje możliwość czy też wręcz obowiązek ustanowienia służebności gruntowej nie może mieć charakteru drogi publicznej. Dlatego raz jeszcze przypomnieć należy, że warunkiem zbycia wydzielonej działki nr [...] jest ustanowienie służebności drogowej m.in. na działce nr [...], co wyklucza aby ta ostatnia działka w decyzji podziałowej mogła być przeznaczona pod drogę publiczną. W czasie prowadzonego postępowania administracyjnego nie doszło do naruszenia zarzucanych w skardze zasad postępowania administracyjnego, okoliczności faktyczne sprawy były niezmienne od dnia wydania warunkowej decyzji podziałowej, natomiast organ odwoławczy w sposób zrozumiały i logiczny wyjaśnił przesłanki, którymi kierował się wydając zaskarżoną decyzję. Błędne uzasadnienie decyzji organu I instancji wobec właściwego uzasadnienia decyzji przez organ odwoławczy nie jest ani naruszeniem zasady dwuinstancyjności, ani nie powinno skutkować uchyleniem decyzji organów obu instancji. W świetle przepisów obowiązującego prawa stan faktyczny sprawy został wyjaśniony, dlatego też trudno jest zrozumieć jakiej współpracy z organami administracji oczekuje skarżący przy wyjaśnianiu stanu faktycznego. Jedynym podmiotem, który wywodził, że Gmina K. zobowiązana jest do wystąpienia do sądu wieczystoksięgowego, była strona skarżąca. W świetle analizy całości materiału dowodowego, dokonanej również w niniejszym uzasadnieniu, brak jest podstaw do stwierdzenia, że Gmina K. na skutek dokonanego podziału warunkowego stała się z mocy prawa właścicielem działki [...]. Powoływanie się przez stronę skarżącą w tym przypadku na przepis art. 98 ust. 2 u.g.n. nie ma żadnego znaczenia prawnego, ponieważ art. 98 u.g.n. nie był podstawą prawną wydanej warunkowej decyzji podziałowej, która obecnie i w chwili rozstrzygania sprawy przez organy administracji była decyzją ostateczną i prawomocną. Trudno również byłoby uznać za zasadny zarzut dotyczący braku zawieszenia postępowania do czasu ujawnienia Gminy Miejskiej K. jako właściciela działki [...] w księdze wieczystej. Organ odwoławczy wyjaśnił w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że skarżący nadal pozostają właścicielami m. in. działki nr [...] i na skutek dokonanego podziału nieruchomości nie ponieśli żadnej szkody. Trudno jest jednak nawet wyobrazić sobie sytuację, aby podmiot, który nie uważa się za właściciela gruntu mógł być skutecznie i zgodnie z prawem zmuszony do wystąpienia do sądu o ujawnienie swoich nieistniejących praw. Zwrócić należy uwagę również na to, że do wydziału ksiąg wieczystych o uzgodnienie księgi wieczystej z rzeczywistym stanem rzeczy nie zwrócili się także skarżący. Na zakończenie raz jeszcze podkreślić należy, że nie mogło dojść w sprawie do naruszenia art. 98 u.g.n. (również w powiązaniu z innymi przepisami), nie miał on zastosowania w sprawie, ponieważ podstawą decyzji podziałowej były inne przepisy prawa. W ocenie sądu orzekającego w sprawie pozostawanie w obrocie prawnym warunkowej decyzji podziałowej z dnia 4 września 2018 r. wyklucza możliwość skutecznego dochodzenia odszkodowania z mocy art. 98 u.g.n. W tym stanie rzeczy skarga nie jest zasadna i dlatego podlega oddaleniu na postawie art. 151 p.p.s.a.