IV SA/Wa 488/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Borkowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Anna Szymańska Asesor WSA Anna Sidorowska-Ciesielska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi J. Z. na postanowienie Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z [...] września 2016 r. nr [...]; II. zasądza od Głównego Inspektora Ochrony Środowiska na rzecz skarżącej J. Z. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. IV SA/Wa 488/17 UZASADNIENIE Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie postanowieniem z dnia [...] grudnia 2016 r. Główny Inspektor Ochrony Środowiska, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art 156§1 pkt 2 oraz art. 126 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (j. t. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.) - zwanej dalej "kpa" - po rozpatrzeniu wniosku J.Z. prowadzącej działalność gospodarczą pn. Przedsiębiorstwo [...] (dalej jako skarżąca) o ponowne rozpatrzenie sprawy w związku z postanowieniem Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] września 2016 r. znak: [...] stwierdzającym nieważność postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] sierpnia 2015r., znak: [...] zawieszającego z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie wstrzymania użytkowania instalacji do mechaniczno – biologicznego przetwarzania odpadów komunalnych prowadzonej przez J.Z. pn. Przedsiębiorstwo [...] , eksploatowanej bez wymaganego pozwolenia zintegrowanego – utrzymał postanowienie w mocy. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia Główny Inspektor Ochrony Środowiska (dalej jako organ) stwierdził, że postanowienie z dnia [...] września 2016r. zostało wydane prawidłowo i zgodnie z obowiązującymi przepisami. W myśl art. 156§1 pkt 2 kpa organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Jednocześnie zgodnie z art. 97§1 pkt 4 kpa organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska wydając postanowienie z dnia [...] sierpnia 2015r o zawieszeniu postępowania administracyjnego w sprawie wstrzymania użytkowania instalacji do mechaniczno – biologicznego przetwarzania odpadów komunalnych prowadzonej przez J.Z. pn. Przedsiębiorstwo [...] , eksploatowanej bez wymaganego pozwolenia zintegrowanego, za przesłankę, o której mowa w ostatnio powołanym przepisie, przyjął złożenie przez stronę wniosku do Marszałka Województwa [...] o wydanie pozwolenia zintegrowanego. IV SA/Wa 488/17 Główny Inspektor Ochrony Środowiska uznał jednak, że okoliczność ta nie może być uznana za zagadnienie wstępne, a tym samym stanowić podstawy zawieszenia postępowania w sprawie wstrzymania użytkowania instalacji. Zdaniem organu zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 kpa mogą być wyłącznie kwestie prawne, które albo ujawniły się w toku postępowania i dotyczą istotnej dla sprawy przesłanki decyzji, albo z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej. W ocenie organu nie można uznać postępowania w sprawie wydania pozwolenia zintegrowanego za kwestię prawną, jest to bowiem odrębne postępowanie w sprawie wydania decyzji, wynikającej z przepisów prawa i obowiązek jej uzyskania spoczywa na prowadzącym instalację. W niniejszym postępowaniu zależność pomiędzy obydwoma postępowaniami ogranicza się, zdaniem organu, do faktu, że od rozstrzygnięcia postępowania w sprawie wydania pozwolenie zintegrowanego zależy, czy rozstrzygnięcie w sprawie wstrzymania użytkowania instalacji będzie pozytywne bądź negatywne. W konsekwencji, skoro nie zachodziły przesłanki do uznania rozstrzygnięcia postępowania w sprawie wydania pozwolenia zintegrowanego za zagadnienie wstępne w stosunku do postępowania w sprawie wstrzymania użytkowania instalacji, organ stwierdził, że postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] sierpnia 2015r. zawieszające postępowanie administracyjne w sprawie wstrzymania użytkowania instalacji wydane zostało bez podstawy prawnej. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła J.Z. prowadząca działalność gospodarczą pn. Przedsiębiorstwo [...] , zarzucając organowi naruszenie art. 156§1 pkt 2 kpa, art. 8 kpa, art. 9 kpa oraz 10 kpa, a także 107§3 kpa. W uzasadnieniu wskazała, że w jej ocenie Główny Inspektor Ochrony Środowiska pomylił brak podstawy prawnej do wydania postanowienia o zawieszeniu postępowania z błędnym zakwalifikowaniem istniejącego stanu rzeczy przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska. IV SA/Wa 488/17 Gdyby nawet przyjąć, że brak było przesłanek do uznania w sprawie rozstrzyganej przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska istnienia zagadnienia wstępnego, o którym mowa w art. 97§ 4 kpa, to takie postanowienie z pewnością nie zostało wydane bez podstawy prawnej. Odmienna ocena stanu faktycznego przez organ prowadzący postępowanie nadzorcze w stosunku do oceny organu prowadzącego postępowanie zwykłe nie stanowi podstawy do stwierdzenia nieważności postanowienia. Wobec powyższego skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia. Odpowiadając na skargę Główny Inspektor Ochrony Środowiska wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2016r. poz. 1066 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r, poz.718) - zwanej dalej "ppsa", uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Podstawą wydania zarówno zaskarżonego postanowienia, jak i poprzedzającego go postanowienia Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] września 2016 r. jest art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Z sytuacją określoną w tym przepisie mamy do czynienia wtedy gdy decyzja, czy jak w niniejszej sprawie postanowienie, zostały wydane bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. W zaskarżonym postanowieniu organ oparł swoje stanowisko na pierwszej z tych przesłanek. IV SA/Wa 488/17 Przyczyną takiego stwierdzenia jest ocena organu, zgodnie z którą nie można uznać prowadzonego przez Marszałka Województwa [...] postępowania w sprawie wydania pozwolenia zintegrowanego za zagadnienie wstępne, o którym mowa w art. 97 §1 pkt 4 kpa. To w konsekwencji doprowadziło organ do stwierdzenia, że postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska zostało wydane bez podstawy prawnej. Sąd nie podziela tego stanowiska, przyznając rację skarżącej, że stawiany przez Głównego Inspektora Ochrony Środowiska zarzut braku podstawy prawnej do wydania postanowienia o zawieszeniu postępowania jest de facto zarzutem błędnego zakwalifikowania istniejącego stanu rzeczy przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska. Gdyby nawet przyjąć, że brak było przesłanek do uznania w sprawie rozstrzyganej przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska istnienia zagadnienia wstępnego, o którym mowa w art. 97§ 1 pkt 4 kpa, to takie postanowienie z pewnością nie zostało wydane bez podstawy prawnej. Wydanie decyzji bez podstawy prawnej oznacza, że decyzja nie ma podstawy w żadnym powszechnie obowiązującym przepisie prawnym o charakterze materialnym, zawartym w ustawie lub w akcie wydanym z wyraźnego upoważnienia ustawowego. "Fakt powołania się przez organy administracji w decyzji na przepisy niewłaściwe w sprawie, jakkolwiek wskazuje na wadliwość działania tych organów, nie stanowi jednak przesłanki do uznania przez sąd, że nastąpiło naruszenie prawa w stopniu istotnym dla rozstrzygnięcia, jeżeli z okoliczności sprawy wynika, że organy administracji mogły wydać zaskarżone decyzje, mając do tego podstawę w innym przepisie tej samej ustawy" (wyrok NSA z dnia 8 II 1983 r. I SA 1294/82, ONSA 1983, z. 1, poz. 5) W związku z powyższym stwierdzić należy, że wbrew stanowisku organu istniał przepis prawa dający podstawę do zawieszenia postępowania, a problem sprowadza się do oceny czy ten przepis został zastosowany prawidłowo. Nie można wobec tego przyjąć, jak to zrobił organ, że zachodziła sytuacja o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa . IV SA/Wa 488/17 W konsekwencji należało uznać, że zaskarżone postanowienie wydane zostało z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Ponieważ taką samą wadą dotknięte jest postanowienie Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] września 2016 r. uzasadnione jest jego uchylenie na podstawie 135 ppsa Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 200 orzekł jak w sentencji.