IV SA/Po 283/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz Sędzia WSA Izabela Bąk - Marciniak (spr.) Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 18 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi E. O. na postanowienie W. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowalnego z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku przedstawienia oceny technicznej wykonanych robót budowlanych oddala skargę Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], na podstawie art.81 c ust.2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U.2018.1202), w związku z prowadzonym z urzędu postępowaniem administracyjnym w sprawie robót budowlanych związanych z budową parkingu dla samochodów osobowych i dostawczych wraz z drogami dojazdowymi i manewrowymi, nałożył na inwestorów R. O. i E. O. obowiązek przedstawienia oceny technicznej całości wykonanych robót budowlanych związanych z budową "Parkingu dla samochodów osobowych i dostawczych wraz z drogami dojazdowymi i manewrowymi w [...] rejon ulic ;[...] (działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]) obejmujących : - budowę placu parkingowego wraz z drogami dojazdowymi i manewrowymi (nawierzchni i podbudowy), - wykonanie instalacji kanalizacji deszczowej i sanitarnej (wraz z urządzeniami), - wykonanie instalacji elektrycznej oświetleniowej (wraz z urządzeniami). Ocena winna zawierać między innymi następujące informacje oczekiwane przez organ nadzoru budowlanego, istotne dla rozstrzygnięcia : 1)Ocenę prawidłowości wykonania robót : - branży drogowej parkingu wraz z drogami ( w tym robót zanikających i ulegających zakryciu), - branży elektrycznej (instalacja oświetlenia zewnętrznego wraz z urządzeniami), - branży sanitarnej (instalacji kanalizacji sanitarnej i deszczowej wraz z urządzeniami); 2)Ocenę wbudowanych w/w obiekt wyrobów budowlanych, posiadających dokumenty potwierdzające ich dopuszczenie do obrotu. Ocena podlega opracowaniu przez rzeczoznawców budowlanych lub osoby posiadające uprawnienia budowlane odpowiedniej specjalności bez ograniczeń i winna zostać wykonana do [...] kwietnia 2019 r. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że podstawą do wszczęcia postępowania była kontrola organu przeprowadzona w dniach [...] i [...] stycznia 2015 r. oraz w dniu [...] października 2018 r. i przeprowadzone postępowanie wyjaśniające. Roboty budowlane były prowadzone na podstawie pozwolenia na budowę tj. decyzji nr [...] z dnia [...].07.2013 r. Starosty [...] udzielonego R. i E. O.. PINB podczas kontroli ustalił, że na przedmiotowej budowie nie był prowadzony dziennik budowy tj. nie rejestrowano w dzienniku budowy przebiegu robót w trakcie ich wykonywania. Nadto w rejestrach PINB dotyczących rozpoczęcia budowy nie odnotowano zawiadomienia inwestora R. i E. O. o rozpoczęciu budowy złożonego do PINB wraz z oświadczeniem o podjęciu obowiązków kierowania robotami budowlanymi oraz oświadczeniem o podjęciu obowiązków inspektora nadzoru inwestorskiego na przedmiotowym zadaniu inwestycyjnym. W dniu kontroli inwestor w żaden sposób nie udokumentował poprawności wykonania robót budowlanych obejmujących budowę parkingu wraz z drogami dojazdowymi i manewrowymi. W dniu kontroli nie przedstawiono żadnych dokumentów na wyroby budowlane, potwierdzających legalność ich wprowadzenia do obrotu i wbudowania w kontrolowany obiekt. W przedmiotowej sprawie szczególne znaczenie mają wyroby zapewniające spełnienie wymagań bezpieczeństwa konstrukcji, użytkowania. Z powodu braku dokumentów organ nie mógł ustalić : z jakiego rodzaju materiałów budowlanych zostały wykonane elementy nawierzchni parkingu i dróg dojazdowych i manewrowych (np. krawężniki, kostka brukowa, obrzeża), w jaki sposób została wykonana podbudowa pod : plac manewrowy (czy spełnia kryteria kategorii [...]), pod drogi dojazdowe (czy spełnia kryteria kategorii [...]), pod parking samochodowy (czy spełnia kryteria [...]), pod stanowiska parkingowe klientów (czy spełnia kryteria [...]), pod chodniki (kryteria [...]); czy zostały nadane właściwe spadki nawierzchni parkingu, dróg dojazdowych i manewrowych, spadki odwodnienia (kanalizacji deszczowej i sanitarnej); czy do budowy odwodnienia zastosowano odpowiednie rury, zamontowano wpusty uliczne i studnie kanalizacyjne z odpowiednich materiałów; czy do podczyszczania wód zastosowano odpowiednie separatory i je wbudowano; czy właściwie została wybudowana instalacja elektryczna oświetleniowa wraz z urządzeniami (część naziemna i podziemna). Organ wskazał, że do pełnego materiału dowodowego umożliwiającego wydanie ostatecznego rozstrzygnięcia w sprawie niezbędna jest ocena techniczna wykonanych robót budowlanych. A postanowienie wydane w tym trybie ma charakter dowodowy. Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł E. O. domagając się jego uchylenia i zarzucając naruszenie art.81 c ust.2 Prawa budowlanego. W uzasadnieniu wskazał, że PINB nie wyjaśnił dlaczego przez ponad 3 lata nie podejmował żadnych czynności w sprawie, nie wskazał w oparciu o jaki przepis prowadzi postępowanie, prowadzenie robót bez kierownika budowy i dziennika budowy podlega postępowaniu mandatowemu a nie postępowaniu z art.50 ust.1 pkt 4 P.b. Nadto PINB nie wyjaśnił na czym polegają istotne odstępstwa i jakie roboty nie zostały wykonane zgodnie z prawem oraz dlaczego zakres postępowania obejmuje działki nie objęte pozwoleniem na budowę. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpoznaniu zażalenia uchylił postanowienie organu I instancji w części nakładającej obowiązek przedstawienia oceny technicznej co do działek [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i orzekł w to miejsce o nałożeniu obowiązku przedstawienia oceny technicznej co do działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...], a w pozostałej części utrzymał postanowienie w mocy. W uzasadnieniu organ wskazał, że brak dziennika budowy, a więc dokumentu określającego przebieg wykonywanych robót budowlanych sprawia, że inwestor nie posiada dowodu na zgodność wykonanych przez niego robót z wydanym przez właściwy organ administracji architektoniczno – budowlanej pozwoleniem na budowę. Wbrew twierdzeniom skarżącego organ nie przystępuje do kontroli danego obiektu z założeniem, że podczas jego budowy doszło do naruszenia przepisów prawa budowlanego. Jeżeli jednak organ nie ma do dyspozycji podstawowego dokumentu potwierdzającego prawidłowość przeprowadzonych robót budowlanych, zmuszony jest sprawdzić ich poprawność za pomocą innych środków dowodowych. Rację ma skarżący, że brak zapewnienia kierownika budowy oraz nadzoru nad robotami budowlanymi winny być przedmiotem postępowania mandatowego. W zaskarżonym postanowieniu jednak organ I instancji słusznie wskazał, że na skutek braku dokumentów dotyczących przebiegu robót i poświadczających legalność wbudowania w obiekt odpowiednich materiałów organ nie mógł ustalić szeregu czynników m.in. rodzaju materiałów budowlanych użytych do wykonania inwestycji, dlatego też miał prawo nałożyć na inwestora obowiązek przedłożenia oceny technicznej. Dopiero treść oceny technicznej wskaże, czy wykonane roboty budowlane przeprowadzono zgodnie z pozwoleniem na budowę i zatwierdzonym projektem budowlanym, czy też w trakcie wykonywania inwestycji doszło do odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę. Jeżeli odstąpienie takie zostanie wykazane, organ nadzoru budowlanego ma prawo, zgodnie z art.51 ust.1 pkt 3 P.b. nałożyć na inwestora obowiązek przedłożenia projektu budowlanego zamiennego . Dalej organ wskazał, że w zaskarżonym postanowieniu zakres działek, na których wykonano roboty budowlane jest tożsamy z zakresem działek wskazanych w pozwoleniu na budowę parkingu. Działki te w 2013 r. były w istocie oznaczone wskazanymi numerami. Mapa projektowa z 2016 r. wskazuje, iż działkom tym pomiędzy rokiem 2013 a 2016 nadano inne numery. Żeby inwestor nie miał wątpliwości co do numerów działek będących przedmiotem postępowania, organ odwoławczy zmienił w tej części treść zaskarżonego postanowienia. Skargę na powyższe postanowienie wniósł E. O. reprezentowany przez pełnomocnika, domagając się uchylenia postanowień organów obu instancji i zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi obszernie opisł stan faktyczny i uzasadnił wskazane wnioski. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Skarga okazała się niezasadna. Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a. stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Podkreślić należy, że w świetle art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując kontroli zaskarżonych postanowień, Sąd nie dopatrzył się uchybień, które nakazywałyby ich wyeliminowanie z obrotu prawnego. Nadto należy także zaznaczyć, że zgodnie z treścią art. 119 pkt 3 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie....W myśl zaś art.120 p.p.s.a. w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Z uwagi na fakt, że przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest postanowienie PINB w [...] z dnia [...] grudnia 2018 r., zaskarżone następnie zażaleniem, na skutek rozpoznania którego zapadło postanowienie w postępowaniu administracyjnym, Sąd rozpoznając sprawę skorzystał z uprawnienia wynikającego z powołanych przepisów. Przechodząc do rozpoznania skargi, która nie zawiera skonkretyzowanych zarzutów naruszenia prawa materialnego, czy procesowego, należy zauważyć, sprawa dotyczy budowy "Parkingu dla samochodów osobowych i dostawczych wraz z drogami dojazdowymi i manewrowymi" w [...] w rejonie ulic [...]. Podstawę materialnoprawną postanowienia stanowi przepis art. 81 c ust. 2 ustawy Prawo budowlane, na podstawie którego ustawodawca upoważnił organy do żądania od uczestników procesu budowlanego właściciela lub zarządcy dostarczenia informacji i dokumentów niezbędnych do podjęcia przez organy te działań. Celem działań organu jest ustalenie stanu technicznego obiektu, bowiem przepis art. 81 c ust. 2 ustawy nie daje podstaw do merytorycznego rozstrzygnięcia istoty sprawy administracyjnej. Zgodnie z art. 81c ust 2 P.b. ogany administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na osoby, o których mowa w ust. 1, obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Koszty ocen i ekspertyz ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia. Przepis art. 81c ust. 2 ustawy winien być zatem stosowany wówczas, gdy wiedza pracowników organu nadzoru budowlanego i środki, którymi dysponują, nie będą wystarczające do samodzielnego poczynienia ustaleń faktycznych niezbędnych do wydania rozstrzygnięcia. Przeprowadzona przez organ kontrola oraz brak przedłożenia przez inwestora stosownych dokumentów spowodowały uzasadnione wątpliwości, co do stanu technicznego parkingu i zastosowanych materiałów oraz zbrojeń do jego wykonania. Skarżący nie przedłożył dziennika budowy, do którego prowadzenia nakazywała decyzja o pozwoleniu na budowę z dnia [...] lipca 2013 r. Brak w sprawie było również zawiadomienia inwestora o rozpoczęciu robót budowlanych, inwestor nie ustanowił też kierownika budowy, a podczas kontroli nie przekazano żadnych dokumentów potwierdzających legalność wyrobów budowlanych wykorzystanych przy budowie parkingu. Wbrew twierdzeniom Skarżącego organ udowodnił oraz uzasadnił należycie, iż ma wątpliwości, co do jakości zastosowanych materiałów budowlanych, jak i jakości robót budowlanych wykonanych w związku z budową parkingu. PINB w [...] nie był w stanie samodzielnie ustalić ww. kwestii, gdyż wymagałoby to dokonania odkrywek, szczegółowych badań wykonanych elementów parkingu oraz stosownych obliczeń statycznych, a mimo posiadanej wiedzy nie dysponował środkami umożliwiającymi wykonanie ww. czynności. Zagadnienie to niewątpliwie ma istotne znaczenie w niniejszej sprawie, gdyż dotyczy ono warunków nośności i stateczności wykonanych elementów konstrukcyjnych, co ma wpływ na bezpieczeństwo i ochronę zdrowia osób, bezpieczeństwo środowiska i mienia. Zatem zaistniała przesłanka, o której stanowi art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego umożliwiająca nałożenie, na podstawie ww. przepisu, przez PINB w [...] przedmiotowej ekspertyzy technicznej. Przepis art. 81c ust. 2 P.b. daje uprawnienie do nałożenia obowiązku dostarczenia ocen technicznych lub ekspertyz, gdy istnieją uzasadnione wątpliwości, a więc nie jakiekolwiek wątpliwości, ale o charakterze kwalifikowanym. Stąd też organ, wydając postanowienie na podstawie art. 81cust. 2 ustawy obowiązany jest wykazać istnienie uzasadnionych wątpliwości, czyli spełnienie ustawowej przesłanki w danym konkretnym stanie faktycznym. Niemniej istotne jest, aby poza wykazaniem uzasadnionych wątpliwości organ precyzyjnie wskazał jaką ekspertyzę, czego dotyczącą i w jakim zakresie strona jest obowiązana przedłożyć. Treść przepisu determinuje bowiem przedmiot ekspertyzy (oceny technicznej), gdyż odnosi się on do: jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych oraz stanu technicznego obiektu budowlanego. Trzeba też zaznaczyć, że wyjątkowość stosowania art. 81c ust. 2 ustawy, którego skutkiem jest przerzucenie na stronę zobowiązaną kosztów ustalenia jakości czy też stanu technicznego obiektu budowlanego, wynika z faktu, że co do zasady organy wymienione w tym przepisie posiadają wiedzę specjalistyczną z zakresu normowanego prawem budowlanym, nie są jednak w stanie przy użyciu posiadanej wiedzy i środków, którymi dysponują rozstrzygnąć powstałej wątpliwości. Odnośnie zarzutu zawartego w uzasadnieniu skargi należy wskazać, że nie można przepisu art. 81c ust. 2 p.b. rozumieć w ten sposób, że to na organie spoczywa wyłączny ciężar udowodnienia złego stanu obiektu budowlanego i tylko, i wyłącznie w takiej sytuacji może on skorzystać z uprawnień przewidzianych w art. 81c ust. 2 p.b. Przepis ten ma bowiem charakter dowodowy, tj. ma dostarczyć materiał, który następnie zostanie wykorzystany w postępowaniu głównym, dotyczącym np. stanu technicznego obiektu i ewentualnych kroków zaradczych. Z uwagi na fakt, iż zaskarżone postanowienia odpowiadają prawu, Sąd na podstawie art.151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.