II SA/Bd 295/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Anna Klotz sędzia WSA Jarosław Wichrowski Protokolant sekretarz sądowy Kamila Wesołowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi K. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie dodatku do zasiłku rodzinnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy R. z dnia [...] listopada 2018 r., nr [...]. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2019 r. (nr [...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji Wójta Gminy R. z [...] listopada 2018 r. - zaskarżonej w części odmawiającej przyznania K. J. dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu wychowywania dziecka w rodzinie wielodzietnej na K. J. i E. J.. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. W dniu [...] sierpnia 2018 r. K. J. złożył wniosek o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku na dwoje dzieci: K. J. i E. J. na okres zasiłkowy 2018/2019. Wnioskiem objęte zostało żądanie przyznania dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu wychowywania dziecka w rodzinie wielodzietnej. We wniosku K. J. wskazał, że w skład jego rodziny poza nim wchodzą: żona, dzieci własne: K. , E. i J. oraz córka żony Z. P.. Decyzją z [...] listopada 2018 r. (nr [...]) Wójt Gminy R. przyznał K. J. świadczenia na K. J. i E. J. w formie zasiłku rodzinnego na okres od [...] listopada 2018 r. do [...] października 2019 r. oraz dodatków do zasiłku rodzinnego: z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego oraz na pokrycie wydatków związanych z dojazdem do szkoły. Jednocześnie organ odmówił świadczenia w postaci dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu wychowywania dziecka w rodzinie wielodzietnej – wnioskowanego na K. J. oraz E. J.. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia odmownego organ wyjaśnił, że skoro K. J. w okresie od listopada 2018 r. do października 2019 r. uprawniony jest do zasiłku rodzinnego wyłącznie na dwoje dzieci to brak jest podstaw do przyznania dodatku, o którym mowa jest w art. 12 a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zgodnie bowiem z tym przepisem wnioskowany dodatek przysługuje matce lub ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka albo opiekunowi prawnemu dziecka na trzecie i następne dziecko w rodzinie uprawnione do zasiłku rodzinnego. W odwołaniu od powyższej decyzji K. J. wskazał, że jego rodzina składa się z sześciu osób i fakt wielodzietności powinien być przez organ uwzględniony, a wnioskowany dodatek przyznany niezależnie od podmiotu, który wystąpił z żądaniem ustalenia uprawnienia do świadczenia. Odwołując powołał się ponadto na pismo Ministerstwa Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z [...] kwietnia 2018 r. (stanowiące odpowiedź na zapytanie odwołującego) oraz na stanowisko w nim zaprezentowane, zgodnie z którym rodzina K. J. powinna być uznana za rodzinę wielodzietną, a dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu wychowywania dziecka w rodzinie wielodzietnej powinien przysługiwać na dwoje dzieci wskazane przez podmiot wnioskujący. W wyniku rozpoznania odwołania K. J. wydana została wskazana na wstępie decyzja. W jej uzasadnieniu Samorządowe Kolegium Odwoławcze zacytowało treść przepisów art. 3, art. 4 ust. 2 oraz art. 23 ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz powołało się na poglądy prezentowane w orzecznictwie sądowadminstracyjnym, zgodnie z którymi w świetle art. 8 ustawy o świadczeniach rodzinnych dodatki do zasiłku rodzinnego mogą być przyznane wyłącznie w sytuacji, gdy na dziecko przyznano zasiłek rodzinny. Organ odwoławczy wyjaśnił ponadto, że K. J. (stosownie do art. 4 ust. 1 ustawy) może ubiegać się o zasiłek rodzinny wraz z dodatkami na troje własnych dzieci, a z uwagi na brzmienie art. 12 a ustawy dodatek przysługiwałby na trzecie dziecko uprawnione do zasiłku – czyli (zdaniem organu) na J. J.. Skoro o zasiłek rodzinny na J. J. wystąpiła żona odwołującego to tym samym brak jest podstaw do przyznania dodatku do zasiłku rodzinnego na dwoje pozostałych dzieci (E. i K.). Organ odwoławczy odnosząc się do pisma Ministerstwa Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej wyjaśnił, że zawarte w nim konstatacje nie mają charakteru wiążącego dla organu. Jednocześnie organ przyznał, że rodzina K. J. jest rodziną wielodzietną w rozumieniu ustawy i uznał uprawnienie do dochodzenia prawa do dodatku dla J. J.. Wyjaśnił jednak, że ze stosownym wnioskiem powinna była wystąpić D. J. (żona odwołującego), jako podmiot wnioskujący o zasiłek rodzinny na rzecz J. J.. W skardze wniesionej od powyższej decyzji K. J. domagał się uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz poprzedzającej go decyzji Wójta [...]. W uzasadnieniu skargi powtórzył on argumentację zaprezentowaną w odwołaniu od decyzji organu I instancji, a dodatkowo wskazał, że przyznano jemu dodatek z tytułu wychowywania dziecka w rodzinie wielodzietnej na okres od kwietnia 2018 r. do października 2018 r. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. Organ odwoławczy podtrzymał dotychczasowe stanowisko akcentując akcesoryjny charakter dodatku do zasiłku rodzinnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stwierdzenie zatem, że zaskarżona decyzja lub postanowienie zostało wydane z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy obliguje Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów Sąd uznał, że skarga jest zasadna, gdyż zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji naruszają prawo w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie była zasadność odmowy ustalenia skarżącemu prawa do dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu wychowywania dziecka w rodzinie wielodzietnej na: E. J. i K. J.. W tym miejscu wyjaśnić należy, iż treść odwołania skarżącego, jak i skargi skierowanej do sądu administracyjnego, ograniczona została właśnie do tej kwestii. Skoro strona nie kwestionuje rozstrzygnięć organów w pozostałym zakresie sąd przedmiotem swoich rozważań uczynił rozstrzygnięcia organów we wskazanej części. Podstawę materialnoprawną zaskarżonego orzeczenia stanowił m.in. przepis art. 4 ust. 2 pkt 1 oraz art. 12 a ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 994 ze zm. – dalej zwanej "u.ś.r."). Jednym z dodatków, które przysługują do zasiłku rodzinnego, jest dodatek z tytułu wychowywania dziecka w rodzinie wielodzietnej, którego dotyczy regulacja art. 12a u.ś.r. Przepis ten wskazuje, iż powołany dodatek przysługuje matce lub ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka albo opiekunowi prawnemu dziecka (ust. 1), w wysokości 95,00 zł miesięcznie na trzecie i na następne dzieci uprawnione do zasiłku rodzinnego. Definicja legalna rodziny wielodzietnej znajduje się w art. 3 pkt 16a u.ś.r., który za rodzinę wielodzietną uznaje rodzinę wychowującą troje i więcej dzieci mających prawo do zasiłku rodzinnego. Wielodzietność rodziny oznacza więc wychowywanie w rodzinie więcej aniżeli dwoje dzieci. W tej sytuacji definicję rodziny wielodzietnej należy rozpatrywać w odniesieniu do definicji legalnej rodziny oraz dziecka, które ustawodawca zawarł w art. 3 pkt 16 oraz pkt 4 u.ś.r. Rodzina oznacza odpowiednio następujących członków rodziny: małżonków, rodziców dzieci, opiekuna faktycznego dziecka oraz pozostające na utrzymaniu dzieci w wieku do ukończenia 25 roku życia, a także dziecko, które ukończyło 25 rok życia legitymujące się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli w związku z tą niepełnosprawnością przysługuje świadczenie pielęgnacyjne lub specjalny zasiłek opiekuńczy albo zasiłek dla opiekuna; do członków rodziny nie zalicza się dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, dziecka pozostającego w związku małżeńskim, a także pełnoletniego dziecka posiadającego własne dziecko. Dziecko oznacza zaś: dziecko własne, dziecko małżonka, dziecko przysposobione oraz dziecko, w sprawie którego toczy się postępowanie o przysposobienie, lub dziecko znajdujące się pod opieką prawną. Dokonując zestawienia powyższych definicji zauważa się brak konsekwencji ustawodawcy w definiowaniu pojęć, w odniesieniu bowiem do definicji rodziny ustawodawca wymaga, aby dzieci pozostawały na utrzymaniu wskazanych tam podmiotów, z kolei w odniesieniu do definicji rodziny wielodzietnej ustawodawca wymaga, aby dzieci pozostawały na ich wychowaniu. Ustawodawca nie uniknął też innych niekonsekwencji. Warunkiem przyznania dodatku z tytułu wychowywania dziecka w rodzinie wielodzietnej - z uwagi na jego akcesoryjny charakter (art. 8 u.ś.r.) - jest uprawnienie do zasiłku rodzinnego, z tym że ustawodawca w przepisie art. 12 a wskazuje, iż uprawnionym ma być dziecko. Niekonsekwencją jest to, że o ile zasiłek rodzinny ma na celu częściowe pokrycie wydatków na utrzymanie dziecka, to w świetle art. 4 ust. 2 u.ś.r. przyznawany jest rodzicom, jednemu z rodziców albo opiekunowi prawnemu dziecka, opiekunowi faktycznemu dziecka bądź też osobie się uczącej. W sytuacji, w której w art. 12 a u.ś.r. ustawodawca zaakcentował "uprawnienie" dziecka to należy przyjąć, że dodatek z tytułu wychowywania dziecka w rodzinie wielodzietnej musi przysługiwać osobom wymienionym w art. 12a ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 2 u.ś.r., pod warunkiem, że w rodzinie co najmniej na trójkę dzieci pobierany jest zasiłek rodzinny. Dla przyznania zaś na dziecko zasiłku rodzinnego nie jest istotne, czy dziecko jest dzieckiem własnym, czy też dzieckiem małżonka lub dzieckiem przysposobionym (art. 3 pkt 4 u.ś.r.). Ustawodawca wyłączył z możliwości wliczenia do rodziny wielodzietnej tylko te dzieci, które nie spełniają kryteriów ustawowych, aby przyznać na nie zasiłek rodzinny. Dziecko musi być zatem w wieku do 18 roku życia bądź do 21 roku życia, pod warunkiem że się uczy, lub do 24 roku życia, jeżeli kontynuuje naukę w szkole lub w szkole wyższej i legitymuje się orzeczeniem o umiarkowanym albo znacznym stopniu niepełnosprawności. Nadto z art. 7 u.ś.r. wynika, że dziecko nie może pozostawać w związku małżeńskim, nie może być umieszczone w instytucji zapewniającej całodobowe utrzymanie albo w rodzinie zastępczej, a także nie może być uprawnione do zasiłku rodzinnego na własne dziecko. Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy należy zauważyć, że poza sporem pozostaje to, że rodzina skarżącego jest rodziną wielodzietną. Okoliczności tej organ odwoławczy nie kwestionuje. Istotne jest również to, że w skład rodziny skarżącego wchodzi czworo dzieci i na każde z nich przysługuje zasiłek rodzinny (tej okoliczności organ również nie podważa). W ocenie Sądu - w konsekwencji należało przyjąć, że w przypadku wystąpienia przez skarżącego (jako legitymowanego do zgłoszenia wniosku w myśl art. 4 ust. 2 u.ś.r) z wnioskiem o przyznanie dodatku z tytułu wychowywania dziecka w rodzinie wielodzietnej, organ uprawniony był jedynie do badania, czy w rodzinie skarżącego jest co najmniej troje dzieci, na które możliwe jest uzyskanie zasiłku rodzinnego. Organy w rozpoznawanej sprawie poczyniły prawidłowe ustalenia w tym zakresie; błędnie jednak uznały, że dla przyznania wnioskowanego dodatku istotna była liczba dzieci objęta wnioskiem z [...] sierpnia 2018 r. o ustalenia prawa do zasiłku rodzinnego, a nie liczba dzieci wchodząca w skład rodziny skarżącego uprawnionych do zasiłku rodzinnego. Stanowisko zaprezentowane przez organ w zaskarżonej decyzji nie tylko narusza więc przepis art. 12 a u.ś.r. (który powinien być interpretowany z uwzględnieniem definicji zawartych w art. 3 pkt 4 i 16 u.ś.r.) lecz pozostaje również w sprzeczności z celami ustawy. Zasiłek rodzinny ma bowiem na celu częściowe pokrycie wydatków na utrzymanie dziecka, a charakter i cel tego świadczenia winny mieć nadrzędne znaczenie przy ustalaniu praw do niego. Świadczenie to służy bowiem zaspokojeniu potrzeb dziecka, dbałości o jego dobro i ochronę. Skierowane jest zaś do podmiotów, które sprawują opiekę nad dzieckiem (definiowanym jako dziecko własne i również dziecko małżonka). Z powyższych względów Sąd orzekł jak w sentencji wyrok, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organ prowadzący postępowanie zastosuje się do oceny prawnej zawartej w niniejszym wyroku.