I SA/Ol 483/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Jolanta Strumiłło Sędziowie sędzia WSA Ryszard Maliszewski (sprawozdawca) sędzia WSA Przemysław Krzykowski Protokolant starszy sekretarz sądowy Monika Rząp po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 października 2016r. sprawy ze skargi M. R. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz skarżącej 16718 ( szesnaście tysięcy siedemset osiemnaście ) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. M.R. (dalej skarżąca, strona, wnioskodawczyni, beneficjent, producent rolny) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej Dyrektor ARiMR, organ II instancji, organ odwoławczy) z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu programu rolnośrodowiskowego. Z uzasadnienia decyzji i akt sprawy wynika, że wnioskodawczyni realizowała program rolnośrodowiskowy od 2010r. i w czwartym roku zobowiązania rolnośrodowiskowego ustalono, że nie dotrzymała warunków uczestnictwa w tym programie. Nieprawidłowości dotyczyły stwierdzenia w wyniku kontroli na miejscu innej uprawy niż zadeklarowana, przy jednoczesnym braku złożenia zmiany do wniosku i braku pisemnego powiadomienia Kierownika Biura Powiatowego ARiMR o zmianie w zakresie uprawianej rośliny. W szczególności strona złożyła dnia 24 kwietnia 2013r. w Biurze Powiatowym ARiMR (dalej Kierownik ARiMR, organ I instancji) wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na 2013r., w którym zadeklarowała w ramach 2 Rolnictwo ekologiczne, wariant 2.1 - Uprawy rolnicze (z certyfikatem zgodności) działki rolne A (o powierzchni 44,83 ha), AA (12,57 ha), B (9,15 ha), C (12,50 ha), D (12,60 ha), E (1,50 ha) o łącznej powierzchni 93,15 ha, deklarując na tych działkach jako roślinę uprawianą w plonie głównym mieszankę wieloletnią traw z motylkowatymi drobnonasiennymi. W dniach 23.12.2013r. - 17.03.2014r., z przerwami, w gospodarstwie strony została przeprowadzona kontrola na miejscu przez Biuro Kontroli na Miejscu ARiMR w zakresie realizacji programu rolnośrodowiskowego, (raport z czynności kontrolnych z 17.03.2014r. nr "[.1.]"), w ramach której stwierdzono nieprawidłowości polegające na stwierdzeniu mniejszej powierzchni niż zadeklarowana oraz na stwierdzeniu innej uprawy niż deklarowana we wniosku, tj. mieszanki wieloletniej traw zamiast mieszanki wieloletniej traw z motylkowatymi drobnonasiennymi. W toku prowadzonego postępowania pełnomocnik strony wniósł zastrzeżenia z dnia 7.04.2014r. co do wyników i sposobu przeprowadzenia kontroli. W odpowiedzi z 15.04.2014r. Kierownik Biura Kontroli na Miejscu ARiMR poinformował, że zgłoszone uwagi w zakresie raportu nr "[.2.]" dotyczące kwalifikowalności powierzchni zostały uwzględnione, poprzez korektę raportu w poz. 6, 7 i 9. Wskazano również, że przyczyną przeprowadzenia ponownej kontroli w okresie wiosennym były sprzyjające warunki pogodowe (brak okrywy śnieżnej), umożliwiające ustalenie wyraźnych granic deklarowanego użytku rolnego, kwalifikację uprawy, oraz wielkość wyłączeń w obrębie deklarowanej działki rolnej. W piśmie potwierdzono, że w trakcie kontroli odnotowano brak obecności roślin motylkowatych drobnonasiennych, zaś stwierdzona uprawa to mieszanka wieloletnia traw. Kierownik Biura Kontroli ARiMR pismem z dnia 12.05.2014r. poinformował także, iż zawarte w raportach powierzchnie stwierdzone podczas kontroli są prawidłowe. Odnośnie rozbieżności w wartościach PEG zawartych w raportach i karcie informacyjnej podano, iż powyższe jest skutkiem uwzględnienia w nowej powierzchni PEG wyników wykonanej kontroli i zastosowanych kodów wskazujących na konieczność korekty powierzchni PEG. Są to kody: DR51 (stwierdzono obszar tymczasowo niekwalifikujący się do płatności), DR52 (stwierdzono powiększenie zasięgu pola zagospodarowania), DR53 (stwierdzono zmniejszenie zasięgu pola zagospodarowania), które dotyczyły wszystkich działek rolnych: A, B, C, D, E, AA (str. 3 i 4 raportu). W treści raportu odnotowano odrzucenie innego raportu z dnia 5.02.2014r. nr "[.3.]" (str. 13 raportu z 17.03.2014r., pkt II. 3 – karta akt nieoznaczona – nr 29/13 naniesiono w sposób nietrwały). Pismem z dnia 2.09.2015r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR zawiadomił stronę o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu programu rolnośrodowiskowego, przyznanych na mocy decyzji z dnia 18.02.2011r. nr "[...]" (o przyznaniu płatności rolnośrodowiskowej – dalej PRŚ - za rok 2010 w wysokości 78.246 zł), z dnia 8.03.2012r. nr "[...]" (o przyznaniu PRŚ - za rok 2011 w wysokości 78.246 zł), z dnia 2.01.2013r. nr "[...]" (o przyznaniu PRŚ - za rok 2012 w wysokości 73.588,50 zł). Decyzją z dnia 15.09.2015r. nr "[...]" Kierownik ARiMR ustalił stronie kwotę nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych w wysokości 230.080,50 zł. Wskutek wniesionego odwołania przedmiotowa decyzja została uchylona przez Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR, a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji - decyzją z 15.12.2015r. nr "[...]". Decyzją z dnia "[...]" nr "[...]" Kierownik ARiMR ustalił producentowi rolnemu kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu programu rolnośrodowiskowego w wysokości 230.080,50 zł. Jako podstawę prawną organ wskazał art. 104 i 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013r., poz. 267, ze zm. - dalej Kpa), art. 29 ust. 1, 2 i 8 ustawy z dnia 9 maja 2008r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2008r. nr 98, poz. 634, ze zm.) w zw. z art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 marca 2007r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. z 2013r., poz. 173, dalej ustawa o wspieraniu), § 39 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2013r., poz. 361, ze o zm. - dalej rozporządzenie rolnośrodowiskowe z 2013r.), art. 28 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 marca 2007r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków z Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. z 2013r., poz. 173 - dalej ustawa o wspieraniu), art. 80 ust. 1 i 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. Urz. L 316 z 2.12.2009r., str. 65 - dalej rozporządzenie 1122/2009), art. 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE Nr L 25, str. 8 z 28.02.2011r. - dalej rozporządzenie 65/2011). W uzasadnieniu przedmiotowej decyzji organ wskazał, że w oparciu o wyniki przeprowadzonej kontroli na miejscu w gospodarstwie strony ustalono, iż wnioskodawczyni nie dotrzymała warunków uczestnictwa w programie rolnośrodowiskowym. Podał, że w trakcie kontroli na działkach rolnych A, AA, B, C, D, E jako roślinę uprawianą stwierdzono mieszankę wieloletnią traw zamiast deklarowanej mieszanki wieloletniej traw z motylkowatymi drobnonasiennymi. Powyższa nieprawidłowość oznacza zdaniem organu I instancji, że zobowiązanie rolnośrodowiskowe nie jest realizowane. Od powyższego rozstrzygnięcia beneficjent złożył odwołanie. Strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz umorzenie postępowania, ewentualnie o uchylenie decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Decyzji organu I instancji zarzuciła: I. Naruszenie przepisów postępowania, tj.: 1. art. 97 § 1 pkt 4 Kpa poprzez jego niezastosowanie, polegające na braku zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranej płatności pomimo braku rozstrzygnięcia w przedmiocie przyznania płatności rolnośrodowiskowej na rok 2013, 2. § 39 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego poprzez jego zastosowanie, pomimo niewykazania przez organ faktu przerwania zobowiązania rolnośrodowiskowego, 3. art. 18 ust. 1 rozporządzenia 65/2011 w zw. z § 38 rozporządzenia rolnośrodowiskowego poprzez nałożenie sankcji za lata wcześniejsze, podczas gdy sankcje mogą być stosowane tylko w roku, w którym stwierdzono nieprawidłowości, oraz zastosowanie podwójnej sankcji to jest wstrzymanie wypłaty za rok 2013 a następnie bez wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie przyznania płatności na rok 2013 - nakazanie zwrotu płatności za lata wcześniejsze, 4. art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy o wspieraniu poprzez wybiórczą, sprzeczną z zasadami doświadczenia życiowego i logiki, ocenę materiału dowodowego oraz uznanie, że zachodzą podstawy do wydania decyzji ustającej kwotę nienależnie pobranych płatności, wyrażającą się w oparciu decyzji na wynikach kontroli przeprowadzonej na przełomie 2013/2014r. oraz uznaniu za nieistotny fakt braku rozstrzygnięcia w przedmiocie przyznania płatności na rok 2013, 5. art. 107 § 1 i 3 Kpa, poprzez niewskazanie podstawy do wydania decyzji ustalającej kwotę nienależnie pobranych płatności, 6. art. 73 rozporządzenia 1122/2009, poprzez uznanie, że skarżąca nie poinformowała organu o konieczności zmiany zobowiązania rolnośrodowiskowego w zakresie rodzaju deklarowanych upraw, bowiem wprowadzona do zobowiązania modyfikacja została dokonana po terminie, a zatem następnie ustalona według organu nieprawidłowość prowadzonej uprawy uzasadniała ustalenie zwrotu kwoty nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych, podczas gdy powołany powyżej przepis wskazuje, iż jeżeli podane we wniosku dane zdezaktualizowały się lub są nieprawidłowe, rolnik powinien z własnej inicjatywy złożyć zmianę do wniosku; w takim przypadku nie są stosowane obniżki i wyłączenia określone w przepisach UE, 7. art. 8, art. 9 Kpa w zw. z art. 21 ust. 1 ustawy poprzez wprowadzenie skarżącej w błąd co do trybu postępowania w sytuacji konieczności dokonania zmiany do podjętego zobowiązania. II. Naruszenie prawa materialnego, tj. art. 28 ust. 1 ustawy o wspieraniu, poprzez jego zastosowanie i uznanie, że protokół z kontroli za rok 2013 jest podstawą do żądania zwrotu płatności pobranych za lata 2010-2012, podczas gdy płatności te przyznane zostały prawidłowo i nie ma podstaw do żądania ich zwrotu. Dyrektor ARiMR ww. decyzją z dnia "[...]" utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura z "[...]". Jako podstawę prawną podał art. 138 § 1 pkt 1 Kpa, art. 10 ust. 1 i 2, art. 29 ust. 2 ustawy z dnia 9 maja 2008r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (j.t. Dz. U. z 2014r. poz. 1438), dalej ustawa o ARiMR. Organ wskazał, że zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2009r. (Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 26.02.2009r. - Dz.U nr 33, poz. 262 ze zm.) płatność rolnośrodowiskową przyznaje się rolnikowi w rozumieniu art. 2 lit. a) rozporządzenia nr 73/2009, jeżeli spełnia warunki przyznania płatności rolnośrodowiskowej w ramach określonych pakietów lub ich wariantów określonych w rozporządzeniu. Wskazał na § 58 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013r., który traktuje o utracie mocy poprzednio obowiązującego rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2009r.. Podał, że w myśl § 26 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013r. rolnik realizuje zobowiązanie rolnośrodowiskowe od dnia 15 marca roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie pierwszej płatności rolnośrodowiskowej. Z kolei realizacja zobowiązania rolnośrodowiskowego jest jednym z podstawowych warunków przyznania płatności rolnośrodowiskowej, obowiązującym rolnika zarówno w pierwszym jak i w kolejnych latach ubiegania się o przyznanie płatności rolnośrodowiskowych. Wskazał, że to rolnik określa kształt wiążącego go zobowiązania rolnośrodowiskowego. We wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej rolnik określa rodzaj pakietu lub wariantu w ramach którego to zobowiązanie będzie realizowane, oraz obszar - powierzchnię na jakiej zobowiązanie będzie realizowane. Dodatkowo rolnik deklaruje roślinę, jaką zamierza uprawiać w celu realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego. Te elementy określają zakres zobowiązania rolnośrodowiskowego danego rolnika. Organ zaznaczył, że co do zasady zobowiązanie rolnośrodowiskowe nie podlega zmianie w trakcie jego realizacji. Przepisy § 6 ust. 1 pkt 4 i 5 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013r. wskazują przypadki, w których zmiana zobowiązania rolnośrodowiskowego jest dopuszczalna, w tym w ramach pakietu 2 Rolnictwo ekologiczne. Zgodnie z tymi przepisami dopuszczalna jest zmiana zobowiązania rolnośrodowiskowego polegająca na zmianie roślin lub miejsca ich uprawy. Zatem zmiana zobowiązania w zakresie uprawianej rośliny jest możliwa, ale taką zmianę należy zgłosić we wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok, w którym rolnik realizuje zmienione zobowiązanie rolnośrodowiskowe (§ 6 ust. 3 rozporządzenia rolnośrodowiskowego). Jeżeli wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na dany rok został już złożony, rolnik może swoje zobowiązanie zmienić zmieniając ten wniosek. Jeżeli tego nie dokonał to powinien uprawiać rośliny, które wskazał we wniosku. Uprawa innych roślin niż zadeklarowane we wniosku oznacza nierealizowanie zobowiązania rolnośrodowiskowego. Po upływie ostatecznego terminu na złożenie zmiany do wniosku (w roku 2013 ostatnim dniem, w którym możliwe było złożenie zmiany do wniosku był dzień 10.06.2013r.) zmiana uprawianej rośliny w ramach pakietu 2 Rolnictwo ekologiczne jest dopuszczalna tylko na warunkach określonych w art. 73 ust. 2 rozporządzenia 1122/2009. Organ odnotował, że wnioskodawczyni w niniejszej sprawie nie informowała na piśmie Kierownika ARiRM o zmianie zobowiązania rolnośrodowiskowego w zakresie rodzaju uprawianej rośliny. Wymogu pisemnego zawiadomienia organu o zmianie zobowiązania rolnośrodowiskowego nie spełnia złożony przez pełnomocnika strony formularz wniosku z zaznaczonym celem złożenia: Wycofanie części wniosku z dnia 15 lipca 2013r., którym strona wycofała z uzupełniającej płatności obszarowej (UPO) działki rolne A1, B1, C1, D1, E1, AA1. Przy czym na jednym formularzu wniosku strona może ubiegać się o przyznanie różnych płatności. Również wycofanie określonych działek rolnych dotyczyć może różnych płatności. W niniejszej sprawie strona wycofała ww. działki jedynie z uzupełniającej płatności obszarowej i nie wskazała powodu wycofania tych działek z płatności. Organ uznał, że nie zasługują na uwzględnienie zarzuty dotyczące wprowadzenia w błąd co do możliwości zgłoszenia zmiany wniosku w związku z wystąpieniem niezależnych okoliczności prawidłowości przeprowadzenia kontroli na miejscu w gospodarstwie strony przez pracowników organu oraz pracowników innych Biur Powiatowych ARiMR, z którymi kontaktowała się telefonicznie. Podobnie jak zarzut dotyczący prawidłowości przeprowadzenia kontroli na miejscu w gospodarstwie strony. Organ II instancji powołał się na § 39 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013r., zgodnie z którym płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi, jeżeli rolnik nie realizuje całego zobowiązania rolnośrodowiskowego, w szczególności w związku z niesporządzeniem planu działalności rolnośrodowiskowej albo sporządzeniem go niezgodnie z wymogami określonymi w rozporządzeniu, lub nie spełnia innych warunków przyznania płatności rolnośrodowiskowej określonych w rozporządzeniu. Organ podał, że w czwartym roku zobowiązania strona nie dotrzymała warunków uczestnictwa w programie rolnośrodowiskowym, co wynika ze stwierdzenia w wyniku kontroli na miejscu innej uprawy niż zadeklarowana, przy jednoczesnym braku złożenia zmiany do wniosku i braku pisemnego powiadomienia Kierownika Biura Powiatowego ARiMR o zmianie w zakresie uprawianej rośliny. Wyliczenie kwoty do zwrotu: za rok 2010: 78.246,00 zł - płatność przyznana decyzją nr "[...]" z dnia 18.02.2011r., za rok 2011: 78.246,00 zł - płatność przyznana decyzją nr "[...]" z dnia 8.03.2012r., za rok 2012: 73.588,50 zł - płatność przyznana decyzję nr "[...]" z dnia 02.01.2013r.. Łączna kwota do zwrotu wynosi 230.080,50 zł (78.246,00 zł + 78.246,00 zł + 73.588,50 zł). Organ odwoławczy powołał się na art. 47 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1974/2006 z dnia 15 grudnia 2006r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz.U L 368, z 23.12.2006r., p. 15, dalej rozporządzenie 1974/2006), § 45, § 47 ust. 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013r., art. 80 ust. 3 rozporządzenia 1122/2009, art. 5 ust. 1 i 3 rozporządzenia 65/2011. Wskazał, że w rozpatrywanej sprawie nie zaistniały przesłanki, wykluczające obowiązek zwrotu nienależnie pobranych płatności skutkujące brakiem obowiązku zwrotu przez stronę nienależnie pobranych płatności do gruntów rolnych za lata 2010-2012. Płatności z tytułu programu rolnośrodowiskowego za lata 2010-2012 nie wynikały z pomyłki ARiMR, a w chwili wydania decyzji o ich przyznaniu rolnik spełniał warunki i wymogi do ich uzyskania. Nieprawidłowości zostały stwierdzone dopiero w 2014r.. Przy czym płatności rolnośrodowiskowe nie zostały przekazane na skutek błędu ARiMR, a tym samym nie znajduje uzasadnienia rozważanie czy błąd nie mógł być w zwykłych okolicznościach wykryty przez beneficjenta. Powołał się na art. 28a ustawy o wspieraniu w zakresie sytuacji odstąpienia od ustalenia kwot nienależnie lub nadmiernie pobranych płatności, przedstawił następnie wyliczenie kwoty zwrotu w powiązaniu z kursem waluty euro. Podał, że mając na uwadze, że w przepisach sektorowych odnoszących się do płatności na rok 2010 i następne brak jest szczegółowych regulacji w kwestii okresów przedawnienia na ustalenie w drodze decyzji kwoty nienależnie pobranych płatności, dla płatności ma zastosowanie art. 3 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE, Euratom) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz.Urz. L nr 312, z 23.12.1995r. p. 0001 - 0004). Zgodnie z art. 3 ust. 1 ww. rozporządzenia okres przedawnienia wynosi cztery lata od czasu dopuszczenia się nieprawidłowości określonej w art. 1 ust. 1; zasady sektorowe mogą jednak wprowadzić okres krótszy, który nie może wynosić mniej niż trzy lata; w przypadku nieprawidłowości ciągłych lub powtarzających się okres przedawnienia biegnie od dnia, w którym nieprawidłowość ustała; w przypadku programów wieloletnich okres przedawnienia w każdym przypadku biegnie do momentu ostatecznego zakończenia programu; przerwanie okresu przedawnienia jest spowodowane przez każdy akt właściwego organu władzy, o którym zawiadamia się daną osobę, a który odnosi się do śledztwa lub postępowania w sprawie nieprawidłowości; po każdym przerwaniu okres przedawnienia biegnie na nowo; upływ terminu przedawnienia następuje najpóźniej w dniu, w którym mija okres odpowiadający podwójnemu terminowi okresu przedawnienia, jeśli do tego czasu właściwy organ władzy nie wymierzył kary; nie dotyczy to przypadków, w których postępowanie administracyjne zostało zawieszone zgodnie z art. 6 ust. 1. Z kolei pod pojęciem daty zakończenia programu należy rozumieć dzień zamknięcia programu wynikający z deklaracji zamykającej program wysyłanej do Komisji Europejskiej. Stosownie do powyższego w ramach PROW 2007-2013 będzie to data nie wcześniejsza niż 31.12.2015r. (data, do której możliwe jest dokonywania wypłat w ramach programu) oraz nie późniejsza niż 30.06.2016r. (termin na przedstawienie Komisji Europejskiej przez Państwa Członkowskie sprawozdania finansowego z ostatniego roku budżetowego realizacji programu, stosownie do postanowień art. 28 ust. 1 rozporządzenia Radu (WE) nr 1290/2005 z dnia 21.06.2005r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej (Dz. Urz. EU L nr 209 z 11.08.2005r., str. 1, ze zm.). Organ podał, że w niniejszej sprawie decyzja ustalająca kwotę nienależnie pobranych płatności wydana została w dniu 30 grudnia 2015r., tj. przed datą zamknięcia programu PROW 2007-2013. Wobec powyższego decyzja ta została wydana przed upływem okresu przedawnienia. Ponadto należy w sprawie uwzględnić przerwanie biegu przedawnienia, które nastąpiło w dniu 4.09.2015r. tj. w dniu doręczenia zawiadomienia o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z dnia 2.09.2015r.. Organ wskazał na obowiązek zwrotu kwoty wraz z odsetkami. Podał, że na podstawie art. 29 ust. 7 ustawy o ARiMR do należności, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. Ordynacja podatkowa (t.j. Dz.U. z 2015r. poz. 613 ze zm.), z wyjątkiem przepisów dotyczących umarzania należności, odraczania płatności, rozkładania płatności na raty oraz zaokrąglania należności, z tym że termin, o którym mowa w art. 47 § 1 tej ustawy, wynosi 60 dni. Ponadto stosownie do art. 51 § 1 Ordynacji podatkowej zaległością podatkową jest podatek niezapłacony w terminie płatności. Zgodnie zaś z art. 53 § 3 tej ustawy od zaległości podatkowych, z zastrzeżeniem art. 54, naliczane są odsetki za zwłokę. Z art. 54 § 4 Ordynacji podatkowej wynika, że odsetki za zwłokę naliczane są od dnia następującego po dniu upływu terminu płatności podatku. Minister właściwy do spraw finansów publicznych ogłasza, w drodze obwieszczenia, stawkę odsetek za zwłokę w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski". W skardze na powyższą decyzję strona wniosła o jej uchylenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym o kosztach zastępstwa procesowego w przypadku ustanowienia w sprawie pełnomocnika procesowego. Powtórzyła za odwołaniem zarzuty naruszenia przepisów postępowania i prawa materialnego. Przedstawiła stan faktyczny i szczegółowo uzasadniła zarzuty. Skarżąca w zakresie naruszenia art. 18 rozporządzenia 65/2011 w zw. z § 38 rozporządzenia rolnośrodowiskowego podniosła, że organy zastosowały wobec niej podwójną sankcję administracyjną tj. wstrzymanie wypłaty za lata 2013 - 2014 w związku z przeprowadzoną kontrolą w dniach 23.12.2013r. - 17.03.2014r., a następnie bez uprzedniego prawomocnego rozpatrzenia wniosku o przyznanie płatności za lata 2013-2014, wydały decyzję dotyczącą zwrotu nienależnie pobranych płatności za lata 2010-2012 w sytuacji, gdy kontrola gospodarstwa rolnego skarżącej odnosiła się do roku 2013, a nie do lat 2010-2012, a ponadto nie została wyjaśniona kwestia przerwania zobowiązania rolnośrodowiskowego z uwagi na brak wydania decyzji za rok 2013. Ponadto odnośnie naruszenia art. 21 ust. 2 pkt 2 ww. ustawy o wspieraniu, ustalono kwoty nienależnie pobrane z tytułu programu rolnośrodowiskowego za lata 2010 - 2012 w sytuacji, gdy organy te: – w dużej mierze swoje stanowisko oparły na ww. kontroli, która nie mogła odnosić się do lat poprzednich, bowiem prowadzona była na przełomie 2013 / 2014r., i która nie mogła być podstawą do wydania decyzji zarówno przez organ I jak i II instancji, a tym samym organy nie rozpatrzyły wyczerpująco całego materiału dowodowego, biorąc ponadto pod uwagę fakt, że organ nigdy nie zgłaszał zastrzeżeń co do wyników kontroli prowadzonych w poprzednich latach, – uznały za nieistotną kwestię braku decyzji w przedmiocie przyznania płatności za lata 2013-2014 co stanowi błędną ocenę materiału dowodowego, bowiem dopiero wydanie decyzji w tym przedmiocie mogłoby wskazywać na ewentualne przerwanie zobowiązania rolnośrodowiskowego, nie zaś sam protokół z kontroli, którego celem było zbadanie prawidłowości w roku 2013. Skarżąca uznała za nieuzasadnione przeprowadzenie kontroli stanu upraw zgłoszonych za rok 2013r. w okresie zimowym oraz wczesnowiosennym w roku 2014r.. Podniosła, że przeprowadzona w okresie zimowym i wczesnowiosennym kontrola nie mogła dotyczyć stanu upraw w okresie wegetatywnym prowadzonych przez skarżącą w 2013r.. W okresie wegetacji nieruchomość zgłoszona do programu rolnośrodowiskowego była użytkowana w całości, zaś to termin kontroli spowodował błędne ustalenia tego stanu. Z uwagi na zaistnienie tak oczywistych wadliwości w postępowaniu w zakresie przyznania płatności rolnośrodowiskowych za rok 2013, strona zaskarżyła nie tylko raporty z czynności kontrolnych, ale również wniosła odwołanie na decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w przedmiocie płatności rolnośrodowiskowej za rok 2013, która w powyższym zakresie została uchylona. Do chwili obecnej nie wydano decyzji ostatecznej w zakresie płatności rolnośrodowiskowych za rok 2013. W odpowiedzi na skargę Dyrektor ARiMR wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (jedn. tekst Dz. U. z 2016. poz. 1066), sąd administracyjny sprawuje kontrolę administracji publicznej przez badanie zgodności zaskarżonych decyzji i postanowień z prawem. W wyniku takiej kontroli decyzja lub postanowienie mogą zostać uchylone w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718, określanej dalej jako p.p.s.a.). Z przepisu art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a. wynika, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą skargi. W rozpoznawanej sprawie wydana została decyzja w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranej płatności, pomimo braku rozstrzygnięcia w przedmiocie przyznania płatności rolnośrodowiskowej na rok 2013. Organ przywołał w podstawie prawnej decyzji w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranej płatności treść § 39 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego. " Płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi, jeżeli rolnik nie realizuje całego zobowiązania rolnośrodowiskowego, w szczególności w związku z niesporządzeniem planu działalności rolnośrodowiskowej albo sporządzeniem go niezgodnie z wymogami określonymi w rozporządzeniu, lub nie spełnia innych warunków przyznania płatności rolnośrodowiskowej określonych w rozporządzeniu". W uzasadnieniu przedmiotowej decyzji organ wskazał, że w oparciu o wyniki przeprowadzonej kontroli na miejscu w gospodarstwie strony ustalono, iż wnioskodawczyni nie dotrzymała warunków uczestnictwa w programie rolnośrodowiskowym. Podał, że w trakcie kontroli na działkach rolnych A, AA, B, C, D, E jako roślinę uprawianą stwierdzono mieszankę wieloletnią traw zamiast deklarowanej mieszanki wieloletniej traw z motylkowatymi drobnonasiennymi. Powyższa nieprawidłowość oznacza zdaniem organu I instancji, że zobowiązanie rolnośrodowiskowe nie jest realizowane. Należy zwrócić uwagę, że Organ nie rozstrzygnął kwestii płatności rolnośrodowiskowej za rok 2013. Przedmiotem postępowania administracyjnego nie był. a postępowania sądowego nie jest płatność rolnośrodowiskowa za rok 2013. Przedmiotem tego postępowania jest ustalenie kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu programu rolnośrodowiskowego, przyznanych skarżącej na mocy decyzji z dnia 18.02.2011r. nr "[...]" - za rok 2010 w wysokości 78.246 zł), z dnia 8.03.2012r. nr "[...]" (za rok 2011 w wysokości 78.246 zł), z dnia 2.01.2013r. nr "[...]" (o przyznaniu PRŚ - za rok 2012 w wysokości 73.588,50 zł). Z taką konkluzją nie można się zgodzić. Subsumpcja ustalonego stanu faktycznego do powołanej normy prawnej nie jest prawidłowa. Nie można przyjąć, jak to uczynił organ, że rolnik nie realizuje całego zobowiązania rolnośrodowiskowego. Z ustalonego stanu faktycznego wynika tylko to, gdyż nie ma podstaw do negowania treści raportu, że skarżąca miała się dopuścić uchybień w realizacji tego programu. Stwierdzono mieszankę wieloletnią traw zamiast deklarowanej mieszanki wieloletniej traw z motylkowatymi drobnonasiennymi. Z tych ustaleń nie wynika, jak to przyjął organ, że skarżąca dokonała zmiany realizacji programu rolnośrodowiskowego. Z ustalonej okoliczności faktycznej wynikało tylko to, że w trakcie kontroli w uprawie nie stwierdzono roślin "motylkowatych drobnonasiennych). Ta kwestia jest sporna i nie została rozstrzygnięta w postępowaniu administracyjnym, gdyż dotyczy ona płatności za rok 2013. ( Pełnomocnik skarżącej na rozprawie wskazał, że skarżąca otrzymała płatność za rok 2014.). Z powodu błędnej subsumpcji tego stanu fatycznego Organ zaniechał ustaleń, które są konieczne do prawidłowego stosowania przepisów prawa materialnego. Ze stosowaniem przepisów prawa materialnego związane jest ustalenie z jakich przyczyn powstała ta niezgodność, czy ona ma charakter trwały i czy niemożliwa jest kontynuacja wieloletniego programu rolnośrodowiskowego. Na podstawie art. 5 ust. 1 rozporządzenia Komisji nr 65/2011, Beneficjent zobowiązany jest do zwrotu nienależnie pobranej płatności, powiększonej o odsetki obliczone zgodnie z ust. 2. Wyjątki w tym zakresie przewidziane zostały jedynie w okolicznościach określonych w ust. 3. Natomiast w myśl art. 18 ust. 1 zdanie drugie tego rozporządzenia, w przypadku zobowiązań wieloletnich, zmniejszenia pomocy, wykluczenia i odzyskiwanie mają zastosowanie również do kwot wypłaconych już z tytułu tego zobowiązania w latach wcześniejszych. Podstawę prawną decyzji o zwrocie nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego stanowił § 39 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013r. W rozpoznawanej sprawie ma również zastosowanie art. 18 rozporządzenia Komisji nr 65/2011. Przepis art. 18 ust. 1 zdanie drugie rozporządzenia Komisji nr 65/2011 stanowi, że w przypadku zobowiązań wieloletnich zmniejszenia pomocy, wykluczenia i odzyskiwanie mają zastosowanie również do kwot wypłaconych już z tytułu tego zobowiązania w latach wcześniejszych. Zgodnie z treścią art. 18 ust. 2 rozporządzenia Komisji nr 65/2011 państwo członkowskie odzyskuje wsparcie lub nie przyznaje go lub określa kwotę zmniejszenia pomocy w szczególności na podstawie rozmiaru, zasięgu i trwałości stwierdzonej niezgodności. Rozmiar niezgodności zależy w szczególności od ciężaru skutków niezgodności, przy uwzględnieniu celów, którym miały służyć niespełnione kryteria. Zasięg niezgodności zależy w szczególności od skutków, jakie niezgodność wywiera na całość operacji. To, czy niezgodność jest trwała, zależy w szczególności od długości okresu, w którym występują jej skutki lub od możliwości wyeliminowania tych skutków za pomocą racjonalnych środków. W ocenie Sądu, przepis art. 18 rozporządzenia Komisji nr 65/2011 należy odczytywać jako normę o charakterze kompetencyjnym, upoważniającą państwo członkowskie do szczegółowej regulacji przesłanek czy też przypadków zwrotu płatności rolnośrodowiskowej, która powinna uwzględniać rozmiar, zasięg i trwałość stwierdzonej niezgodności, czyli kryteria zdefiniowane w tym przepisie. Polski ustawodawca ustanowił zasady zwrotu nienależnie pobranych płatności m.in. w przepisach ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, która w art.28 ust.1 stanowi, że pomoc i pomoc techniczna, pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości, podlegają zwrotowi wraz z odsetkami określonymi jak dla zaległości podatkowych, chyba że przepisy, o których mowa w art. 1 pkt 1, lub przepisy ustawy stanowią inaczej. Szczegółowe przypadki zwrotu płatności rolnośrodowiskowej zostały uregulowane w § 39 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013r. Zgodnie z tym przepisem, płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi m.in. w przypadku braku realizacji całego zobowiązania rolnośrodowiskowego, niesporządzenia planu działalności rolnośrodowiskowej, nieprzestrzegania żadnych wymogów w ramach wariantu określonego pakietu, zmniejszenia obszaru realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego, zmniejszenia liczby zwierząt czy w przypadku niezłożenia wniosku o przyznanie kolejnej płatności rolnośrodowiskowej. W rozpoznawanej sprawie, zdaniem Sądu, nie zaistniał żaden z przypadków wymienionych w § 39 rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Organ odwoławczy nie dokonał ustaleń faktycznych związanych z treścią art. 18 ust. 1 rozporządzenia Komisji nr 65/2011. Kryteria zwrotu, o których mowa w art. 18 ust. 2 rozporządzenia Komisji nr 65/2011 muszą odpowiadać rozmiarowi, zasięgowi i trwałości stwierdzonej niezgodności. Zgodnie bowiem z definicją wymienionych kryteriów rozmiar niezgodności zależy w szczególności od ciężaru skutków niezgodności, przy uwzględnieniu celów, którym miały służyć niespełnione kryteria. Zasięg niezgodności zależy w szczególności od skutków, jakie niezgodność wywiera na całość operacji. To, czy niezgodność jest trwała, zależy w szczególności od długości okresu, w którym występują jej skutki lub od możliwości wyeliminowania tych skutków za pomocą racjonalnych środków. Z braku szczegółowych regulacji w tym zakresie w ustawodawstwie krajowym, bezpośrednie zastosowanie ma art. 18 rozporządzenia Komisji nr 65/2011. W orzeczeniu , w sprawie P 37/05 TK stwierdził, "Sędziowie w procesie stosowania prawa podlegają bezwzględnie Konstytucji oraz ustawom (art. 178 ust. 1 Konstytucji). Z tą zasadą związana jest norma kolizyjna wyrażona w art. 91 ust. 2, nakładająca obowiązek odmowy stosowania ustawy w wypadku kolizji z umową międzynarodową ratyfikowaną w drodze ustawowej. Zasada pierwszeństwa dotyczy także prawa wspólnotowego (art. 91 ust. 3 Konstytucji). W związku z tym sąd – jeśli nie ma wątpliwości co do treści normy prawa wspólnotowego – powinien odmówić zastosowania sprzecznego z prawem wspólnotowym przepisu ustawy i zastosować bezpośrednio przepis prawa wspólnotowego, ewentualnie – jeśli nie jest możliwe bezpośrednie zastosowanie normy prawa wspólnotowego – szukać możliwości wykładni prawa krajowego w zgodzie z prawem wspólnotowym. W przypadku pojawienia się wątpliwości interpretacyjnych na tle prawa wspólnotowego, sąd krajowy powinien zwrócić się do ETS z pytaniem prejudycjalnym w tej kwestii. Sąd nie akceptuje stanowiska Organu odwoławczego, który powołał na treść § 39 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013r. Ujawniony w trakcie kontroli stan uprawy, bez zbadania przyczyny, skutków, okresu trwania, zasięgu, trwałości, nie dawał podstawy do wyciągnięcia skutków prawnych. Te skutki prawne zostały przytoczone w zaskarżonej decyzji . Przy ocenie skutków tej niezgodności, Organ winien zastosować dyrektywy wynikające bezpośrednio z treści art. 18 rozporządzenia Komisji nr 65/2011. W związku z powyższym nie można automatycznie, przy stwierdzeniu niezgodności w zakresie przestrzegania wymagań, odnosić je bezpośrednio do lat poprzednich,. Natomiast należy zbadać przyczyny tej niezgodności, skutki, okres trwania, zasięg, trwałość skutków. Zaskarżona decyzja narusza przepisy art. 18 ust. 1 i 2 rozporządzenia Komisji nr 65/2011 oraz § 39 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013r. Stwierdzono mieszankę wieloletnią traw, zamiast deklarowanej mieszanki wieloletniej traw z motylkowatymi drobnonasiennymi. Z tych ustaleń nie wynika, jak to przyjął organ, że skarżąca dokonała zmiany realizacji programu rolnośrodowiskowego. Organ dokonał bowiem błędnej subsumpcji przepisów prawa krajowego, gdyż stosował je do stanu faktycznego, który w rzeczywistości nie został ustalony w sprawie. Przy wydaniu decyzji Organ nie uwzględnił treści art. 18 ust. 1 i 2 rozporządzenia Komisji nr 65/2011, który powinien mieć zastosowanie w sprawie. . Z tych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c a p.p.s.a., orzeczono jak w pkt 1 sentencji wyroku. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ uwzględni rozważania prawne zawarte w uzasadnieniu wyroku. W szczególności ustali, czy stwierdzony w trakcie kontroli w uprawie brak roślin "motylkowatych drobnonasiennych" wystąpił okresowo, czy też miał charakter trwały, jaka była przyczyna tego stanu rzeczy, czy ta przyczyna miała charakter pierwotny( brak w uprawie od początku jej założenia), czy też wtórny ( te rośliny wyginęły w trakcie programu, na przykład z powodu suszy , mrozów, czy też jej brak był następstwem faktu, że w kontrolę przeprowadzono w okresie zimowym i wczesnowiosennym ). Organ odniesie się do okoliczności podnoszonych w skardze , że kontrola stanu upraw zgłoszonych za rok 2013r. odbyła się w okresie zimowym oraz wczesnowiosennym w roku 2014r.. Skarżąca podniosła, że przeprowadzona w okresie zimowym i wczesnowiosennym kontrola nie mogła dotyczyć stanu upraw w okresie wegetatywnym prowadzonych przez skarżącą w 2013r.. Organ winien wskazać, czy i jaki wpływ na ustalenia faktyczne miał termin kontroli. W szczególności wynikający z tej okoliczności stan wegetatywny roślin "motylkowatych drobnonasiennych", które były składnikiem całej uprawy. Tylko prawidłowo ustalony stan faktyczny, dokonany zgodnie z wymogami wskazanych przepisów prawa materialnego, pozwoli na subsumpcję przepisów prawnych o ustaleniu zwrotu wypłaconych płatności. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200, art. 205 i art. 209 p.p.s.a. ( pkt 2 sentencji wyroku).