IV SA/Po 76/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Stankowski (spr. ) Sędziowie WSA Donata Starosta WSA Tomasz Grossmann po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 29 marca 2018 r. sprawy ze skargi Prezydenta Miasta K. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie grzywny w celu przymuszenia 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Lekarza Weterynarii w K. z dnia [...] października 2017 r. nr [...], 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii w P. na rzecz skarżącego Prezydenta Miasta K. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postanowieniem z dnia [...] października 2017 r. nr [...] Powiatowy Lekarz Weterynarii w K. (zwany dalej "PLW") na podstawie art. 119 § 1, art. 120 § 2, art. 121 § 1-3, art. 122 § 1-2 w związku z art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2014 r. poz. 1619; zwanej dalej "u.p.e.a.") nałożył na J. N. Prezydenta Miasta K. grzywnę w wysokości [...] zł oraz wezwał M. K. do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym numer [...], polegającego na zadaszeniu kojców o numerach [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] w schronisku dla zwierząt zlokalizowanym w K. 62-510 przy ul. [...] w sposób przewidziany w art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt, aby zwierzęta chronione były przed upałami i opadami atmosferycznymi, w terminie 14 dni od dnia doręczenia postanowienia. Zażalenie na ww. postanowienie złożył Prezydent Miasta zarzucając mu naruszenie: - art. 61 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.; zwanej dalej "k.p.a.") poprzez jego pominięcie, a w konsekwencji niewydanie i niedoręczenie stronie zawiadomienia o wszczęciu postępowania z urzędu, skutkiem czego zaskarżone postanowienie z mocy prawa jest nieważne; - art. 18 u.p.e.a. w zw. z art. 10 i w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego pominięcie i niezawiadomienie strony przed wydaniem zaskarżonego postanowienia o możliwości zapoznania się z zebranym w sprawie materiałem, skutkiem czego doszło do naruszenia podstawowej zasady postępowania administracyjnego tj. zasady czynnego udziału strony w każdym stadium postępowania administracyjnego, uniemożliwienia stronie zapoznania się z zebranym w sprawie materiałem, wyrażenia swej opinii i zgłoszenia ewentualnych dowodów, co z kolei powoduje także nieważność z mocy samego prawa postanowienia, gdyż wydane ono zostało z rażącym jego naruszeniem; - art. 107 § 1 pkt 7 w związku z art. 124 k.p.a. poprzez jego pominięcie i zaniechanie pouczenia o prawie do zrzeczenia się odwołania i skutkach zrzeczenia się odwołania, mimo ze przepis ten ma odpowiednie zastosowanie do postanowień. Prezydent Miasta ponadto na podstawie art. 33 § 1 pkt 7 u.p.e.a. podniósł zarzut w postaci braku uprzedniego doręczenia upomnienia, o którym mowa w art. 15 § 1 u.p.e.a. Zaskarżonym w niniejszej sprawie postanowieniem z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Weterynarii (zwany dalej "WWLW") na postawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a. i art. 18 u.p.e.a. utrzymał w mocy postanowienie PLW z dnia 18 października 2017 r. W uzasadnieniu WWLW wyjaśnił, że źródłem obowiązku nałożonego na Miasto K. jest decyzja PLW w K. z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] W toku kilku kontroli w schronisku dla zwierząt ustalono, że obowiązki wynikające z tej decyzji nie zostały wykonane. PLW przesłał zobowiązanemu upomnienie i odpis tytułu wykonawczego. Jak wyjaśnił WWLW kolejna kontrola PLW przeprowadzona w dniu [...] sierpnia 2017 r. wykazała, że pomimo nałożenia grzywny nie zostały usunięte nieprawidłowości stwierdzone prawomocna decyzją. W ocenie WWLW organ I instancji prawidłowo zastosował przepis art. 120 § 2 u.p.e.a. Przepis ten wyraźnie określa, na kogo nakłada się grzywnę w celu przymuszenia, gdy zobowiązanym do wykonania obowiązku jest jednostka organizacyjna taka jak jednostka samorządowa. Grzywnę nakłada się na ustawowego przedstawiciela zobowiązanego lub na osobę, do której należy bezpośrednie czuwanie nad wykonaniem przez zobowiązanego obowiązków tego rodzaju, jakim jest egzekwowany obowiązek. Tak więc te podmioty powinny być adresatami postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. Jak wskazał WWLW z przepisów ustawy o samorządzie gminnym wynika, że do prezydenta miasta należy obowiązek bezpośredniego czuwania nad wykonaniem obowiązków nałożonych decyzją, bowiem reprezentuje on gminę - miasto K.. Organ I instancji prawidłowo zastosował procedurę nakładania grzywny, ponieważ zgodnie z art. 15 u.p.e.a. do zobowiązanej jednostki samorządowej przed wszczęciem egzekucji administracyjnej skierowano upomnienie. Prawidłowo wystawiono tytuł wykonawczy, określając w nim niewykonane obowiązki. Tak upomnienie jak i tytuł wykonawczy został doręczony w dniu [...] stycznia 2016 r. Nałożenie kolejnej grzywny w toczącym się już postępowaniu egzekucyjnym nie wymaga ponownego doręczania tytułu egzekucyjnego, a upomnienie doręcza się jedynie przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego. Jak wyjaśnił WWLW z art. 11a ust. 1 pkt.2 ustawy o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2017 r. poz 1875; zwanej dalej "u.s.g.") wynika, że organem gminy miejskiej jest prezydent miasta, który kieruje bieżącymi sprawami gminy oraz reprezentuje ją na zewnątrz. Jest więc osobą, do której należy bezpośrednie czuwanie nad wykonaniem obowiązków nałożonych decyzją administracyjną na jednostkę samorządu terytorialnego. W tej sytuacji, nie można mówić o braku możliwości wykonania decyzji przez zobowiązanego. Prezydent Miasta nie wskazał też innej osoby odpowiedzialnej za wykonanie decyzji. Zdaniem WWLW grzywna jest w realiach niniejszej sprawy odpowiednia do przymuszenia wykonania obowiązku i stanowi wystarczającą dolegliwość, by spełnić swoje zadanie, polegające na skutecznym zmobilizowaniu zobowiązanego do zintensyfikowania działań skuteczniejszych niż dotychczas stosowane, które prowadziłyby do wykonania obowiązku nałożonego decyzją administracyjną. Pierwsza grzywna nałożona na stronę nie wywarła zakładanego efektu i dopiero kolejna kontrola stopnia wykonania prawomocnej decyzji, spowodowała podjęcie działań zmierzających do jej wykonania. W momencie nałożenia grzywny decyzja nie była jednak wykonana. Potwierdziła to kolejna kontrola przeprowadzona podczas rozpatrywania odwołania przez organ II instancji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Prezydent Miasta zarzucił postanowieniu WWLW naruszenie: - art. 120 § 2 u.p.e.a. poprzez jego zastosowanie i uznanie, iż organ I instancji prawidłowo zastosował ten przepis przy rozstrzyganiu przedmiotowej sprawy, podczas gdy na gruncie stanu faktycznego niniejszej sprawy Skarżący nie powinien ponosić jakiejkolwiek odpowiedzialności, co w konsekwencji doprowadziło do bezpodstawnego nałożenia kary i wydania zarówno orzeczenia I instancji, jak i orzeczenia II instancji z rażącym naruszeniem prawa, - art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. poprzez utrzymanie w mocy postanowienia PLW w sytuacji, kiedy takie rozstrzygnięcie mogło zostać przez organ odwoławczy wydane tylko i wyłącznie w sytuacji, gdy zaskarżone orzeczenie jest w pełni prawidłowe. Tymczasem utrzymane w mocy postanowienie PLW wydane zostało z rażącym naruszeniem prawa poprzez to, że zostało ono wydane w stosunku do innego podmiotu niż podmiot wobec którego wszczęto postępowanie, - art. 18 u.p.e.a. w zw. z art. 61 k.p.a. poprzez ich całkowite pominięcie zarówno przez organ I jak i II instancji, a w konsekwencji niewydanie i niedoręczenie stronie zawiadomienia o wszczęciu przedmiotowego postępowania z urzędu, skutkiem czego zaskarżone orzeczenia obu instancji posiadają wadę i z mocy samego prawa są nieważne, co skutkuje uznaniem, iż w takim stanie sprawy nie mogły zostać w ogóle wydane, - art. 6 § 1 u.p.e.a. poprzez jego zastosowanie w sytuacji, w której z okoliczności sprawy jednoznacznie wynika, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzą żadne obiektywne przesłanki pozwalające przyjąć, iż Skarżący w jakikolwiek sposób uchyla się od wykonania obowiązku, a zatem zachodzą uzasadnione wątpliwości zarówno co do winy Skarżącego, jak co do zasadności podjętych przez wierzyciela czynności i zastosowanych środków prawnych, co czyni oczywiście nieuprawnionym utrzymanie w mocy orzeczenia organu I instancji, - art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący i wszechstronny zebranego w sprawie materiału dowodowego, co finalnie doprowadziło do nieuprawnionego utrzymania w mocy orzeczenia organu I instancji, a w konsekwencji tego wydanie orzeczenia z rażącym naruszeniem prawa. - art. 11a ust 1 pkt 2 u.s.g. poprzez jego błędną interpretację i przyjęcie, iż z faktu, że Prezydent Miasta jest organem gminy miejskiej, kierującym bieżącymi sprawami, reprezentującym ją na zewnątrz i bezpośrednio czuwającym nad wykonaniem obowiązków nałożonych decyzją administracyjną wynika, że jest on również "zobowiązanym" do wykonania egzekwowanych obowiązków zgodnie z u.p.e.a. Prezydent Miasta wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego od postanowienia PLW, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia PLW, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postepowania. Skarżący wyjaśnił, że pismem z dnia 16 stycznia 2015 r. doręczono zawiadomienie o wszczęciu postępowania w stosunku do Miasta K.. Tymczasem postanowienie organu I instancji zostało wydane w stosunku do Prezydenta Miasta K. , który zgodnie z art. 11a u.s.g. jest jednym z dwóch organów gminy. Postanowienie zostało więc wydane w stosunku do zupełnie innego podmiotu. Ponadto zdaniem Prezydenta Miasta w rozpoznawanej sprawie nie mamy do czynienia z uchylaniem się od wykonania obowiązku przez zobowiązanego. Nie jest bowiem prawdą, że Miasto K. pozostawało bezczynne w stosunku zaleceń otrzymywanych od PLW. Prawdą jest natomiast, że nie jest możliwym wykonanie w ciągu jednego roku budżetowego wszystkich zaleceń wskazanych przez PLW. Od kilku lat w schronisku dla bezdomnych zwierząt sukcesywnie podejmowane są czynności zmierzające do poprawienia warunków bytowych przebywających w nim zwierząt, a skoro tak to nałożenie grzywny w celu przymuszenia staje się bezcelowe. Prezydent Miasta podniósł również, że art. 120 § 2 u.p.e.a. przewiduje możliwość nałożenia grzywny w celu przymuszenia na osobę, do której należy bezpośrednie czuwanie nad wykonywaniem przez zobowiązanego obowiązków tego rodzaju, jakim jest egzekwowany obowiązek tylko w przypadku gdy zobowiązanym jest przedsiębiorstwo państwowe lub inna państwowa jednostka organizacyjna, organizacja spółdzielcza, samorządowa, zawodowa lub inna społeczna osoba prawna lub jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej. Prezydent Miasta K. - J. N. nie jest zobowiązanym w niniejszej sprawie, wobec czego organy w ogóle nie powinny zastosować tego przepisu. W odpowiedzi na skargę WWLW wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 15 § 1 u.p.e.a. egzekucja administracyjna może być wszczęta, jeżeli wierzyciel, po upływie terminu do wykonania przez zobowiązanego obowiązku, przesłał mu pisemne upomnienie, zawierające wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej. Postępowanie egzekucyjne może być wszczęte dopiero po upływie 7 dni od dnia doręczenia powyższego upomnienia. W myśl art. 26 § 4 u.p.e.a. jeżeli wierzyciel jest jednocześnie organem egzekucyjnym, przystępuje z urzędu do egzekucji na podstawie tytułu wykonawczego przez siebie wystawionego. Wszczęcie egzekucji administracyjnej następuje z chwilą doręczenia zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego (art. 26 § 5 pkt 2 u.p.e.a.). Podkreślić należy, iż celem postępowania egzekucyjnego jest wymuszenie realizacji nakazów wypływających z decyzji stanowiącej podstawę tytułu wykonawczego, o ile nakazy te nie zostaną wykonane dobrowolnie. Postępowanie egzekucyjne nie jest zatem kontynuacją postępowania administracyjnego, w którym można byłoby negować zasadność ostatecznych i prawomocnych decyzji podlegających wykonaniu. Ewentualna wadliwość decyzji stanowiącej podstawę tytułu wykonawczego nie może być zatem podnoszona w postępowaniu egzekucyjnym. Organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej. Organ ten nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Badanie, o którym mowa w art. 29 u.p.e.a., obejmuje ustalenie, czy egzekucja oznaczonego obowiązku jest dopuszczalna, czy tytuł wykonawczy jest prawidłowo wystawiony i czy doręczone zostało upomnienie. Badanie to ma charakter formalny (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2016 r. sygn. akt II OSK 2539/14, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 26 października 2016 r. sygn. akt IV SA/Po 423/16; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W rozpoznawanej sprawie organ egzekucyjny upomnieniem z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] wezwał Miasto K. do wykonania obowiązków wynikających z decyzji z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...], a następnie w dniu [...] lutego 2016 r. wydał tytuł wykonawczy nr [...]. Zarówno upomnienie jak i tytuł wykonawczy skierowane zostały do Miasta K.. Miasto K. nie wniosło zarzutów w sprawie prowadzonego postępowania egzekucyjnego. Zauważyć należy, że celem wymuszenia na zobowiązanym wykonania obowiązków wynikających z decyzji z dnia [...] lutego 2015 r. organ w rozpoznawanej sprawie zastosował grzywnę w celu przymuszenia. Stosownie do treści art. 119 § 1 u.p.e.a. grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. Jest więc ona środkiem, który z uwagi na dolegliwość natury finansowej skłania zobowiązanego do wykonania ciążącego na nim obowiązku. Grzywna w celu przymuszenia znajduje zastosowanie do wszystkich obowiązków o charakterze niepieniężnym polegających na braku działania (czyli zaniechaniu, znoszeniu) lub pewnym działaniu. Zgodnie z art. 120 § 1 u.p.e.a. grzywna w celu przymuszenia może być nakładana zarówno na osoby fizyczne, jak i osoby prawne, a także na jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej. W rozpoznawanej sprawie organy powołując się na przepis art. 120 § 2 u.p.e.a. nałożyły grzywnę w celu przymuszenia na J. N. piastującego funkcję Prezydenta Miasta K. . Wskazać wobec tego należy, iż przepis art. 120 § 2 u.p.e.a. przewiduje, że gdy zobowiązanym jest osoba fizyczna działająca przez ustawowego przedstawiciela, przedsiębiorstwo państwowe lub inna państwowa jednostka organizacyjna, organizacja spółdzielcza, samorządowa, zawodowa lub inna społeczna osoba prawna lub jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej, grzywnę nakłada się na ustawowego przedstawiciela zobowiązanego lub na osobę, do której należy bezpośrednie czuwanie nad wykonywaniem przez zobowiązanego obowiązków tego rodzaju, jakim jest egzekwowany obowiązek. Jednocześnie może być nałożona grzywna na zobowiązaną osobę prawną lub jednostkę organizacyjną, jeżeli jest to niezbędne dla przymuszenia wykonania obowiązku. Tym samym nałożenia grzywny w celu przymuszenia na osobę, do której należy bezpośrednie czuwanie nad wykonywaniem przez zobowiązanego obowiązków tego rodzaju, jakim jest egzekwowany obowiązek możliwe jest w przypadku gdy zobowiązanym jest jeden z podmiotów wskazanych w omawianej regulacji. Wymienione zostały w nim m.in. poszczególne rodzaje osób prawnych, z którymi ustawodawca wiąże możliwość nałożenia grzywny na osobę na której ciąży bezpośrednie czuwanie na wykonaniem obowiązku. Zauważyć trzeba, że przepis art. 120 § 2 u.p.e.a., w pierwotnym brzmieniu - art. 117 u.p.e.a. – pozostaje niezmieniony od prawie 50 lat. Aktualnie brak jest podstaw, ażeby dokonywać tego rodzaju podziału osób prawnych. Powyższa uwaga ma jedynie charakter postulatów de lege ferenda. W ocenie Sądu wobec tak dolegliwej regulacji jaką jest możliwość nałożenia grzywny w celu przymuszenia na osobę, do której należy bezpośrednie czuwanie nad wykonywaniem przez zobowiązanego obowiązków tego rodzaju, jakim jest egzekwowany obowiązek, przepis ten nie może być interpretowany rozszerzająco. Odnosząc powyższe uwagi do stanu faktycznego niniejszej sprawy wskazać trzeba, że zobowiązanym do wykonania egzekwowanego obowiązku polegającego na zadaszeniu kojców było Miasto K.. Z kolei grzywna w celu przymuszenia została nałożona na J. N. piastującego funkcję Prezydenta Miasta K. . Wyjaśnić wobec tego należy, że zgodnie z art. 2 ust. 2 u.s.g. gmina posiada osobowość prawną. W myśl art. 11a. 1 u.s.g. organami gminy są rada gminy (pkt 1) oraz wójt (burmistrz, prezydent miasta) (pkt 2). Prezydent Miasta kieruje bieżącymi sprawami miasta oraz reprezentuje je na zewnątrz (art. 31 w związku z art. 11a ust. 3 u.s.g.). W ocenie Sądu organy obydwu instancji błędnie uznały, że w rozpoznawanej sprawie mógł znaleźć zastosowanie art. 120 § 2 u.p.e.a. Miasto K. nie zalicza się bowiem do żadnego z podmiotów wymienionych w art. 120 § 2 u.p.e.a., co w konsekwencji nie pozwalało organowi na nałożenie grzywny w celu przymuszenia na osobę do której należy bezpośrednie czuwanie nad wykonywaniem przez zobowiązanego obowiązków tego rodzaju, jakim jest egzekwowany obowiązek. Oznacza to, że zarówno zaskarżone postanowienie jak i poprzedzające je postanowienie organu I instancji wydane zostały z mającym wpływ na wynik sprawy naruszeniem art. 120 § 2 u.p.e.a. Z uwagi na stwierdzone uchybienia zbędnym było odnoszenie się do pozostałych zarzutów podniesionych w skardze. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369) orzekł o uchyleniu zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia z dnia 17 maja 2017 r. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 ww. ustawy uwzględniając równowartość wpisu uiszczonego przez skarżącego.