II SA/Gl 1063/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Renata Siudyka,, Sędzia WSA Artur Żurawik, Protokolant st. sekretarz sądowy Anna Koenigshaus, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi H. F., E. F. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę. Decyzją z dnia [...] nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu [...] w G., na podstawie art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4, art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 81 ust. 1 pkt 2, art. 83 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018, poz. 1202 z późn. zm.), dalej u.p.b., oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017r., poz. 1257 ze zm.) nakazał H. oraz E. F. (dalej jako strona skarżąca, inwestor) rozbiórkę samowolnie wybudowanego lokalu gastronomicznego, zlokalizowanego w K. przy ul. R., na działce nr 1 W treści uzasadnienia wskazano, że prowadzono postępowanie administracyjne w sprawie samowolnej budowy ww. lokalu i w związku z powyższym, na mocy postanowienia z dnia 10 lipca 2017r., zobowiązano inwestora do przedłożenia w wyznaczonym terminie dokumentów, umożliwiając legalizację samowolnie wybudowanych obiektów. Wskazano również, że przedmiotowe obiekty zlokalizowane są na obszarze oznaczonym symbolem K1.4ZN w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Miasta K. "[...]", zatwierdzonym uchwałą Nr [...] Rady Miasta K. z dnia [...] o przeznaczeniu podstawowym: zieleń nieurządzona, zieleń łąk i pastwisk w dolinach cieków wodnych i obniżeń terenowych. Na obszarze tym obowiązuje zakaz zabudowy obiektami innymi, poza związanymi z realizacją urządzeń infrastruktury technicznej. Organ nadmienił, iż powyższa procedura legalizacyjna została podjęta ze względu na uzyskane informacje o przystąpieniu do sporządzenia zmian fragmentów planu, studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta K. W dalszej części wskazano, że inwestor wystąpił o wydłużenie terminu na przedłożenie wymaganych dokumentów do dnia 30 kwietnia 2018 r., w związku z trwającą procedurą zmian fragmentów "studium" i planu miejscowego. Organ przychylił się do powyższego wniosku i jednocześnie wyznaczył nowy termin przedłożenia dokumentów – 30 kwietnia 2018 r. Wspomniano również, że w dniu 26 kwietnia 2018r. inwestor po raz kolejny złożył wniosek o wydłużenie terminu przedłożenia dokumentacji niezbędnej do legalizacji dokonanej samowoli, jednakże PINB postanowieniem nr [...] z dnia [...] odmówił zmiany postanowienia Nr [...] z dnia [...] w części dotyczącej terminu przedłożenia dokumentów. Zdaniem organu z informacji uzyskanych z Urzędu Miasta K. wynika, iż plan miejscowy dla wspomnianego terenu nie zostanie uchwalany we wnioskowanym przez inwestora terminie, czyli do dnia 30 października 2018r., a inwestor nie przedłożył w nakazanym terminie zaświadczenia o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, co jest jedną z przesłanek legalizacji samowoli budowlanej. W zakresie powyższej przesłanki PINB stwierdził, iż na dzień dzisiejszy obiekt budowlany narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z obowiązującymi przepisami obiekty budowlane lub ich części wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają rozbiórce, gdy obiekt budowlany lub jego część znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę. Zdaniem organu w tym przypadku obowiązujący plan zagospodarowania przestrzennego zakazuje zabudowy "obiektami innymi, poza związanymi z realizacją urządzeń infrastruktury technicznej". Od powyższej decyzji strona złożyła odwołanie, w którym zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie: -art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., 81a, k.p.a., zgodnie z którymi organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i na podstawie całokształtu materiału dowodowego wydać orzeczenie w sprawie, podczas gdy w niniejszej sprawie organ pod uwagę nie wziął okoliczności przemawiających na korzyść skarżących, a jedynie w oparciu o częściową ocenę materiału dowodowego wydał przedmiotowe rozstrzygnięcie; -art. 8 k.p.a. i art. 78 § 2 k.p.a. poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie, polegające na braku zweryfikowania okoliczności istotnych dla sprawy, a nadto przy całkowitym zignorowaniu zasady pogłębiania zaufania stron do władzy publicznej poprzez zaniechanie ustalenia, czy w przedmiotowej sprawie nieprzedłożenie przez skarżących dokumentacji żądanej przez organ w trybie art. 48 ust. 3 u.p.b. i jej niezłożenie w zakreślonym terminie wynikało z jej winy bądź braku odpowiedniej staranności, czy też z przyczyn od skarżących niezależnych, co uzasadniałoby przedłużenie terminu. W treści uzasadnienia wskazano, że organ był informowany przez inwestorów, że nie mają oni możliwości złożenia zaświadczenia o zgodności budowy z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, albowiem w dalszym ciągu trwają prace nad uchwaleniem zmian w studium zagospodarowania przestrzennego. Wskazano, iż strona w toku postępowania przedłożyła stosowną dokumentację z Urzędu Miasta K., potwierdzającą, że działka na której zlokalizowany jest obiekt budowlany, zgodnie z nowym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, zmieni przeznaczenie, co pozwoli na legalizację samowoli budowlanej. Zdaniem odwołujących, powyższe okoliczności zostały przez organ pominięte. Zdaniem strony nie sposób zgodzić się również z ustaleniami organu, że plan miejscowy dla przedmiotowego terenu nie zostanie uchwalony do dnia 30 października 2018r., ponieważ taką informację strona uzyskała w Urzędzie Miasta K. Wskazano również na niekonsekwencję organu z uwagi na odmienne rozstrzygnięcia w zakresie wniosków o prolongowanie terminu, co prowadzi do naruszenia zasady pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej. Zdaniem strony nieprawidłowe działanie organu sprowadzało się przede wszystkim do zaniechania ustalenia czy w przedmiotowej sprawie nieprzedłożenie żądanej dokumentacji w zakreślonym terminie wynikało z winy inwestora, bądź braku odpowiedniej staranności, czy też z przyczyn od nich niezależnych, co uzasadniałoby przedłużenie terminu. Decyzją z dnia[...] , nr [...] Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W treści uzasadnienia wskazano, że sporny obiekt budowlany powstał bez uzyskania pozwolenia na budowę. W dalszej części uzasadnienia wskazano, iż samowolna budowa skutkuje koniecznością przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego. W tym wypadku tryb legalizacji określa art. 48 ust. 2 u.p.b., który przewiduje, że jeżeli budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. W postanowieniu, o którym mowa w ust. 2 ww. przepisu, ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie wymienionych w tym przepisie dokumentów. PINB wspomniał, że do tej pory nie zostały przez inwestorów złożone dokumenty niezbędne celem legalizacji obiektu budowlanego, a okoliczność, iż trwa procedura dotycząca dokonania zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie uzasadnia uchylenia nakazu rozbiórki, czy zawieszenia postępowania. Zdaniem organu zmiana miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest bowiem zdarzeniem przyszłym i niepewnym. Nadto, jeżeli obowiązujące normy prawne, w tym ustalenia planu miejscowego, dopuszczają realizację zabudowy, to taka zabudowa jest dopuszczalna, a jeżeli jej nie przewidują to jest ona zakazana. Od powyższej decyzji strona złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy: 1. art. 7, 77 i art. 80 k.p.a., polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego oraz na jego dowolnej ocenie, wyrażającej się zwłaszcza w odmówieniu mocy dowodowej i wiarygodności dokumentom w postaci uchwały nr [...] Rady Miasta K. z dnia [...] i wypisu ze zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta K., 2. art. 8 i 107 § 3 k.p.a. przez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnych stwierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji, 3. art. 8 k.p.a. i art. 78 § 2 K.p.a. poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie, polegające na braku zweryfikowania okoliczności istotnych dla sprawy, a nadto przy całkowitym zignorowaniu zasady pogłębiania zaufania stron do władzy publicznej poprzez zaniechanie ustalenia, czy w przedmiotowej sprawie nieprzedłożenie przez skarżących dokumentacji żądanej przez organ, w trybie art. 48 ust. 3 u.p.b. i jej niezłożenie w zakreślonym terminie wynikało z jej winy bądź braku odpowiedniej staranności czy też z przyczyn od skarżących niezależnych, co uzasadniałoby przedłużenie terminu. 4. naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez nie zawieszenie postępowania do czasu uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego, albowiem zawieszenie postępowania pozwoliłoby na zalegalizowanie samowoli budowlanej. W konsekwencji skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi w głównej mierze powielono twierdzenia zawarte w treści odwołania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości podtrzymując twierdzenia zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302), zwanej dalej p.p.s.a. wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami powołaną podstawą prawną. Stosownie do art. 48 ust. 1 pkt. 1 u.p.b. organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Nie zawsze jednak nakaz rozbiórki obiektu zrealizowanego bez pozwolenia na budowę będzie wydawany ze względu na przewidziany przez ustawodawcę tryb legalizacji samowoli budowalnej, określony w art. 48 ust. 2 i 3 u.p.b. Jeżeli budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych (art. 48 ust. 2 pr. bud.). W postanowieniu, o którym mowa w ust. 2, ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie: 1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; 2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2. Natomiast w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1 (art. 48 ust. 4 u.p.b.). Innymi słowy, jeśli postępowanie legalizacyjne nie doprowadziło do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego zobligowany będzie do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu. W rozpatrywanej sprawie bezsporne jest, że budowa budynku gastronomicznego nastąpiła w ramach samowoli budowlanej, czego skarżący zresztą nie kwestionują. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego zobowiązał stronę skarżącą do przedłożenia dokumentacji niezbędnej do legalizacji samowolnej rozbudowy do dnia 30 października 2017 r. Termin ten był na wniosek skarżących przedłużony do dnia 30 kwietnia 2018 r. Kolejny wniosek o przedłużenie terminu został rozpatrzony negatywnie, na mocy postanowienia z dnia [...] Ostatecznie rozstrzygnięcie w sprawie nastąpiło dnia 5 września 2018, czyli prawie pół roku po upływie terminu do przedłożenia dokumentacji wymaganej do legalizacji. W związku z nieprzedłożeniem przez inwestorów wymaganych dokumentów organ nadzoru budowlanego był zobowiązany do orzeczenia nakazu rozbiórki, co wprost wynika z dyspozycji art. 48 ust. 4 w związku z ust. 1 u.p.b. Należy stwierdzić, że w przypadku niezastosowania się przez stronę do wymogów procedury legalizacyjnej organ budowlany nakazuje rozbiórkę samowolnie wzniesionego lub wznoszonego obiektu, gdyż decyzje wydawane na podstawie ust. 1 w zw. z ust. 4 komentowanego przepisu mają charakter związany. Gdy stwierdzona zostanie samowola budowlana, o której mowa w tym przepisie, a jednocześnie nie wystąpią prawem przewidziane przesłanki jej legalizacji organ budowlany jest nie tylko uprawniony, lecz także zobligowany do wydania nakazu rozbiórki. Co więcej, w przypadku braku możliwości legalizacji ustawodawca nie dał organowi możliwości uznania, aby w danej sytuacji jednak nie podejmować decyzji o nakazie rozbiórki. Nie będą więc brane pod uwagę przesłanki inne niż określone w ustawie, racje społeczne czy celowościowe. Należy w tym miejscu podkreślić, iż zgodność samowoli budowlanej z prawem należy oceniać na czas jej legalizacji, skoro celem omawianej regulacji jest właśnie doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem. Poza tym, z art. 48 ust. 3 pkt 1 wynika wprost, iż należy przedłożyć zaświadczenie o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. "Obowiązujący", tzn. pozostający w obrocie prawnym w momencie procedowania przez organ. W związku z powyższym, wbrew temu co sądzi strona skarżąca, brak było podstaw prawnych ku temu, aby postępowanie zawiesić na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Prowadzone prace nad zmianą planu nie stanowi bowiem zagadnienia wstępnego w rozumieniu wspomnianego przepisu. Zatem trafnie organy nadzoru budowlanego uznały, iż zaistniała przesłanka, o której mowa w art. 48 ust. 4 u.p.b. W ocenie Sądu w sprawie nie doszło także do naruszenia art. 7, 8, 77, 78 § 2 80, 97 § 1 pkt 4 oraz 107 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpatrując w takim zakresie sprawę Sąd nie dopatrzył się naruszeń skutkujących koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. W tym stanie rzeczy na mocy art. 151 p.p.s.a. Sąd oddalił skargę.